社會(huì)治理檢察建議的實(shí)踐困境及其破解

徐玉善

宿州市埇橋區(qū)人民檢察院，安徽 宿州 234000

目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于社會(huì)治理類(lèi)的檢察建議開(kāi)展研究的文章較少，檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)治理類(lèi)建議的社會(huì)功能和價(jià)值并未得到有效釋放，因而，有必要對(duì)其理論實(shí)踐進(jìn)行探討，以充分發(fā)揮檢察建議的社會(huì)治理功能。

一、社會(huì)治理檢察建議的功能與價(jià)值

社會(huì)治理檢察建議是檢察建議的一種，特指為解決社會(huì)治理問(wèn)題而制發(fā)的檢察建議，本質(zhì)上是一種基于檢察機(jī)關(guān)國(guó)家法律監(jiān)督職能延伸出的、非訴的法律監(jiān)督方式。1981 年，中共中央就提出“對(duì)社會(huì)治安實(shí)行綜合治理”的方針，明確“檢察建議就是綜合治理的形式和手段之一”。［2］隨著檢察權(quán)內(nèi)涵和外延的拓展，檢察建議被作為法定監(jiān)督手段的補(bǔ)充越來(lái)越多地運(yùn)用。特別是近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，積極參與社會(huì)治理，社會(huì)治理檢察建議的法律監(jiān)督和社會(huì)治理功能日益凸顯。其主要功能和價(jià)值體現(xiàn)在：

一是有利于檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)地全面履行法律監(jiān)督職能。社會(huì)治理檢察建議具有適用對(duì)象廣泛性、適用方式靈活性的特點(diǎn)，能夠彌補(bǔ)其他檢察建議的不足和缺陷。這有利于推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)從傳統(tǒng)違法檢察監(jiān)督向全面檢察監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

二是有助于實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督與社會(huì)治理的深度融合。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)自己在案件辦理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)涉案單位違法犯罪及相關(guān)部門(mén)不依法履職等問(wèn)題提出檢察建議直接影響著社會(huì)治理成效。有時(shí)即便檢察機(jī)關(guān)懲治了違法犯罪行為，但仍不能消除違法犯罪土壤，這背后不容忽視的是社會(huì)治理問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，繼而向有關(guān)單位和部門(mén)提出預(yù)防、糾錯(cuò)、整改的建議，這既是檢察機(jī)關(guān)依法能動(dòng)履職的典型體現(xiàn)，又是訴源治理的必然要求。

三是有助于促進(jìn)國(guó)家、政府、社會(huì)三位一體化法治建設(shè)。檢察機(jī)關(guān)以社會(huì)治理類(lèi)檢察建議為手段，參與的多主體社會(huì)治理，有助于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，綜合利用多種手段推動(dòng)行業(yè)主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)依法行政、涉案單位依法辦事，可以起到共同化解社會(huì)矛盾和糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

二、社會(huì)治理檢察建議在實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題及其原因分析

自2018 年以來(lái)，中共中央和最高人民檢察院連續(xù)發(fā)出加強(qiáng)檢察建議工作的指導(dǎo)意見(jiàn)。得益于此，近年來(lái)檢察建議相關(guān)立法和實(shí)務(wù)工作快速發(fā)展，檢察建議發(fā)揮的作用和效果日益突顯，但是在基層檢察機(jī)關(guān)實(shí)際工作中，社會(huì)治理檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職的重要工作形式還存在著較多的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題亟待改善。

（一）社會(huì)治理檢察建議缺乏法律授權(quán)，權(quán)威性不足

公益訴訟、糾正違法和再審類(lèi)的檢察建議等已被民事、刑事和行政法律條文明文寫(xiě)入，而社會(huì)治理檢察建議在立法上并沒(méi)有明確規(guī)定，這導(dǎo)致社會(huì)治理檢察建議缺乏法律授權(quán)，權(quán)威性不足。由于社會(huì)治理類(lèi)問(wèn)題具有的主體多元性、復(fù)雜性，“社會(huì)治理中的糾紛不再單一局限于糾紛雙方甚至多方當(dāng)事人之間，還涉及政府相關(guān)職能部門(mén)、公共管理部門(mén)、社會(huì)服務(wù)部門(mén)和企業(yè)等各群體，在涉事主體上呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和利益沖突的多元性”，［3］這導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)不愿主動(dòng)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，無(wú)疑影響社會(huì)治理檢察建議的實(shí)效性。

（二）制發(fā)社會(huì)治理檢察建議能動(dòng)性激勵(lì)和保障不足

以某區(qū)檢察院為例，檢察建議發(fā)起者系檢察官個(gè)人，但無(wú)論是檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)或是檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考評(píng)范疇，對(duì)檢察建議均未有明確要求，導(dǎo)致社會(huì)治理檢察建議制發(fā)正向激勵(lì)不足；同時(shí)受限于檢察官本身的精力、知識(shí)層次、認(rèn)知水平等因素，沒(méi)有配套保障機(jī)制的情況下，在完成本身業(yè)務(wù)同時(shí)也難以調(diào)動(dòng)精力進(jìn)行深層次線(xiàn)索挖掘。參考2021 年數(shù)據(jù)，2021 年全年發(fā)出檢察建議235件，但其中172 件是再審和糾正違法類(lèi)檢察建議，公益訴訟訴前檢察建議55 件，社會(huì)治理檢察建議3 件。不難看出淺層次通過(guò)案件文書(shū)發(fā)現(xiàn)的線(xiàn)索多，需要調(diào)查核實(shí)深層次線(xiàn)索挖掘的少；涉及糾正違法的檢察建議提起的多，涉及公共事務(wù)和利益，綜合性社會(huì)治理等社會(huì)反響大、效益強(qiáng)的檢察建議提起的少；基層檢察工作從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中歸納總結(jié)和提升社會(huì)治理檢察建議工作水平仍有待提高，“個(gè)案多、類(lèi)案少”的特征長(zhǎng)期存在。

（三）社會(huì)治理檢察建議制發(fā)的質(zhì)效有待提升

一是文書(shū)不規(guī)范。《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民檢察院組織法》）第二十一條規(guī)定，人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議……根據(jù)該規(guī)定，抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議三者是差異化的并行關(guān)系。但是從法律文本中進(jìn)行邏輯分析，三者之間的文書(shū)內(nèi)容、格式存在一定程度的混淆，影響了社會(huì)治理檢察建議書(shū)內(nèi)容和質(zhì)量的提升；二是類(lèi)案少個(gè)案多，以致類(lèi)案檢察建議監(jiān)督作用發(fā)揮不充分；三是針對(duì)性不足。社會(huì)治理檢察建議的法律本質(zhì)是請(qǐng)求建議權(quán)，其實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容如何落實(shí)，很大程度來(lái)自建議內(nèi)容精準(zhǔn)性。實(shí)踐中，“建議的內(nèi)容過(guò)于原則、抽象，缺乏針對(duì)性、可操作性，針對(duì)建議相對(duì)人提出的改進(jìn)措施表述較籠統(tǒng)，不能直接指導(dǎo)建議相對(duì)人的整改行為，缺乏在實(shí)踐中的可操作性”［4］。

（四）社會(huì)治理檢察建議缺乏閉環(huán)管理的有效措施

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察建議工作規(guī)定》）第二十四條規(guī)定，案件承辦檢察官負(fù)責(zé)辦理原案件的督促落實(shí)工作。但是由于實(shí)際工作中監(jiān)督督辦的阻力非常大，基層檢察官?zèng)]有時(shí)間、精力及工作能力，獨(dú)立開(kāi)展督促落實(shí)。而在實(shí)際督促落實(shí)工作方式中，法條原文中則是連質(zhì)詢(xún)類(lèi)的表述都沒(méi)有出現(xiàn)，監(jiān)督力度明顯不足。這就導(dǎo)致一般情況下把社會(huì)治理檢察建議發(fā)出之后，建議相對(duì)人僅以法律形式規(guī)定了必須進(jìn)行書(shū)面答復(fù)，但是是否真正進(jìn)行整改、整改效果如何，都沒(méi)有相應(yīng)的程序和規(guī)定開(kāi)展跟蹤監(jiān)督，導(dǎo)致了社會(huì)治理檢察建議很多情況下只是文來(lái)文往，既沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的事實(shí)效果、法律效果和社會(huì)效益，又損害法律文書(shū)的嚴(yán)肅性。

（五）社會(huì)治理檢察建議“剛性”不足

社會(huì)治理檢察建議沒(méi)有司法和行政上的強(qiáng)制力，是一種柔性監(jiān)督手段，其是否能夠得到有效執(zhí)行取決于建議相對(duì)人是否接受?！稒z察建議工作規(guī)定》第二十五條中規(guī)定“必要時(shí)可以報(bào)告同級(jí)黨委、人大，通報(bào)同級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”，文本中使用“必要時(shí)可以”一定程度上違反了法律條文的確定性原則。條文上的不確定，可能會(huì)導(dǎo)致更不利的后果，進(jìn)而損害法律的權(quán)威。而且，在本條中“報(bào)告、通報(bào)”之后的處置程序進(jìn)行下一步的明確，在操作層面上帶來(lái)了新的困難。

三、社會(huì)治理檢察建議實(shí)踐破解困境的路徑選擇

提升社會(huì)治理類(lèi)建議，使之成為基層檢察機(jī)關(guān)開(kāi)拓依法能動(dòng)履職工作新局面的重要手段，最直接的途徑就是增加其說(shuō)理性，在合法性、合理性和可執(zhí)行性方面下足功夫，提升質(zhì)量。對(duì)此，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)內(nèi)部學(xué)習(xí)宣傳工作

人民檢察院是檢察建議的制發(fā)主體，應(yīng)當(dāng)首先以自身為起點(diǎn)，大力開(kāi)展持續(xù)性宣傳教育培訓(xùn)。一是大力提高檢察官對(duì)社會(huì)治理檢察建議工作的認(rèn)知程度，建立相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)檢察官能動(dòng)履職行使法律監(jiān)督的積極性，強(qiáng)化社會(huì)治理類(lèi)檢察建議權(quán)的主觀(guān)能動(dòng)性落到實(shí)處；二是開(kāi)展檢察官業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，確保社會(huì)治理檢察建議書(shū)的規(guī)范性和精確性，從合法性、合理性、可行性三個(gè)層面提高制發(fā)社會(huì)治理檢察建議的質(zhì)量，通過(guò)充分釋法說(shuō)理，爭(zhēng)取建議相對(duì)人認(rèn)同和支持，確保社會(huì)治理檢察建議的最終落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理檢察建議事實(shí)上的“剛性”效果；三是利用送達(dá)程序加強(qiáng)社會(huì)治理檢察建議的外部宣傳，充分利用送達(dá)程序的宣傳效果，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員，甚至媒體等第三方人員參加，在送達(dá)的同時(shí)開(kāi)展社會(huì)治理檢察建議的有效宣傳。同時(shí)，對(duì)一些社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有普遍性的社會(huì)治理檢察建議，送達(dá)時(shí)同時(shí)抄送其上級(jí)主管部門(mén)、行業(yè)自律組織。

（二）建立內(nèi)外雙向支持體系

在內(nèi)部支持方面，一是應(yīng)設(shè)立開(kāi)展社會(huì)治理檢察建議工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，從線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)、提交審批、調(diào)查核實(shí)、監(jiān)督落實(shí)等工作全流程給予支持；二是持續(xù)完善必要性審查制度，對(duì)擬制發(fā)重大疑難復(fù)雜事項(xiàng)的社會(huì)治理檢察建議，可以設(shè)置前置程序，召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，確保檢察建議權(quán)的精準(zhǔn)行使，既能“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”，又可以避免與其他公權(quán)力發(fā)生沖突，嚴(yán)守檢察權(quán)的邊界，做到“參與不越位”。

在外部聯(lián)動(dòng)方面，一是強(qiáng)化與人大、政協(xié)、媒體的溝通協(xié)調(diào)磋商機(jī)制，提高從代表建議、政協(xié)提案和社會(huì)輿情中，發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理檢察建議線(xiàn)索的能力；二是依托“府檢聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，突出用力方向，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，全力精準(zhǔn)履職，實(shí)現(xiàn)1+1>2 的效果；三是充分借助民主黨派、地方院校等組織的智力優(yōu)勢(shì)，打造社會(huì)治理檢察建議的“強(qiáng)大外腦”。對(duì)于社會(huì)治理檢察建議中涉及的強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題和復(fù)雜疑難問(wèn)題，可充分聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)建議，確保準(zhǔn)確找出存在的問(wèn)題癥結(jié)，做到事實(shí)調(diào)查清楚、依據(jù)確實(shí)充分、法律適用正確、意見(jiàn)建議可行、程序合法規(guī)范。

（三）健全落實(shí)整改監(jiān)督機(jī)制

檢察建議不能一發(fā)了之，如何監(jiān)督落實(shí)是實(shí)現(xiàn)檢察建議法律監(jiān)督的“剛性”質(zhì)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如不能做到有效跟蹤整改，檢察建議書(shū)將可能淪為“一紙空文”，損害法律的權(quán)威。

1.積極幫助和支持建議相對(duì)人落實(shí)社會(huì)治理檢察建議

建立落實(shí)臺(tái)帳制度，安排檢察人員定期回訪(fǎng)，咨詢(xún)和調(diào)查核實(shí)社會(huì)治理檢察建議落實(shí)情況。在建議相對(duì)人整改落實(shí)遇到困難，需要檢察機(jī)關(guān)配合時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予幫助，共同推進(jìn)落實(shí)。

2.加強(qiáng)落實(shí)跟蹤督促

《檢察建議工作規(guī)定》第二十五條中規(guī)定了，被建議單位拒不整改或者整改不到位，效果不理想的，檢察機(jī)關(guān)可以酌情報(bào)告上級(jí)有關(guān)管理部門(mén)，以及在必要時(shí)通報(bào)黨委人大紀(jì)監(jiān)等部門(mén)，即所謂“告家長(zhǎng)”。因此建議在檢察建議工作機(jī)制中參考其他省份做法，形成“兩建議一報(bào)告”梯隊(duì)式推進(jìn)的模式，針對(duì)需要治理的社會(huì)問(wèn)題，先依托辦案發(fā)出個(gè)案檢察建議，當(dāng)個(gè)案檢察建議效果不佳，或者出現(xiàn)類(lèi)案傾向時(shí)，發(fā)出類(lèi)案檢察建議，如仍未取得良好效果的，則向有權(quán)部門(mén)發(fā)出專(zhuān)項(xiàng)法律監(jiān)督報(bào)告，推動(dòng)問(wèn)題得以實(shí)質(zhì)解決。建立健全社會(huì)治理檢察建議與報(bào)告、通報(bào)和公益訴訟等后續(xù)處理程序的強(qiáng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，特別是強(qiáng)化與黨委、人大、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，明確相應(yīng)的規(guī)章制度，保障社會(huì)治理檢察建議的事實(shí)內(nèi)容得以落實(shí)。

3.建立建議落實(shí)考評(píng)機(jī)制

通過(guò)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)牽頭，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依次推進(jìn)，將“社會(huì)治理檢察建議整改落實(shí)”納入黨委、政府的年度目標(biāo)考核范圍，徹底改變?cè)谕七M(jìn)“社會(huì)治理檢察建議落實(shí)”中檢察機(jī)關(guān)“單兵作戰(zhàn)”的被動(dòng)局面，目標(biāo)績(jī)效考核的“大棒”將時(shí)刻鞭策著監(jiān)督者和被監(jiān)督者，始終做到砥礪前行、務(wù)實(shí)高效。

4.推動(dòng)建立主動(dòng)公開(kāi)機(jī)制

通過(guò)明確不予公開(kāi)法定事項(xiàng)，其他的檢察建議一律向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)重點(diǎn)社會(huì)治理檢察建議實(shí)施“三方+三化”公開(kāi)聽(tīng)證，以公開(kāi)聽(tīng)證、公開(kāi)宣告、公開(kāi)問(wèn)效三結(jié)合，提高檢察建議的社會(huì)能見(jiàn)度、公眾可視度，通過(guò)廣泛的社會(huì)滿(mǎn)意度調(diào)查，對(duì)社會(huì)治理檢察建議開(kāi)展考評(píng)，倒逼其提質(zhì)增效和后續(xù)整改落實(shí)。這樣不僅可以拓寬公眾參與檢察工作的維度，還能起到促進(jìn)社會(huì)治理檢察建議內(nèi)容落實(shí)和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)矛盾的雙重作用。