警務輔助人員管理制度建設研究

楊中華

（甘肅警察職業(yè)學院，甘肅 蘭州 730046）

警務輔助人員是社會化警務工作的具體實踐者，是指未納入公安機關的專項編制，由公安機關管理使用和指導監(jiān)督，協助公安機關及其工作人員履行與之工作崗位相匹配的警務職責的人員。我國關于警務輔助人員的使用和管理工作是逐步推進深入的，先后在不同層面發(fā)布不同級別的文件，對警務輔助人員參與社會治理的廣度、深度作出規(guī)定。各地結合本地實際，出臺一系列警務輔助人員管理的地方性規(guī)章或政策。如何完善警務輔助人員管理制度，如何更好地發(fā)揮警務輔助人員維護社會治安穩(wěn)定、服務社會發(fā)展的作用，業(yè)已成為公安機關面臨的一項重大課題。

一、制度建設是警務輔助人員管理的題中之義

制度一般指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范或一定的規(guī)格。制度是人類給自身施加的一種約束，是社會運作的規(guī)則。其是群體、組織和社會為了實現集體目標、維持內部秩序而建立或形成的調節(jié)成員行為與活動的規(guī)范系統(tǒng)的總稱。①司漢武. 制度理性與社會秩序[M]. 北京：知識產權出版社，2011：21.其基本要素包括“有意識地制定”“強制性”“行為規(guī)則”等。警務輔助人員是社會化警務工作開展的主要力量，其融入到社會大環(huán)境，協助公安機關及其工作人員履行與之工作崗位相匹配的警務職責。而社會環(huán)境是一個復雜的多元復合體，制度環(huán)境是其重要的一個方面。因而，制度環(huán)境必然是影響警務輔助職業(yè)社會認同度的關鍵變量。

在不同的行業(yè)、不同的部門、不同的崗位都有其具體的做事準則，目的都是使各項工作按計劃按要求達到預計目標。警務輔助人員管理制度，即國家或公安機關針對警務輔助人員的管理所制定的一系列法律法規(guī)及部門規(guī)章制度的統(tǒng)稱。所以，警務輔助人員管理制度是指這樣一些行為規(guī)范，它們以某種明確的形式被確定下來，并且由行為人所在的組織進行監(jiān)督和用強制力保證實施，如各種成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、標準、合同等。

近年來，雖然警務輔助人員管理制度建設引起了廣泛重視，但仍然存在諸多問題。一是體系建設不健全、制度化水平不夠。制度建設的關鍵是頂層設計及架構設計，但目前制度制定的層級不明晰，表現為警輔人才培養(yǎng)和使用制度相對完整，但評價和激勵方面的制度相對落后；東西部地區(qū)間制度建設發(fā)展不同步不平衡；政府部門沒有協同合力參與警務輔助工作的發(fā)展和制度建設等。二是在具體實施過程中，警輔制度建設往往重具體制度、輕頂層設計；重人才招錄制度建設，輕使用和激勵制度建設；重主體制度建設，輕環(huán)境要素建設；重制度制定，輕制度水平的提升等。

從全世界范圍看，制度化建設是各國專業(yè)社會工作運行和發(fā)展的重要基礎。沒有一整套的制度體系，專業(yè)社會工作是無法運行的。必須要通過制度建設去完成專業(yè)社會工作服務體系的建構；必須通過制度建設去滿足“建立一支宏大的社會工作人才隊伍”的要求。隨著社會治理工作布局的調整，警務社會化也在逐步深化，許多地方不斷探索各類警務輔助力量參與社會治安的制度實踐，并取得了諸多成功的經驗和成效。警務輔助隊伍越來越龐大，分布的社會行業(yè)和社會層面越來越多樣，其中堅力量的作用也越來越凸顯。警務輔助人員作為警務工作開展的主要輔助力量，其素養(yǎng)高低是影響警務工作成效的主要因素。在警輔人員職業(yè)進程中，制度環(huán)境是核心要素，警務輔助隊伍職業(yè)化要依托完備的制度建設來實現。工作機制的建立、職業(yè)標準的設定和崗位授權體系等的設立，對實現社會警務工作的職業(yè)化至關重要。因而必須創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，加強制度建設。沒有制度化的保障，警輔工作的發(fā)展將舉步維艱。警務輔助人員管理制度建設有利于推動警輔工作職業(yè)化發(fā)展，對社會警務工作體系的建立和運行意義重大。

二、制度變遷理論對警務輔助人員管理的適用性

制度變遷從字面意義上來說，就是從一種制度安排，經過人們的修正、完善、更改、替代、轉換、廢除、創(chuàng)立、創(chuàng)新等各種方法而變成另一種新的制度安排，所以制度變遷也就是制度變革、制度變化、制度更新。雖然坎貝爾和諾斯針對經濟學研究提出制度變遷理論，但是制度變遷理論不僅適用于市場主體，也同樣適用于政府主體。因此，在警務輔助人員管理制度建設中，要充分考慮制度變遷理論對警務輔助人員管理的適用性。

（一）警輔管理制度制定者的主體是公安機關

2016年國務院辦公廳印發(fā)的《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）第5條規(guī)定：警務輔助人員管理實施總體上遵循“誰使用、誰管理、誰負責”的原則；第28條規(guī)定：縣級以上公安機關應當建立七項警務輔助人員制度；第42條規(guī)定：各地公安機關可以結合本地工作實際，制定警務輔助人員管理具體實施細則。由此可見，公安機關是警務輔助人員管理制度制定的主體，公安機關內部政策制定者的行為對警務輔助人員管理制度的變遷起著重要的作用，是警務輔助人員管理制度得以產生、演進的推動力量。公安機關的行政架構特征對警務輔助人員管理制度會起到一定程度的結構性制約，政策制定者即使敢于進行大膽的制度創(chuàng)新，也必須保證警務輔助人員管理制度符合公安機關目標，有利于更好地實現公安機關的職能、職責。同時，警務輔助人員管理制度的改進也受到制度變遷路徑依賴及報酬遞增的限制，因此這一制度的研究需要在公安機關特有的結構性制約之下，在原有制度基礎之上來完成。

（二）制度變遷要充分考慮警務輔助人員的內心感知

個人是促使制度變遷的主體之一。警務輔助人員的內心感知是制度變遷的根本動力來源。警務輔助人員管理制度建設要充分考慮警務輔助人員的物質利益與思想觀念，同時也應當考慮政策制定者與人民群眾對于警務輔助人員的認知與態(tài)度。政策制定者會根據警務輔助人員管理制度實施的效果對制度進行調整改進，引起制度的變遷；人民群眾對政策制定者、警務輔助人員的反饋意見也會影響警務輔助人員管理制度的變遷；警務輔助人員自身對制度是否合理有充分的發(fā)言權，他們在日常工作中時刻都會受到制度的影響，因此會對制度當中不合理的內容提出改進意見，極端情況下甚至會消極工作，迫使政策制定者接受“意見”更改制度，從而實現制度的變遷。因此，正是在政策制定者、人民群眾與警務輔助人員共同的影響下，實現了警務輔助人員管理制度的變遷。當然，在這三者當中，警務輔助隊伍對于制度變遷起著最重要的作用，警務輔助人員自身的利益與觀念是警務輔助人員管理制度變遷最根本的動力。

（三）警輔制度變遷要重視延續(xù)性和適應性能力

從制度理論來看，警務輔助人員管理制度是強制性的社會規(guī)制，一旦確立就會對人的心理、行為及組織行為產生剛性約束。社會警務工作制度作為一種強制性的社會規(guī)則，對社會警務工作職業(yè)的建立、運行、發(fā)展乃至社會警務工作職業(yè)的社會認同產生影響。面對警務工作社會化程度越來越高，警輔人員希望職能部門出臺更具傾向性的政策，從而帶來更高的配置性效率，減少對改進警務輔助人員管理制度的阻力。但是依據諾斯的觀點，一項制度的配置性效率所能起到的作用是短暫而有限的，適應性效率才能對制度起到長期深遠的作用。所以，立足實際不斷探索研究，提高制度的適應性能力，才應當是完善警務輔助人員管理制度的可取之道。

三、警務輔助人員管理制度的構建

警務輔助人員是承擔社會化警務工作的主要力量。關信平指出，當前我國專業(yè)社會工作制度主要包括以下幾個方面的內容：建立為社會工作這一職業(yè)所需的制度體系；建立與社會工作崗位相應的制度體系；建立與社會組織運行相關的制度體系；建立社會工作的財政制度。①關信平. 論當前我國專業(yè)社會工作的制度建設[J]. 國家行政學院學報，2017，（5）：21-28.因此，警務輔助人員管理制度應是分層次、分領域的，制度建設需注重體系建設；制度體系應以警務輔助人才制度為核心，包括職業(yè)制度、崗位制度、組織制度、財政制度、評價制度、保障制度等。建立并完善警務輔助人員管理制度體系，必須堅持法治原則，應在充分的法律制度和政策的框架內建構，重點是建設一個相互聯系、相互促進的制度體系。據此，筆者主要從以下四個方面對警務輔助人員管理制度的構建作一闡釋。

（一）招錄制度建設

職業(yè)資格制度建設對就業(yè)準入意義重大。警輔人員的招錄制度是警輔人員的資格標準、準入規(guī)范，主要包括招錄方式、招錄條件和招錄程序等方面的內容?？茖W合理的招錄制度既能保證公安機關招錄到滿足工作需求的警輔人才，也有利于保護應聘者的合法權益，更是實現公共利益的必要保障。

1. 加快警輔隊伍管理制度頂層設計。在2016年國務院辦公廳頒布的《意見》的指導下，中央主管部門已經明確警輔的法律定位、職責范圍及權利保障，以法律法規(guī)的形式清晰界定警輔招錄選拔的具體條件和標準。從2016年至2021年底，全國已有19個省出臺了警務輔助人員管理的地方立法，多部地方立法在層級化管理、特別優(yōu)秀的警輔人員報考公安民警職位給予適當照顧等方面設定了援引條款，需要國家相關規(guī)定的有效指引與統(tǒng)制，這向國家層面的立法或政策提出了基準制定需求，應當探討在國家層面制定警輔人員管理法的必要性與可行性問題。①史全增. 警輔人員管理的地方立法實踐檢視及其改善[J]. 公安學研究，2022，（1）：52.如《甘肅省公安機關警務輔助人員管理條例》第29條第2款規(guī)定：“警務輔助人員的層級設置、評定、升降、管理等按照國家有關規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

2. 建立從警輔隊伍招錄到使用的多層次隊伍管理體系。各地可根據自身經濟發(fā)展狀況，依據《意見》制定本區(qū)域內的警輔管理辦法及相關細則，對本地區(qū)的警輔隊伍進行具體管理。警輔的招聘錄用實行省級劃定標準、市級執(zhí)行監(jiān)督、縣級管理使用的原則。省級劃定標準是指由省級人民政府公安部門按照國家和地方有關警輔管理的法律法規(guī)，充分考慮本省的實際情況，統(tǒng)一確定本省警輔招錄的具體標準。市級執(zhí)行監(jiān)督是指警輔的具體招錄工作由市級人民政府公安部門在遵循上級制定標準的基礎上，根據本市需要統(tǒng)一實施相關招錄方案，并對縣級公安部門的管理使用進行監(jiān)督。縣級使用是指縣級人民政府公安部門一方面根據自身工作需要向市級公安部門申請配備警輔的數量和崗位，另一方面對市級公安部門統(tǒng)一招錄、培訓后分配來的警輔進行具體管理和使用。

3. 嚴格招錄條件和招錄程序。任職條件的設定是警輔招錄體制的關鍵。只有建立嚴格的警輔人員招錄條件，才能把好警輔人員的準入關。警輔人員的招錄，根據執(zhí)法實踐的需要，在年齡、學歷、身體素質、法律素養(yǎng)、崗位匹配等方面對準入門檻進行限制與規(guī)范。應當參照《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國人民警察法》，明確警輔人員任職條件的規(guī)定，包括應當具備的條件和禁止的情形等。從目前已頒布的地方性條例或辦法來看，個別地區(qū)關于警輔人員招錄的禁止性情形過于籠統(tǒng)，不利于警輔隊伍招錄的實際操作，例如《甘肅省公安機關警務輔助人員管理條例》第14條規(guī)定：“禁止聘用法律法規(guī)和國家有關規(guī)定所規(guī)定的不得從事警務輔助工作的人員?！?/p>

因此，應根據警輔崗位需求分析結果，崗位職能具體的內容要求，制定相應的招錄程序、應聘人員的標準及要求、考試（測試）內容及標準，其中應該包括思想政治考察、體能測試、心理測試、人際交往能力考察、法律知識考察、專業(yè)技能測試等。警輔招錄的程序應當堅持公開、公平、公正的原則，擇優(yōu)錄用，定崗定人。警輔招錄計劃的審批、錄用、考察、體檢、公示等都應當按既定程序進行。

（二）教育訓練制度建設

教育訓練制度，在人力資源的成長方面具有重要的作用。①鄭曉坪，黃鵬. 創(chuàng)新社會治理下的輔警法制問題研究[J]. 凈月學刊，2014，（4）.警輔人員教育訓練制度是警輔人員管理制度的重要組成部分，也是提高警輔人員工作能力的必由之路。教育訓練制度的建立，應當注意對不同類別的教育訓練進行系統(tǒng)地規(guī)制，確定相應的教育訓練機構、教育訓練內容、教育訓練時間和教育訓練考核等。

1. 公安機關是教育訓練制度的主導者

公安機關是警輔力量招聘、管理和使用的主要部門，最了解這些力量的崗位需求和職業(yè)素質要求，對警輔開展教育培訓的目標和任務最具有發(fā)言權。公安機關在多年的警務活動中，已形成了較為成熟的教育培訓體制，積累了較為豐富的教育培訓經驗，具有制定教育培訓計劃的優(yōu)勢?；诖?，按照誰主管誰負責、誰聘用誰負責的原則，公安機關對社會警務力量既要使用，更要培育，公安機關在警輔教育培訓制度建設中居主導地位。警輔的教育培訓應由公安機關負責制訂規(guī)劃，不僅要有宏觀層面的規(guī)定和要求，更要有具體的、可操作的、針對不同層次和類型人員的教育培訓計劃，并提出相應的質量要求和保障措施。國務院《意見》及各地出臺的警務輔助人員管理規(guī)定，均在相關條款對警輔力量進行教育訓練作了原則性的規(guī)定，尚需要建立專門的行政規(guī)則來規(guī)范警輔人員的教育訓練。

2. 充分利用業(yè)已成熟的公安教育訓練資源

教育訓練應當注重成本效益分析。所謂成本效益分析，是指通過核算教育訓練的投入，以及由此獲得的收益，通過成本和效益的比較，從而尋求一種效益最大化的管理方法。②史全增. 中國警務輔助人員管理制度研究[M]. 北京：中國人民公安大學出版社，2018：169.借助公安教育資源開展警輔教育培訓，可極大地提高輔警隊伍的職業(yè)素養(yǎng)。本文所指的公安教育訓練資源是個廣義的概念，既包括承擔未來公安人才教育培養(yǎng)任務的各級各類公安院校，也包括各級公安機關具有教育訓練職能的機構、部門、人員，即所有與警務工作人員教育培訓相關的硬件、軟件、管理體制等。③楊中華. 輔警素質提升與公安教育訓練資源效能最大化[J]. 北京警察學院學報, 2015，（5）.對警輔職業(yè)意識和素養(yǎng)的培養(yǎng)，必須緊緊依靠公安教育資源，公安教育訓練資源是對這些警務主體進行教育培訓最適宜的資源，也是公安教育資源效能發(fā)揮的重要目的之一。多年的教育實踐表明，借鑒公安院校業(yè)已成熟的專業(yè)設置和課程體系，依托各地公安民警教育訓練基地對警輔力量開展教學培訓，不僅為社會輸送了高素質的警輔力量，而且為警輔力量教育培訓及職業(yè)素養(yǎng)提升積累了豐富的經驗。

3. 完善警輔教育訓練長效機制

根據警輔工作性質及崗位特點，全面分析職業(yè)崗位需要，圍繞從事職業(yè)崗位工作應具備的能力目標，應完善“崗前必訓”“在崗培訓”“專項培訓”三個主題的培訓機制。首先，落實崗前必訓。培訓內容應分為三個部分。第一部分是理論知識，包括法律常識、涉及警輔的各項法律規(guī)章制度、警輔工作程序和職責要求、警輔職業(yè)道德等；第二部分是實戰(zhàn)技能訓練，包括體能格斗、警械的操作使用、查緝戰(zhàn)術等；第三部分是隊列訓練，以警務化管理的要求，通過嚴格的隊列會操，培養(yǎng)輔警令行禁止的習慣和服從命令、遵守紀律的意識。其次，強化在崗培訓。即結合公安部門“輪值輪訓、戰(zhàn)訓合一”的經驗，應保證輔警每年不少于一定教學時數的封閉式訓練，訓練內容包括：新的法律及涉及警輔的規(guī)章制度、新的實戰(zhàn)技能、新的查緝戰(zhàn)術、工作經驗總結交流、格斗體能強化訓練等。再次，注重專項培訓。對于一些需具備特殊技能的工作崗位，制定專門的培訓計劃和方案，通過開展專項培訓，培養(yǎng)并提高輔警開展專門工作的能力。

（三）保障制度建設

保障制度，是警輔隊伍管理中的重要內容，也是當前警輔管理著力要解決的問題。當前保障制度的缺失是警輔隊伍不穩(wěn)定、人員職業(yè)倦怠的主要原因，迫切需要構建一套健全的保障制度，主要包括：法律制度保障、薪酬福利保障、勞動關系保障。

1. 法律制度保障為警輔人員在警務工作中的行為提供執(zhí)法依據。當前警輔人員沒有執(zhí)法權，只能協助民警進行工作，但是很大比例的警務工作都有執(zhí)法行為，所以迫切需要完善此類法律法規(guī)，警輔的組織機構、經費保障、執(zhí)法行為、權益保障等都需要以法律形式加以規(guī)定。因此，應盡快出臺警輔管理法律法規(guī)，以解決以上諸多問題無法可依的問題。

一是確立警務輔助人員行政助手的法律地位。基于行政輔助理論，將現階段的警輔定位為行政助手更為合適。將警輔定位為行政助手使得警輔與正式警察得以區(qū)分，解決警輔地位尷尬的問題。警輔在公安機關的指揮和監(jiān)督下參與執(zhí)法行為，能有效避免因執(zhí)法水平低而產生的違法執(zhí)法行為，有利于加強對警輔管理的規(guī)范化，提高公安機關執(zhí)法工作的效率。無論從警務輔助人員規(guī)范還是其參與警察執(zhí)法的現實狀況來看，我國警輔的法律地位多為行政助手的痕跡。警輔人員參與執(zhí)法是在人民警察的指揮和監(jiān)督下進行的，不能以自己的名義獨立執(zhí)法，且從事的是不具有行政執(zhí)法終局意義的輔助性和事務性工作，處于次要性地位。

二是明確警務輔助人員參與執(zhí)法的職權邊界。權力是由主體及其行為性質決定的，警輔人員在參與執(zhí)法中所享有的職權應當由警輔人員及其輔助執(zhí)法行為的性質來決定，警輔人員的職權范圍應當體現警輔的性質。因此只有明確警輔人員的法律地位，確定警輔人員作為公安機關行政助手的地位，才能明確警輔人員的職權范圍。

2. 薪酬福利制度，關系到警輔人員的生活待遇。警輔的福利待遇不高，法律地位不明確，面臨的職業(yè)風險較大，直接影響著警輔主觀能動性的發(fā)揮；不同地區(qū)警輔的福利待遇差距較大，同工不同酬的現象普遍存在；警輔的薪酬經費來源不統(tǒng)一，地方政府、市局、分局、街道等部門互相推諉，也導致薪酬保障不到位。為保證警輔隊伍穩(wěn)定，解決警輔的后顧之憂，應建立由地方政府財政撥款的警輔經費保障制度和警輔工資福利制度。薪酬保障制度需要規(guī)定經費的來源，各部門承擔的比例，警輔的薪酬層級及最低限度等。具體的經費保障體制可參考公安經費保障機制現行的多級管理模式，按照一級政府一級預算的方式，逐步保證警輔隊伍的運轉經費。筆者認為，在嚴格控制警輔人數的前提下，考慮由財政撥出專項經費，輔之以公安部門部分行政經費共同組成警輔的專門經費，這樣才能保證警輔制度正常運轉，調動警輔的工作積極性。

3. 勞動關系制度，指的是明確警輔和公安機關各部門之間的關系，為警輔的工作提供法律和制度保障，如建立勞動關系，簽訂勞動合同等。在我國警務實踐中，警輔的勞動關系主要有以下幾種：一是人力資源和社會保障部門招錄，警輔人員同用工單位或勞務派遣公司簽訂勞動合同；二是由勞務派遣公司負責招聘，并與用工單位簽訂派遣協議；三是由公安機關乃至派出所直接予以招錄，與用工單位簽訂派遣協議；四是派出所駐地所在的街道辦、鄉(xiāng)政府招錄警輔人員并承擔其工資福利，警輔人員在派出所及其人民警察的指揮監(jiān)督下協助履行警務工作。實踐中第二種情況更為常見。

（四）考核、獎懲與晉升制度建設

確立科學合理的考核獎懲制度，并確保其順利實施，是對警輔人員有效管理的前提條件。目前，我國警輔人員的獎懲制度不完善，導致對警輔人員的懲戒具有較大的隨意性，需要從理論和制度兩個層面進行細化研究。警輔人員考核獎懲制度的構建，既要有效保障警輔人員的合法權益，也要實現發(fā)揮警輔人員價值的目的。

考核制度，即針對警輔的工作表現設計合理的考核測評體系，運用科學的考核方法進行定期考核，考核結果作為獎懲、激勵的依據，也為警輔的晉升提供重要依據。警輔人員的考核，是指由警輔人員考核機構使用定性或定量的方法，對警輔人員在工作方面的表現進行統(tǒng)計和評價的活動。警輔人員的考核一般涉及考核內容、考核期限、考核評價等幾個方面?？己说哪康脑谟跒榫o人員的獎懲、聘請與待遇提供依據。

獎懲制度，具有正向激勵和負向懲戒的作用，獎罰分明是充分調動警輔人員工作積極性的有力保障。而在實務中，對于警輔人員的獎勵標準不統(tǒng)一并且比較混亂，特別是存在獎勵的基本要求和條件不明確、獎勵的種類和程序不合理等問題?；诰瘎諏嵺`及警輔人員工作的職責所需，獎懲制度必須明確獎勵懲罰的范圍、事宜、條件、程序、標準等。

晉升制度，也可以稱為警輔的職業(yè)生涯規(guī)劃制度。當前警輔人員職業(yè)倦怠及人員流動頻繁，主要原因是不重視職業(yè)生涯規(guī)劃、缺乏職業(yè)晉升渠道。警輔晉升制度的關鍵需包括職業(yè)生涯規(guī)劃、晉升渠道、晉升條件、晉升考核等。通過制度的完善，激勵警輔人員工作的主動性、提升警輔人員業(yè)務水平及工作能力，盡快向實現職業(yè)化方向發(fā)展。

當然，在加強上述管理制度建設的同時，還應當注重特殊政策制度的研究和制定，例如，《公安機關面向特別優(yōu)秀警務輔助人員招錄人民警察辦法》和《特別優(yōu)秀警務輔助人員認定標準和條件》等，以期對制度建設發(fā)揮引領和促進作用。

四、結語

警務輔助人員管理制度構建是一項系統(tǒng)工程，需要多層次多部門協同合作，需要一以貫之、久久為功，確保警輔隊伍管理規(guī)范化，盡快實現警輔隊伍職業(yè)化。