規(guī)范投標(biāo)保證金更好服務(wù)招投標(biāo)

汪 婷/文

招投標(biāo)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中常見的一種交易方式，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，近年來(lái)，各行各業(yè)廣泛采用招投標(biāo)的方式實(shí)施項(xiàng)目交易，與此同時(shí)，投標(biāo)保證金的相關(guān)糾紛事件也在不斷增加。 因此，文章對(duì)投標(biāo)保證金進(jìn)行分析，認(rèn)為規(guī)范投標(biāo)保證金管理能夠更好地服務(wù)招投標(biāo)。 文章通過(guò)對(duì)投標(biāo)保證金性質(zhì)進(jìn)行探討，論述了投標(biāo)保證金的相關(guān)概念，對(duì)投標(biāo)保證金管理的難點(diǎn)提出了建議，對(duì)投標(biāo)保證金體系管理具有一定的參考價(jià)值。

招投標(biāo)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中常見的一種交易方式，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行大宗貨物買賣或建設(shè)工程發(fā)包承包，以及服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)與提供時(shí)普遍采用，通過(guò)公開征集投標(biāo)人來(lái)實(shí)現(xiàn)招標(biāo)目的。 設(shè)立投標(biāo)保證金，旨在保證投標(biāo)人履行投標(biāo)承諾和義務(wù)，既保障招標(biāo)人的合法權(quán)益，約束投標(biāo)人的行為，又在一定程度上保證招標(biāo)投標(biāo)的公正性和合法性。 同時(shí)，投標(biāo)保證金的繳納方式是否多元便利、繳退流程是否及時(shí)高效等都直接關(guān)系到企業(yè)的投標(biāo)成本和資金壓力。 在招投標(biāo)中應(yīng)該規(guī)范管理投標(biāo)保證金，優(yōu)化招投標(biāo)領(lǐng)域的營(yíng)商環(huán)境，保障招投標(biāo)雙方的合法權(quán)益。

投標(biāo)保證金相關(guān)概述

投標(biāo)保證金的性質(zhì)

1.投標(biāo)保證金有擔(dān)保性

擔(dān)保性是指能夠保障債務(wù)人履約的屬性。 從擔(dān)保與被擔(dān)保的關(guān)系來(lái)看，擔(dān)保有助于保障債權(quán)實(shí)現(xiàn)，以滿足對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系中的資源約束作用。 投標(biāo)保證金對(duì)投標(biāo)人的行為有約束，保障招投標(biāo)活動(dòng)有序執(zhí)行。 擔(dān)保作用也是投標(biāo)保證金最重要的屬性，如果投標(biāo)人不履行法定義務(wù)，那么有喪失保證金的風(fēng)險(xiǎn)，使債務(wù)人積極按照約定履行義務(wù)。 同時(shí)投標(biāo)保證金具有補(bǔ)充性，若債權(quán)債務(wù)關(guān)系不能適當(dāng)履行時(shí)，才能發(fā)生作用。 投標(biāo)保證金貫穿招投標(biāo)活動(dòng)全過(guò)程，從各階段來(lái)看都有一定的意義。

2.投標(biāo)保證金不屬于定金

在典型擔(dān)保中定金擔(dān)保的標(biāo)的為現(xiàn)金，部分學(xué)者認(rèn)為投標(biāo)保證金的性質(zhì)是定金擔(dān)保。 但是定金擔(dān)保認(rèn)定存在一定特殊性，主要是由于定金擔(dān)保是一方轉(zhuǎn)移特定現(xiàn)金擔(dān)保，若未按照約定履行另一方獲得雙倍返還該現(xiàn)金，即收定金方不履行業(yè)務(wù)時(shí)要雙倍償還定金。 根據(jù)法律法規(guī)可知，投標(biāo)保證金僅是一方人的行為，即投標(biāo)人的履約承諾，但是投標(biāo)保證金對(duì)招標(biāo)人不具有約束力，若招標(biāo)人不履行義務(wù)不會(huì)雙倍返還保證金，因此不能將其認(rèn)定為定金。

投標(biāo)保證金的作用

1.確保投標(biāo)人的真實(shí)性和誠(chéng)信度

投標(biāo)人繳納投標(biāo)保證金可以向招標(biāo)人展示自己的誠(chéng)信度，同時(shí)展示自己具備承攬招標(biāo)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。 投標(biāo)保證金對(duì)投標(biāo)人投標(biāo)行為的約束作用，是投標(biāo)保證金最基本的功能。 招投標(biāo)活動(dòng)作為一種法律行為，為了確保對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)雙方特別是投標(biāo)人有約束力，就要采用合理的方式來(lái)約束投標(biāo)人的行為，避免投標(biāo)環(huán)節(jié)中盲目報(bào)價(jià)而事后毀約等問題發(fā)生的可能性，投標(biāo)保證金在招投標(biāo)活動(dòng)中被廣泛應(yīng)用。

2.投標(biāo)保證金能夠保障招標(biāo)人的利益

一旦投標(biāo)人在有效期內(nèi)隨意撤回、撤銷投標(biāo)和不按照招標(biāo)文件要求簽署合同等行為，那么招標(biāo)人有權(quán)不予返還投標(biāo)保證金。 投標(biāo)保證金是投標(biāo)人失信時(shí)給予招標(biāo)人的一種補(bǔ)償，保障招標(biāo)人的合法權(quán)益。 招標(biāo)人不得挪用保證金。

3.投標(biāo)保證金降低圍串標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》要求投標(biāo)保證金從基本賬戶轉(zhuǎn)出。 一方面，通過(guò)保證金基本賬戶繳退制度實(shí)行，投標(biāo)人必須按照招標(biāo)文件要求，保證金從基本賬戶提交至指定賬戶，退還時(shí)一般采用原賬戶退回，只退還至投標(biāo)人基本賬戶，不退還給其他單位和個(gè)人。 投標(biāo)保證金確實(shí)增加了投標(biāo)人的資金成本，從另一方面來(lái)看，也增加了圍串標(biāo)的成本。

投標(biāo)保證金收取依據(jù)

投標(biāo)保證金是招標(biāo)人為保證投標(biāo)人不得撤銷投標(biāo)文件、中標(biāo)后不得無(wú)正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同等，要求投標(biāo)人在提交投標(biāo)文件時(shí)一并提交的擔(dān)保。 《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過(guò)招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%”。

投標(biāo)保證金的繳納方式

投標(biāo)保證金的繳納方式除現(xiàn)金、銀行出具的保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票外，也可以是銀行保函、保險(xiǎn)。 支票、匯票等傳統(tǒng)現(xiàn)金繳納方式是最常見的投標(biāo)保證金形式。 投標(biāo)人可以按照招標(biāo)文件規(guī)定，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將保證金以現(xiàn)金形式提交給招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）、第三方平臺(tái)。 這種繳納方式操作簡(jiǎn)單，繳納時(shí)間靈活，但也給投標(biāo)人造成一定的資金成本。

投標(biāo)保證金的利息處理

投標(biāo)保證金返還原因一是投標(biāo)人履行了各類義務(wù)，誠(chéng)信參與投標(biāo)活動(dòng)。 二是因招標(biāo)人使招標(biāo)活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行，包括違背招標(biāo)程序進(jìn)行招標(biāo)、招標(biāo)人不通知投標(biāo)人參與投標(biāo)、泄露招投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)秘密、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間串通使中標(biāo)無(wú)效等。 在第一種情況下，投標(biāo)人就完成了預(yù)定義務(wù)，擔(dān)保應(yīng)該終止，要求招標(biāo)人返還投標(biāo)保證金同時(shí)產(chǎn)生的利息予以支付。 在第二種情況下，投標(biāo)人自身原因?qū)е抡型稑?biāo)活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行，是對(duì)合同的違約，此時(shí)招標(biāo)人應(yīng)向其他投標(biāo)人履行義務(wù)，對(duì)該投標(biāo)人則不需要返還投標(biāo)保證金。 若解除約定重新進(jìn)行招標(biāo)，則需要返還投標(biāo)保證金及利息。

投標(biāo)保證金管控難點(diǎn)

繳納階段管控難點(diǎn)

現(xiàn)行的招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)保證金的繳納形式包括現(xiàn)金和保函等。 現(xiàn)金形式的保證金既常見又靈活，但投標(biāo)人有一定的資金壓力，特別是投標(biāo)項(xiàng)目較多的企業(yè)，投標(biāo)保證金累計(jì)數(shù)額較大，對(duì)企業(yè)現(xiàn)金流影響很大。 投標(biāo)保證金保函由投標(biāo)人申請(qǐng)銀行或擔(dān)保機(jī)構(gòu)開立，是明確時(shí)間期限內(nèi)一定金額的條件擔(dān)保，在實(shí)際工作中有紙質(zhì)保函和電子保函。 投標(biāo)保函是現(xiàn)金保證金一種良好的替代方式。 但紙質(zhì)保函造假成本較低，評(píng)審過(guò)程中保證金確認(rèn)環(huán)節(jié)，因評(píng)標(biāo)專家在現(xiàn)場(chǎng)短時(shí)間不易辨別保函真?zhèn)危绻稑?biāo)人出現(xiàn)不誠(chéng)信行為，保函造假索賠無(wú)望，投標(biāo)保證金的擔(dān)保功能得不到有效體現(xiàn)。

退還階段管控難點(diǎn)

現(xiàn)金形式的投標(biāo)保證金退還有不及時(shí)的可能。 一般由招標(biāo)人或代理機(jī)構(gòu)按照項(xiàng)目招標(biāo)進(jìn)展情況，在公共資源交易服務(wù)平臺(tái)提交退還申請(qǐng)，平臺(tái)審核確認(rèn)后退還投標(biāo)人保證金及銀行同期存款利息。 實(shí)際工作中，人為因素影響導(dǎo)致投標(biāo)保證金退還不及時(shí)的現(xiàn)象屢見不鮮，市場(chǎng)主體的小事情影響營(yíng)商環(huán)境這個(gè)大事情。 紙質(zhì)保函有效期固定，營(yíng)商環(huán)境不斷優(yōu)化，招投標(biāo)時(shí)間一般少于投標(biāo)保證金的有效期，招標(biāo)結(jié)束但保函擔(dān)保額度不能及時(shí)釋放，企業(yè)資金額度無(wú)效占用。 這兩種形式的投標(biāo)保證金退還時(shí)間及時(shí)性都影響投標(biāo)人的資金占用和投標(biāo)成本。

優(yōu)化投標(biāo)保證金的管理建議

全面推廣保函

2021 年以來(lái)，我市探索投標(biāo)保函電子化運(yùn)用，依托“信易貸”平臺(tái)建立投標(biāo)保證金電子保函系統(tǒng)。 系統(tǒng)建設(shè)秉承信用優(yōu)先原則，由政府主導(dǎo)，國(guó)企建設(shè)，不收取投標(biāo)企業(yè)和接入金融機(jī)構(gòu)費(fèi)用，打造純公益性平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)為企業(yè)減負(fù)。 投標(biāo)電子保函以企業(yè)信用為開函基礎(chǔ)，免存款、免抵押，投標(biāo)企業(yè)信用越好，保函開具時(shí)間越快，保函費(fèi)用越優(yōu)惠。 同時(shí)，系統(tǒng)設(shè)立“信用信息共享”服務(wù)專欄，加強(qiáng)企業(yè)信用信息共享應(yīng)用，提供投標(biāo)企業(yè)保函履約信息以及公共資源交易信用信息查詢服務(wù)，供銀行開展綜合授信、開函審核、保函額度授予等參考使用，鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)結(jié)合信用信息，對(duì)符合條件的市場(chǎng)主體簡(jiǎn)化交易擔(dān)保辦理流程，讓投標(biāo)企業(yè)真正體驗(yàn)信用價(jià)值。

實(shí)施投標(biāo)保證金虛擬賬戶制度

每個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目隨機(jī)生成不相同的虛擬賬號(hào)，投標(biāo)保證金在投標(biāo)截止時(shí)間前均存在虛擬賬戶內(nèi)，虛擬賬戶在開標(biāo)前與“母賬戶”脫離。 招標(biāo)結(jié)束后，保證金及系統(tǒng)自動(dòng)計(jì)算的利息直接從虛擬賬戶原路退還到投標(biāo)人的基本賬戶。 通過(guò)這一方式充分發(fā)揮信息化功能，減少人為方式干預(yù)，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)工作的規(guī)范性。 系統(tǒng)生成一一對(duì)應(yīng)子賬號(hào)，精準(zhǔn)自動(dòng)退還到期投標(biāo)保證金及利息，極大地提升了投標(biāo)人的滿意度。通過(guò)設(shè)置虛擬賬戶，開標(biāo)前無(wú)法查詢投標(biāo)人的保證金信息，避免投標(biāo)人信息的泄露。

建立信息化管理模式，能夠有效規(guī)避圍標(biāo)、串標(biāo)，保障招標(biāo)投標(biāo)工作公正、公平。 不同投標(biāo)單位投標(biāo)保證金繳納賬號(hào)后5 位是隨機(jī)生成的虛擬子賬戶，均不相同。 如有投標(biāo)單位將投標(biāo)保證金繳至其他投標(biāo)人所隨機(jī)生成的賬戶，其投標(biāo)保證金將無(wú)法綁定，避免串標(biāo)行為的發(fā)生。

鼓勵(lì)使用電子保函

推行涉企保證金保函替代，建立并上線投標(biāo)保證金電子保函系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)保函申請(qǐng)、開具、傳輸、管理、運(yùn)用和退還（索賠）六大環(huán)節(jié)全流程電子化操作。 下一步電子保函將進(jìn)一步探索“信易＋”應(yīng)用，擴(kuò)大信用惠民便企覆蓋范圍，加快推進(jìn)全市統(tǒng)一的集涵蓋投標(biāo)、履約、質(zhì)量、農(nóng)民工工資保證金于一體的電子保函平臺(tái)建設(shè)，提升守信主體的獲得感，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

投標(biāo)保證金到點(diǎn)自動(dòng)秒退

優(yōu)化投標(biāo)保證金退還系統(tǒng)，正常情況下投標(biāo)保證金自動(dòng)秒退，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金形式的投標(biāo)保證金及時(shí)規(guī)范退還至投標(biāo)人賬戶。 在投標(biāo)保證金的繳退時(shí)限上做到能優(yōu)盡優(yōu)，分別在中標(biāo)候選人公示期滿、中標(biāo)通知書發(fā)出、合同簽訂的次工作日，系統(tǒng)自動(dòng)提交退還非中標(biāo)人候選人、中標(biāo)候選人及中標(biāo)人的投標(biāo)保證金及銀行同期存款活期利息。 系統(tǒng)還考慮了一些特殊情況，如超法律規(guī)定時(shí)間未簽訂合同的，流標(biāo)、終止和暫緩等情形下系統(tǒng)提交時(shí)間，保留人工提交功能，增加“保證金凍結(jié)”功能。 同時(shí)，建立銀行端退款信息反饋機(jī)制，對(duì)于提交的投標(biāo)保證金退還信息，銀行應(yīng)實(shí)現(xiàn)“一鍵秒退”（按T＋0時(shí)限要求即刻辦理），并將保證金是否成功退還的狀態(tài)及退還到投標(biāo)人賬戶時(shí)間、未成功退還原因等信息通過(guò)系統(tǒng)予以反饋，以便工作人員第一時(shí)間解決問題，確保不產(chǎn)生應(yīng)退未退保證金的情形。

投標(biāo)保證金立法建議

1.進(jìn)一步細(xì)化法律條款

當(dāng)前《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》各章節(jié)中都對(duì)投標(biāo)保證金有一定的規(guī)定，但是這一方式容易導(dǎo)致投標(biāo)保證金缺乏體系，不能從全局角度對(duì)投標(biāo)保證金做出一致性的科學(xué)安排。因此，在未來(lái)立法環(huán)節(jié)中要引入更科學(xué)的管理規(guī)則，形成完善的管理體系，在條例中明確做出對(duì)各項(xiàng)投標(biāo)保證金活動(dòng)的安排方案，明確工作要求及具體原則。 首先，在投標(biāo)階段，若不誠(chéng)信投標(biāo)導(dǎo)致投標(biāo)無(wú)效，那么招標(biāo)人可以沒收投標(biāo)保證金。 例如，發(fā)生投標(biāo)人和招標(biāo)人串通投標(biāo)、投標(biāo)人之間串通投標(biāo)、虛假騙取中標(biāo)等方面行為，招標(biāo)人可以不返還保證金。其次，在評(píng)標(biāo)階段基于招標(biāo)人或投標(biāo)人的原因，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)公正性受影響，使評(píng)標(biāo)無(wú)效，屬于違反合同義務(wù)的行為。 例如，投標(biāo)人行賄評(píng)標(biāo)專家等屬于不正當(dāng)行為，評(píng)標(biāo)無(wú)效。

2.重視投標(biāo)保證金的對(duì)等效力

從招投標(biāo)環(huán)節(jié)來(lái)看，只有充分關(guān)注投標(biāo)保證金的對(duì)等效力，實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)雙方的對(duì)等，才能確保投標(biāo)保證金發(fā)揮應(yīng)有作用。 投標(biāo)人在招投標(biāo)環(huán)節(jié)中處于弱勢(shì)地位，招投標(biāo)活動(dòng)主要是適用于供過(guò)于求的買方市場(chǎng)，再加上法律偏向，投標(biāo)方處于弱勢(shì)地位，主要體現(xiàn)在招投標(biāo)活動(dòng)中存在壓價(jià)現(xiàn)象。 壓價(jià)是指中標(biāo)價(jià)格要低于設(shè)計(jì)概算。 當(dāng)前很多項(xiàng)目都存在明顯的壓價(jià)現(xiàn)象，壓價(jià)現(xiàn)象雖然為招標(biāo)人節(jié)省資金，但是對(duì)投標(biāo)人是不利的。 在投標(biāo)過(guò)程中部分投標(biāo)人為了獲取中標(biāo)，存在盲目壓低報(bào)價(jià)的問題，甚至?xí)嬖诘陀诔杀緝r(jià)報(bào)價(jià)的問題。 《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中沒有將投標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)作為中標(biāo)無(wú)效的情形，這也使投標(biāo)人在招投標(biāo)環(huán)節(jié)處于弱勢(shì)地位。 同時(shí)，投標(biāo)人缺乏有效維護(hù)權(quán)利的途徑，在招投標(biāo)環(huán)節(jié)中招標(biāo)人處于市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，雙方權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等，會(huì)使招標(biāo)人很可能比投標(biāo)人更容易違背約定或法定義務(wù)，包括產(chǎn)生無(wú)正當(dāng)理由終止招標(biāo)、開展招標(biāo)活動(dòng)中的違法活動(dòng)等。 雖然招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)中明確了不誠(chéng)信行為的法律責(zé)任，包括改正、罰款等。 但是在實(shí)際招投標(biāo)活動(dòng)中，招標(biāo)人違反約定只能要求招標(biāo)人承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任來(lái)彌補(bǔ)固有損失，包括交通費(fèi)、投標(biāo)保證金及利息等，且舉證環(huán)節(jié)需要一系列費(fèi)用和證據(jù)，對(duì)投標(biāo)人而言是較大負(fù)擔(dān)，往往在實(shí)踐中無(wú)法得到有效執(zhí)行。 基于上述原因，投標(biāo)人處于弱勢(shì)地位，需要法律應(yīng)用相關(guān)的條款予以彌補(bǔ)，以此保障投標(biāo)人的合法權(quán)益。 例如，通過(guò)將雙倍返還保證金的制度引入投標(biāo)保證金管理中是較為可行的一種方式。 在當(dāng)前部分地方部門已將投標(biāo)保證金認(rèn)定為定金，提出雙倍返還的效力。 但是這樣的規(guī)定僅是在部分區(qū)域采用，大部分地區(qū)投標(biāo)保證金仍然作為一種債權(quán)，未引入雙倍返還。 在未來(lái)要以法律的方式固定雙倍返還要求，以此維護(hù)投標(biāo)人的合法權(quán)益，平衡招投標(biāo)環(huán)節(jié)中招標(biāo)人與投標(biāo)人的權(quán)利和義務(wù)，以此防控投標(biāo)人利益受損帶來(lái)的影響。

投標(biāo)保證金是在招投標(biāo)活動(dòng)中，投標(biāo)人向招標(biāo)人繳納用于履行其義務(wù)而擔(dān)保的部分財(cái)產(chǎn)，包括支票、現(xiàn)金和信用證等。 近年來(lái)，越來(lái)越多項(xiàng)目通過(guò)招投標(biāo)程序來(lái)締約，投標(biāo)保證金的糾紛也越來(lái)越多。 投標(biāo)保證金管理作為招投標(biāo)活動(dòng)的一環(huán)，涉及招投標(biāo)的各階段，要規(guī)范招投標(biāo)的管理體系，要高度重視招投標(biāo)保證金管理要求。 但是當(dāng)前在投標(biāo)保證金管理體系中還存在一定的難點(diǎn)，各類問題阻礙了招投標(biāo)體系的進(jìn)一步發(fā)展。 基于此，本文對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行分析，探討了具體的策略，對(duì)投標(biāo)保證金管理具有一定的價(jià)值。 未來(lái)在實(shí)施投標(biāo)保證金管理環(huán)節(jié)中，可以結(jié)合本文所探討的相關(guān)要點(diǎn)進(jìn)一步優(yōu)化管理體系，為招投標(biāo)工作開展提供必要的支持。