國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理質(zhì)量提升研究

劉曉俠 中國(guó)石油天然氣股份有限公司天然氣銷售黑龍江分公司

引言

2019 年財(cái)政部頒布了《預(yù)算管理一體化規(guī)范》，自此我國(guó)企業(yè)預(yù)算管理進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的新階段。國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)預(yù)算管理，能夠提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，優(yōu)化資源配置，合理把控成本支出，提升經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的戰(zhàn)略目標(biāo)。預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，需要通過制度建設(shè)、信息系統(tǒng)建設(shè)、人力資源隊(duì)伍建設(shè)等多方面共同發(fā)力，搭建全面預(yù)算管理工作體系。

一、國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理的內(nèi)涵

自2023 年財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（2.0 版）》以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理進(jìn)入全面預(yù)算管理建設(shè)的新階段，具體有以下方面的體現(xiàn)：一是全面預(yù)算管理范圍進(jìn)一步拓寬，全面覆蓋企業(yè)經(jīng)營(yíng)的各板塊和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，將預(yù)算管理深度融入到業(yè)務(wù)活動(dòng)中，包括預(yù)算編制、審批、調(diào)整以及考核評(píng)價(jià)等，落實(shí)業(yè)財(cái)融合管理，同時(shí)借助預(yù)算數(shù)智化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化、數(shù)智化管理。二是全面預(yù)算管理流程進(jìn)一步完善，國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)主體，負(fù)責(zé)搭建全面預(yù)算管理的業(yè)務(wù)流程，既要確保業(yè)務(wù)流程高效有序地開展，落實(shí)業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門等部門的各自權(quán)責(zé)，又要提高效率，避免不必要的審批環(huán)節(jié)，全面提高預(yù)算管理效率。三是強(qiáng)化預(yù)算管理的“硬約束”作用，特別是國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理，積極響應(yīng)落實(shí)黨和國(guó)家提出的“過緊日子”的要求，成本費(fèi)用“量入為出”，原則上不允許預(yù)算外支出，必要時(shí)需先調(diào)整、再支出，切實(shí)體現(xiàn)預(yù)算管理“硬約束”作用，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)健性，防范重大風(fēng)險(xiǎn)。[1]

國(guó)有企業(yè)開展預(yù)算管理的重要性包括以下方面：一是有利于企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。作為財(cái)務(wù)管理的有力工具，預(yù)算管理能夠引導(dǎo)企業(yè)對(duì)各種資源和各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行合理安排，確保業(yè)績(jī)目標(biāo)能夠如期實(shí)現(xiàn)。二是有利于加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合管理，提高財(cái)務(wù)管理效能。當(dāng)前企業(yè)財(cái)務(wù)管理的重心已經(jīng)從日常的會(huì)計(jì)核算記賬向價(jià)值創(chuàng)造和管理轉(zhuǎn)型，預(yù)算管理對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的作用體現(xiàn)在支持、引導(dǎo)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)四個(gè)方面，具有數(shù)量化和可執(zhí)行性的重要特征，既是業(yè)務(wù)活動(dòng)開展的依據(jù)，又能起到考核評(píng)價(jià)的管理作用，能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)財(cái)融合管理，為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)賦能。三是有利于提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力。企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展離不開風(fēng)險(xiǎn)控制，通過建立全覆蓋、全流程的預(yù)算監(jiān)控指體系，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)偏離預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象，并采取措施及時(shí)糾偏，增強(qiáng)業(yè)績(jī)目標(biāo)的可完成性。同時(shí)，開展預(yù)算管理，能夠避免企業(yè)過度支出，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)健性，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)有企業(yè)開展預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則，具體如圖1所示。

一是戰(zhàn)略導(dǎo)向原則，即預(yù)算管理要圍繞國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和業(yè)務(wù)計(jì)劃，引導(dǎo)資源配置圍繞戰(zhàn)略布局。二是過程控制原則，即預(yù)算管理要加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)控和分析，并切實(shí)采取措施調(diào)整業(yè)務(wù)進(jìn)度和加強(qiáng)成本控制，確保業(yè)績(jī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是業(yè)財(cái)融合原則，即預(yù)算管理不是財(cái)務(wù)部門閉門造車，而是要積極推動(dòng)預(yù)算管理與業(yè)務(wù)活動(dòng)相互融合，以業(yè)務(wù)為先導(dǎo)，以財(cái)務(wù)為協(xié)同，實(shí)現(xiàn)整體效益的最大化。四是平衡管理原則，企業(yè)制定的預(yù)算目標(biāo)要關(guān)注企業(yè)短期利益和長(zhǎng)期利益、整體利益和局部利益之間的平衡，從可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的角度制定發(fā)展戰(zhàn)略和預(yù)算計(jì)劃。[2]

二、國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理實(shí)踐案例——以A企業(yè)為例

A 企業(yè)是我國(guó)大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的所屬企業(yè)，肩負(fù)能源發(fā)展和能源安全的重大戰(zhàn)略任務(wù)。近年來(lái)，A 企業(yè)加強(qiáng)推進(jìn)全面預(yù)算管理工作，搭建管理機(jī)制，提升管理效能，取得顯著成效，具體措施如圖2 所示。

圖2 A企業(yè)全面預(yù)算管理框架

一是確定預(yù)算指標(biāo)，A 公司按照下屬單位業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，制定相應(yīng)的指標(biāo)，包括主營(yíng)業(yè)務(wù)公司、其他業(yè)務(wù)公司、技術(shù)研究公司等。以主營(yíng)業(yè)務(wù)公司為例，制定預(yù)算利潤(rùn)指標(biāo)主要采取增量預(yù)算法，按照過往三年的利潤(rùn)平均情況，結(jié)合下一年度業(yè)務(wù)計(jì)劃確定，力求收入增長(zhǎng)的同時(shí)減少成本，提升企業(yè)業(yè)績(jī)。再如A公司對(duì)各下屬單位對(duì)外投資項(xiàng)目提出不低于8%的收益率指標(biāo)，立項(xiàng)可行性報(bào)告達(dá)不到這一數(shù)字的將“一票否決”，切實(shí)加強(qiáng)投資預(yù)算管理，確保業(yè)績(jī)水平穩(wěn)步提升。

二是預(yù)算方案編制，A 公司采取“從下到上，從上到下，上下結(jié)合”的編制方法，在每年度的第四季度伊始即著手編制下一年度預(yù)算框架，經(jīng)公司預(yù)算管理委員會(huì)討論通過后，確定總的預(yù)算指標(biāo)，并下達(dá)編制下一年度預(yù)算的通知。各下屬單位基于任務(wù)指標(biāo)，結(jié)合自身情況提交預(yù)算數(shù)據(jù)草案?？偛控?cái)務(wù)部門經(jīng)過與所屬單位進(jìn)行充分溝通和綜合平衡后，提出公司年度預(yù)算草案，提交管理層報(bào)批，審批通過后下達(dá)各單位具體執(zhí)行，并將其作為對(duì)所屬單位業(yè)績(jī)考核的依據(jù)。

三是預(yù)算執(zhí)行和控制，A 公司建立了完善的預(yù)算執(zhí)行工作機(jī)制，業(yè)務(wù)部門提出款項(xiàng)支出申請(qǐng)時(shí)，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)把關(guān)款項(xiàng)支出的合理性和必要性，并簽字確認(rèn)，財(cái)務(wù)部門對(duì)相關(guān)申請(qǐng)進(jìn)行預(yù)算把關(guān)，審核是否在預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算額度內(nèi)。如果業(yè)務(wù)開展確實(shí)需要調(diào)整預(yù)算的，按照相應(yīng)的審批權(quán)限，提交預(yù)算調(diào)整，審批完成后方可支出。A 公司定期組織召開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析會(huì)，對(duì)預(yù)算完成情況進(jìn)行分析，若發(fā)生重大事項(xiàng)，還需要進(jìn)行專項(xiàng)分析。此外，A 公司內(nèi)部審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理全流程工作的內(nèi)部審計(jì)工作，確保制度得到有效執(zhí)行。

四是預(yù)算考核，A 公司每年定期開展預(yù)算考核工作，考核結(jié)果與單位工資總額和主要負(fù)責(zé)人薪酬直接掛鉤，調(diào)動(dòng)各單位完成預(yù)算指標(biāo)和加強(qiáng)預(yù)算管理的積極性和主動(dòng)性。考核指標(biāo)以預(yù)算完成率為主，對(duì)超額完成部分設(shè)置超額獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，切實(shí)體現(xiàn)預(yù)算考核管理的激勵(lì)導(dǎo)向作用，形成干事創(chuàng)業(yè)的工作氛圍，助力A 公司整體實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

通過上述措施的開展，A 公司基本搭建起全面預(yù)算管理工作體系，切實(shí)提升了財(cái)務(wù)管理能力，增強(qiáng)了經(jīng)營(yíng)管理能力，優(yōu)化了資源配置，同時(shí)對(duì)助力實(shí)現(xiàn)新時(shí)期戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

三、現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理存在的短板

目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在預(yù)算管理方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在業(yè)績(jī)提升和國(guó)有資產(chǎn)保值增值方面取得了顯著的成效。但還存在一些不足，具體包括以下方面的內(nèi)容：

一是預(yù)算方法不夠科學(xué)。部分國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，預(yù)算數(shù)據(jù)大多采用增量預(yù)算法，即以過往期間的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)增或調(diào)減。[3]增量預(yù)算法適用于不同期間收入成本變動(dòng)不大的項(xiàng)目，其好處是預(yù)算數(shù)據(jù)相對(duì)比較穩(wěn)定，操作簡(jiǎn)單效率高，但弊端是會(huì)導(dǎo)致往年不合理的開支難以得到有效的控制，且增量預(yù)算法相對(duì)追求預(yù)算數(shù)據(jù)在不同期間的穩(wěn)定，因此不利于降本增效的開展。對(duì)于新開展的項(xiàng)目，增量預(yù)算法又缺少往期數(shù)據(jù)作參考，只能以其他同類型項(xiàng)目做參照，預(yù)算的準(zhǔn)確性和可執(zhí)行性有所削弱。

二是預(yù)算目標(biāo)有偏差。這一問題在大型國(guó)有集團(tuán)企業(yè)中比較典型。由于預(yù)算完成情況在績(jī)效考核中占重要比重，因此為了能夠在績(jī)效考核中取得比較好的指標(biāo)數(shù)據(jù)，部分下屬單位在提交預(yù)算數(shù)據(jù)時(shí)偏向“保守”，層層匯總，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際出現(xiàn)偏差，對(duì)日常的經(jīng)營(yíng)決策和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作帶來(lái)一定的不利影響。[4]同時(shí)，由于預(yù)算數(shù)據(jù)保守，可能導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)時(shí)缺乏業(yè)績(jī)壓力和緊迫感，導(dǎo)致工作效率低、產(chǎn)出能力下降等問題。這一問題需要在未來(lái)加以改進(jìn)。

三是預(yù)算監(jiān)督不到位。預(yù)算管理不是財(cái)務(wù)部自己的工作，而是覆蓋整個(gè)國(guó)有企業(yè)的一項(xiàng)管理工作，預(yù)算管理的流程也不僅僅是提交預(yù)算、編制預(yù)算和審批預(yù)算，還包括預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督檢查。但部分國(guó)有企業(yè)，特別是二級(jí)單位、三級(jí)單位在預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督方面存在不足，包括相關(guān)內(nèi)部控制制度不完善，財(cái)務(wù)、審計(jì)部門人手不足、專業(yè)能力有限等。以某國(guó)有企業(yè)二級(jí)單位為例，雖然每年都會(huì)定期對(duì)預(yù)算管理執(zhí)行情況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，但是審計(jì)工作開展流于形式，只是采用檢查相關(guān)材料等審計(jì)程序，對(duì)發(fā)現(xiàn)的超預(yù)算支出或挪用預(yù)算支出的情形也未提出審計(jì)意見，或雖然提出審計(jì)意見，但企業(yè)內(nèi)部也缺乏對(duì)審計(jì)意見整改的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督效果受到制約。這一點(diǎn)需要在未來(lái)加以改進(jìn)。

四、新時(shí)期國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理質(zhì)量提升路徑

首先，選用適宜的預(yù)算方法。國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算編制工作指引，明確對(duì)不同的業(yè)務(wù)、項(xiàng)目按照不同的預(yù)算編制方法。除了普遍使用的增量預(yù)算法外，對(duì)不經(jīng)常發(fā)生的項(xiàng)目或新增的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)考慮使用零基預(yù)算法，即不受往期數(shù)據(jù)的影響，以零為起點(diǎn)開展預(yù)算編制，具體開支項(xiàng)目和金額以實(shí)際需求為基礎(chǔ)，避免不合理開支。在預(yù)算期間的選擇上，除了與會(huì)計(jì)期間保持一致的方法外，對(duì)于大型的跨年度的項(xiàng)目，可以采用滾動(dòng)預(yù)算法，按照項(xiàng)目收支的實(shí)際周期確定預(yù)算周期，提高預(yù)算管理與業(yè)務(wù)活動(dòng)開展的實(shí)際適配性，更好地發(fā)揮對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的支持引導(dǎo)和考核評(píng)價(jià)作用。[5]

其次，提升預(yù)算數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)能力。以某大型石油集團(tuán)企業(yè)為例，預(yù)算編制是由集團(tuán)總部提出下一年度經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，然后以預(yù)算指標(biāo)的形式層層分解到各下屬單位。指標(biāo)的設(shè)定由總部結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，并以往年決算數(shù)據(jù)為參考綜合制定，不能全部由下屬單位“自行”提出，避免出現(xiàn)下屬單位為了提高預(yù)算完成率，刻意壓低預(yù)算數(shù)據(jù)的問題。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算編制，該企業(yè)在制定預(yù)算指標(biāo)時(shí)，參考重點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)告中的財(cái)務(wù)可行性分析數(shù)據(jù)，在項(xiàng)目開展不發(fā)生重大變化的情況下，確保項(xiàng)目實(shí)際收益達(dá)到立項(xiàng)指標(biāo)。

再次，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作用。對(duì)于下屬單位內(nèi)部審計(jì)開展不到位的情況，國(guó)有企業(yè)可以從以下方面加以解決：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮黨委把方向、管大局、保落實(shí)的政治核心作用，協(xié)調(diào)各方力量，共同開展好國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理工作；二是建立健全內(nèi)部審計(jì)工作制度，發(fā)揮制度管事作用，厘清各相關(guān)部門權(quán)責(zé)，避免各部門職責(zé)交叉、職責(zé)缺位的問題，加強(qiáng)預(yù)算管理制度化、規(guī)范化建設(shè)，確保相關(guān)工作有規(guī)可依；三是建立工作機(jī)制，保障內(nèi)部審計(jì)依法依規(guī)開展到位，獨(dú)立開展，由單位主要負(fù)責(zé)人分管，避免其他部門的不當(dāng)干擾，對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出的問題，要分解問題、落實(shí)責(zé)任部門和責(zé)任人員，建立臺(tái)賬推進(jìn)落實(shí)整改，建立內(nèi)部審計(jì)“回頭看”制度，確保整改落實(shí)到位，見到實(shí)效。[6]

最后，國(guó)有企業(yè)要建立健全預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)制。具體可以按照企業(yè)內(nèi)部控制制度的要求，建立預(yù)算管理“三道防線”機(jī)制：第一道防線是業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)按照適當(dāng)?shù)念A(yù)算編制方法，提出預(yù)算數(shù)據(jù)，并在預(yù)算執(zhí)行的過程中加強(qiáng)審核把關(guān)，確保預(yù)算支出事項(xiàng)真實(shí)存在、合法合規(guī)；第二道防線是財(cái)務(wù)部門，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)務(wù)部門提出的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行審核、調(diào)整，匯總后報(bào)企業(yè)管理層審批后執(zhí)行，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)審核預(yù)算使用事項(xiàng)是否在預(yù)算項(xiàng)目和金額額度內(nèi)，原則上不允許預(yù)算外支出；第三道防線是審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)預(yù)算管理內(nèi)部控制制度的運(yùn)行進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。

結(jié)語(yǔ)

本文以國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理質(zhì)量提升研究為主題，首先介紹了預(yù)算管理的理論內(nèi)涵；然后以A 企業(yè)為例，介紹了實(shí)務(wù)中國(guó)有企業(yè)開展預(yù)算管理的具體舉措；接著歸納當(dāng)前國(guó)有企業(yè)開展預(yù)算管理存在的問題，并有針對(duì)性地提出對(duì)策建議，包括選用適宜的預(yù)算方法、提升預(yù)算數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)能力、加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作用和預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制等，確保預(yù)算管理落實(shí)到位、見到實(shí)效。相信本文的研究對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步提升預(yù)算管理能力、實(shí)現(xiàn)降本增效、高質(zhì)量發(fā)展具有一定的借鑒意義。