行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的研討

朱紅健 棗莊市財(cái)政運(yùn)行保障中心

引言

行政事業(yè)單位主要面向社會(huì)政治文化、經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域提供社會(huì)服務(wù)，作為公益性質(zhì)的社會(huì)組織，以?xún)?nèi)部控制作為事業(yè)單位開(kāi)展治理工作的重要基石。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)運(yùn)行的有效性與內(nèi)控目標(biāo)制定的合理性、內(nèi)控制度的完善性、內(nèi)控措施的可行性及內(nèi)控程序的規(guī)范性有著密切的聯(lián)系，加強(qiáng)單位內(nèi)控建設(shè)能夠最大限度上保證內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)運(yùn)行，保障單位內(nèi)部資產(chǎn)的流動(dòng)安全。隨著新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也提出了新的要求，為更好地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展之變化，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)改革創(chuàng)新。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指組織內(nèi)部根據(jù)管理需要制定的一系列規(guī)章制度和操作流程，以確保組織內(nèi)部各項(xiàng)工作的規(guī)范化和有效性。近年來(lái)，我國(guó)政府在社會(huì)發(fā)展中比較重視和強(qiáng)調(diào)法治，在全面依法治國(guó)的決定中明確提出了對(duì)權(quán)力集中的部門(mén)和崗位要定期輪崗、強(qiáng)化內(nèi)部流程管控等要求，各級(jí)行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)控制度建設(shè)及實(shí)施內(nèi)部控制，是響應(yīng)黨中央依法治國(guó)在財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。我國(guó)的行政事業(yè)單位內(nèi)控工作開(kāi)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是內(nèi)部控制啟動(dòng)階段。2012 年財(cái)政部制定了內(nèi)控規(guī)范，2014 年開(kāi)始施行，這個(gè)階段主要是開(kāi)展內(nèi)控的學(xué)習(xí)、宣傳；二是內(nèi)部控制的建立與實(shí)施階段。2015 年制定了內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，2016 年提出了開(kāi)展好內(nèi)部控制基礎(chǔ)績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，在這個(gè)階段，各級(jí)行政事業(yè)單位從上至下迅速推動(dòng)內(nèi)控制度的建設(shè)工作，發(fā)現(xiàn)并解決了很多歷史遺留下來(lái)的財(cái)務(wù)管理工作中存在的問(wèn)題，形成了初步的控制體系，取得了建設(shè)成效，完成了內(nèi)控制度的建立工作，實(shí)際工作中控制得以有效實(shí)施；三是內(nèi)控的深化評(píng)價(jià)階段。2017 年起先后全面實(shí)施了內(nèi)控報(bào)告、評(píng)價(jià)、督查制度，各級(jí)行政事業(yè)單位就本單位內(nèi)控制度的建設(shè)與執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)督等情況編制報(bào)送內(nèi)控年度報(bào)告，實(shí)現(xiàn)了以報(bào)促建，促進(jìn)了行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，也促進(jìn)了行政事業(yè)單位依法行政，推進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。但是很多單位在內(nèi)控建設(shè)及控制過(guò)程中還是存在一些問(wèn)題，需要不斷研究和規(guī)范。

二、行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

對(duì)行政事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制不僅是保障組織權(quán)力規(guī)范、高效運(yùn)行的有效手段，而且更是一個(gè)重要的管理問(wèn)題。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部治理工作的重要基石和必備要素，在單位內(nèi)部經(jīng)營(yíng)發(fā)展中起著制衡制約作用，而非激勵(lì)作用。從內(nèi)部控制作用角度來(lái)看，對(duì)財(cái)政資金合法運(yùn)用的監(jiān)管保障、對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估監(jiān)管以及內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督等都是內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的方向，其本質(zhì)在于協(xié)調(diào)并尋找單位內(nèi)部約束和激勵(lì)兩者的平衡點(diǎn)，有效的內(nèi)控建設(shè)能夠保證兩者達(dá)到一個(gè)平衡的最佳點(diǎn)[1]。行政事業(yè)單位作為社會(huì)服務(wù)組織具有明顯的特殊性，保障公共資金資產(chǎn)分配合理、運(yùn)行安全是管理的重點(diǎn)內(nèi)容，因而對(duì)內(nèi)部控制有著更高的要求。另外，行政事業(yè)單位在管理社會(huì)公共事務(wù)工作中擔(dān)任著主體實(shí)踐角色，是掌握社會(huì)公共權(quán)力的重要組織機(jī)構(gòu)，因而當(dāng)公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督作用被削弱時(shí)，會(huì)直接對(duì)人民的合法權(quán)益造成不同程度的損害，國(guó)家的相關(guān)政策法規(guī)落實(shí)度也會(huì)受到影響。為此，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理尤為關(guān)鍵，積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)需要以完善的內(nèi)控機(jī)制和運(yùn)行體系作為依據(jù)加以保障，從源頭上抑制違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，最大限度地保障公共資產(chǎn)運(yùn)行安全、財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控意識(shí)淡薄

內(nèi)控意識(shí)是否先進(jìn)、正確，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的核心要素，只有強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層、職工的內(nèi)控意識(shí)，才能使內(nèi)控活動(dòng)實(shí)施到位，提升其有效性。然而，在內(nèi)控體系的構(gòu)建和實(shí)施中，有些行政事業(yè)單位仍不同程度地存在人員意識(shí)淡薄的問(wèn)題，不能激發(fā)內(nèi)驅(qū)力高效開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)。主要表現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控意識(shí)淡薄。有些領(lǐng)導(dǎo)片面地認(rèn)為這項(xiàng)工作不能創(chuàng)造直接的價(jià)值，更注重單位公共服務(wù)質(zhì)量的提升、政績(jī)提升等，缺乏對(duì)內(nèi)控體系的深入理解，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)控的價(jià)值，使該項(xiàng)工作在行政事業(yè)單位內(nèi)部處于較低的地位，領(lǐng)導(dǎo)層提供的配合度、支持度較低，影響了內(nèi)控有效性的提升[2]。二是職工思想觀(guān)念滯后。不少職工更為重視財(cái)務(wù)核算工作，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)存在局限性，認(rèn)為內(nèi)部控制與自身工作關(guān)聯(lián)性較低，故與同事間的配合和協(xié)同較差，參與內(nèi)部控制體系構(gòu)建與實(shí)施的積極性不高。

（二）內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督流于形式

完善、健全的內(nèi)部控制，能夠幫助行政事業(yè)單位高效履行自身職責(zé)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)內(nèi)控的監(jiān)督、約束等功能，促進(jìn)行政事業(yè)單位合法、合規(guī)地使用權(quán)力。但事實(shí)上，有些行政事業(yè)單位在內(nèi)控執(zhí)行中，監(jiān)督力量較為薄弱，無(wú)法發(fā)揮其作用。一是內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的缺位，也未能建立與之相適配的內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，不能保證內(nèi)控執(zhí)行活動(dòng)都處于監(jiān)督狀態(tài)之下，難以快速找出內(nèi)控執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)、漏洞和不足，無(wú)法立即糾偏和調(diào)整，導(dǎo)致內(nèi)控執(zhí)行效果不顯著。二是內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督覆蓋面較小，監(jiān)督手段仍需創(chuàng)新，過(guò)于強(qiáng)調(diào)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督而忽視日常監(jiān)督，重視局部監(jiān)督而忽視全局監(jiān)督等，在實(shí)踐中以被動(dòng)監(jiān)督為主導(dǎo)，主動(dòng)監(jiān)督較少，造成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行剛性不足。

（三）信息溝通不到位

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與實(shí)施，離不開(kāi)順暢的溝通交流和內(nèi)部信息的互聯(lián)共享，但有些單位可能忽視了這一點(diǎn)，沒(méi)有使用先進(jìn)的信息技術(shù)，也沒(méi)有建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，造成行政事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門(mén)信息、數(shù)據(jù)間仍存在“孤島現(xiàn)象”，不能支持各項(xiàng)活動(dòng)的順利開(kāi)展，一定程度上影響了部門(mén)的履職情況。一是內(nèi)控信息系統(tǒng)的缺位，除了導(dǎo)致信息溝通不順暢外，還不能動(dòng)態(tài)追蹤各項(xiàng)管理活動(dòng)的數(shù)據(jù)，難以快速識(shí)別其中的異常數(shù)據(jù)，不能發(fā)現(xiàn)每項(xiàng)活動(dòng)中的不足和漏洞，如固定資產(chǎn)管理等，無(wú)法及時(shí)糾偏和調(diào)整，使得內(nèi)部控制信息系統(tǒng)在線(xiàn)監(jiān)督、動(dòng)態(tài)追蹤等功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)[3]。二是內(nèi)部信息化建設(shè)水平不足，內(nèi)控信息系統(tǒng)與其他系統(tǒng)對(duì)接不完善，造成各系統(tǒng)間信息無(wú)法互聯(lián)共享，既不能加深業(yè)財(cái)融合，也不能提供多樣化的財(cái)務(wù)報(bào)表，無(wú)法助力領(lǐng)導(dǎo)層的科學(xué)決策。

（四）內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)浮于表面

行政事業(yè)單位只有做好內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對(duì)，才能真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的常態(tài)化、專(zhuān)項(xiàng)化，減少內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的負(fù)面影響，并找到關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)堵住風(fēng)險(xiǎn)漏洞，幫助單位內(nèi)控執(zhí)行到位。但實(shí)際上，不少行政事業(yè)單位的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管控效果并不理想。一是缺乏完善的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理制度，沒(méi)有嚴(yán)格遵循內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理流程開(kāi)展活動(dòng)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)事后風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，忽視了事前風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、事中評(píng)估分析，無(wú)法掌握每類(lèi)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度，應(yīng)對(duì)和防范不到位。二是內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案不完善。不少行政事業(yè)單位對(duì)于一些突發(fā)類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有建立相適配的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，也沒(méi)有組織專(zhuān)業(yè)職工參與到真實(shí)演練中，難以持續(xù)提高職工的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)防范能力和水平，導(dǎo)致實(shí)踐中的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)影響不斷擴(kuò)大。

（五）忽視內(nèi)控考評(píng)工作

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制考評(píng)不到位，造成內(nèi)控體系不能做好復(fù)盤(pán)分析、實(shí)現(xiàn)閉環(huán)控制，難以體現(xiàn)內(nèi)控考評(píng)的激勵(lì)、約束等作用，阻礙了行政事業(yè)單位內(nèi)控有效性的提升。一是有些行政事業(yè)單位未能結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，設(shè)定可量化的內(nèi)控考評(píng)指標(biāo)，沒(méi)有按照實(shí)際需求，明確內(nèi)控考評(píng)周期、標(biāo)準(zhǔn)和流程，不能準(zhǔn)確評(píng)估內(nèi)控執(zhí)行的有效性、內(nèi)控執(zhí)行目標(biāo)的達(dá)成情況等，不能在單位內(nèi)部形成內(nèi)部控制不斷改進(jìn)與優(yōu)化的局面。二是一些行政事業(yè)單位忽視了內(nèi)控考評(píng)結(jié)果的使用，未能將考評(píng)結(jié)果用于內(nèi)控體系優(yōu)化、職工薪酬獎(jiǎng)金發(fā)放、崗位調(diào)整等方面，不能發(fā)揮內(nèi)控考評(píng)的激勵(lì)、約束等作用，使得內(nèi)控管理成效不理想。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的優(yōu)化策略

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)

內(nèi)控意識(shí)是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控體系建設(shè)與實(shí)施的前提，為保證內(nèi)部控制實(shí)施到位，就需要強(qiáng)化全員的內(nèi)控意識(shí)，以順利、有序地開(kāi)展各種活動(dòng)，幫助行政事業(yè)單位履行職責(zé)。一是增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)層是行政事業(yè)單位發(fā)展的領(lǐng)航者，其對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知基本決定了內(nèi)部控制環(huán)境的主基調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)層要全面參與到內(nèi)控體系建設(shè)和實(shí)施中，主動(dòng)學(xué)習(xí)最近的國(guó)家政策和文件，掌握最新的內(nèi)部控制理念，在內(nèi)部樹(shù)立榜樣和示范[4]。只有領(lǐng)導(dǎo)層高度重視內(nèi)部控制，由領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)、以點(diǎn)帶面，才能使內(nèi)控觀(guān)念滲透到各部門(mén)、各層級(jí)職工中，為內(nèi)部控制體系建設(shè)、實(shí)施到位提供支持。二是重視職工內(nèi)控認(rèn)知的提升。對(duì)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制體系建設(shè)需要職工正確認(rèn)識(shí)內(nèi)控，在內(nèi)部加大宣傳和再教育力度，使得全體職工深入認(rèn)識(shí)內(nèi)控，相互間做好配合和協(xié)同，將其執(zhí)行到位。

（二）重視內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督

行政事業(yè)單位的內(nèi)控執(zhí)行離不開(kāi)監(jiān)督，只有發(fā)揮監(jiān)督的效用，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控執(zhí)行中的漏洞與缺陷，進(jìn)而予以改進(jìn)和調(diào)整，營(yíng)造良好的工作氛圍，提升內(nèi)控執(zhí)行剛性。一是行政事業(yè)單位要設(shè)置獨(dú)立、權(quán)威的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，建立內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，保證內(nèi)控活動(dòng)處于監(jiān)督狀態(tài)下，真正將內(nèi)控執(zhí)行到位，以便于發(fā)揮其效用。二是行政事業(yè)單位還要重視內(nèi)控監(jiān)督的范圍和內(nèi)容，創(chuàng)新內(nèi)控監(jiān)督手段，在強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的同時(shí)重視日常監(jiān)督，做好局部監(jiān)督的同時(shí)兼顧全局監(jiān)督，真正發(fā)揮內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督的作用。三是要將內(nèi)控評(píng)價(jià)情況、監(jiān)督檢查結(jié)果等相關(guān)信息上傳至單位內(nèi)部公共信息管理系統(tǒng)內(nèi)部，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)等部門(mén)的溝通聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)協(xié)調(diào)運(yùn)行，信息實(shí)時(shí)共享，不斷強(qiáng)化督導(dǎo)檢查合力。

（三）強(qiáng)化信息溝通

行政事業(yè)單位內(nèi)部信息的公開(kāi)度以及工作狀況的對(duì)外透明度，對(duì)內(nèi)部控制管理具有重要的影響。信息溝通是單位對(duì)內(nèi)、對(duì)外聯(lián)系和交流的手段，只有確保信息溝通暢通，才能實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)共享，高效推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理到位。一是行政事業(yè)單位應(yīng)深入分析國(guó)家的政策文件，利用先進(jìn)的信息技術(shù)，建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，加快數(shù)據(jù)信息同步和實(shí)時(shí)共享，將數(shù)據(jù)信息快速傳遞到各層級(jí)、各部門(mén)，幫助其高質(zhì)量開(kāi)展活動(dòng)。二是利用內(nèi)控信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多元化的功能，自動(dòng)化收集各種管理數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其中的異常數(shù)據(jù)，快速查控各種管理活動(dòng)中的漏洞，充分實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的信息化、數(shù)字化、智能化。三是行政事業(yè)單位要將內(nèi)控信息系統(tǒng)與固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)等集成，加深業(yè)財(cái)融合的同時(shí)，一鍵獲取最新的信息，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊呢?cái)務(wù)報(bào)表，輔助單位科學(xué)決策。

（四）做好內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)

行政事業(yè)單位為落實(shí)內(nèi)控執(zhí)行，要高度重視內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的防范和管理，將內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍內(nèi)。一是行政事業(yè)單位要增強(qiáng)內(nèi)控人員的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，建立內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)機(jī)制，嚴(yán)格遵循風(fēng)險(xiǎn)管理的基本流程，注重內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)警、事中控制和事后預(yù)警，對(duì)各類(lèi)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)做好評(píng)估，主動(dòng)掌握內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度，有針對(duì)性地做好防范和控制[5]。二是自動(dòng)化識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，做好預(yù)警和應(yīng)對(duì)。利用內(nèi)控信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)化識(shí)別、預(yù)警和處理，快速找出各環(huán)節(jié)中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，盡早地防范和預(yù)警，幫助單位提高公共服務(wù)質(zhì)量。三是應(yīng)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，組織專(zhuān)業(yè)職工參與真實(shí)演練，不斷強(qiáng)化和提升職工處理突發(fā)事件的能力，將這些風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的影響控制在最小范圍內(nèi)，促進(jìn)內(nèi)控活動(dòng)高質(zhì)量地開(kāi)展。

（五）落實(shí)內(nèi)部控制考評(píng)

內(nèi)部控制考評(píng)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最后環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)閉環(huán)控制的重要構(gòu)成，既能夠激發(fā)職工的工作積極性，又能持續(xù)改進(jìn)內(nèi)控管理。一是行政事業(yè)單位要結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，設(shè)定科學(xué)、合理的內(nèi)控考評(píng)指標(biāo)，及時(shí)明確內(nèi)控考評(píng)周期和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵循相關(guān)工作流程，客觀(guān)、全面地評(píng)估各職能部門(mén)的內(nèi)控執(zhí)行情況、內(nèi)控目標(biāo)達(dá)成情況等。二是要高度重視內(nèi)控考評(píng)結(jié)果的實(shí)用性，將內(nèi)控考評(píng)結(jié)果與內(nèi)控體系改進(jìn)、職工崗位調(diào)整、薪酬獎(jiǎng)金發(fā)放等掛鉤，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，切實(shí)做到獎(jiǎng)懲分明，發(fā)揮內(nèi)控考評(píng)的激勵(lì)、約束等作用，幫助行政事業(yè)單位逐步提升內(nèi)控有效性，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)要求愈加嚴(yán)格，如何建立一套適合自身的內(nèi)控體系并將其融入各項(xiàng)活動(dòng)是關(guān)鍵。行政事業(yè)單位應(yīng)從戰(zhàn)略高度重視內(nèi)控體系建設(shè)，掌握開(kāi)展內(nèi)控工作的重要價(jià)值，深刻分析實(shí)踐中的缺陷，及時(shí)糾偏和調(diào)整，確保內(nèi)控執(zhí)行到位，幫助單位高質(zhì)量地履職，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。