北京市農(nóng)村人居環(huán)境整治困境解析與對(duì)策研究

周中仁，陳瑪琳，陳 慈，張慧智

（北京市農(nóng)林科學(xué)院 數(shù)據(jù)科學(xué)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100097）

一、引言

改善與提升農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求[1]。在我國(guó)，鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展受到國(guó)家制度、城鄉(xiāng)關(guān)系、價(jià)值觀念的影響[2]。人居環(huán)境的最初關(guān)注點(diǎn)集中在城市住宅及其居住環(huán)境，研究者普遍認(rèn)為創(chuàng)造一個(gè)良好的人居環(huán)境，既是人們的基本需求，也是建筑師的基本職責(zé)[3]。直至20世紀(jì)90 年代，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展壯大，農(nóng)村人居環(huán)境開(kāi)始才逐漸受到重視。2005 年，黨的十六屆五中全會(huì)提出推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村人居環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施投入真正得到快速增長(zhǎng)。2017 年，黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要性進(jìn)一步凸顯。農(nóng)村人居環(huán)境整治關(guān)乎民生福祉，各地集中精力積極探索實(shí)踐，不斷加大資金投入并創(chuàng)新舉措，在農(nóng)村人居環(huán)境整治策略及具體實(shí)施路徑等方面形成了一批有效經(jīng)驗(yàn)和模式[4-7]。

在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)、追量輕質(zhì)、重復(fù)建設(shè)、重建輕管等現(xiàn)象在人居環(huán)境整治中時(shí)有發(fā)生，既浪費(fèi)了大量人力、物力和財(cái)力，也在人民群眾中產(chǎn)生了不良影響。2022 年中央一號(hào)文件提出接續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，扎實(shí)開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2022 年10 月，黨的二十大報(bào)告又強(qiáng)調(diào)繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)人居環(huán)境整治，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。在新發(fā)展階段，按照習(xí)近平總書記“數(shù)量服從質(zhì)量，進(jìn)度服從實(shí)效，求好不求快”的要求，科學(xué)審視當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治的理念與方法，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)各項(xiàng)工作應(yīng)該引起地方政府和社會(huì)高度重視。北京市作為國(guó)家首都、首善之區(qū)，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，建成生態(tài)宜居美麗家園，為其他地區(qū)作出表率。梳理總結(jié)北京市農(nóng)村人居環(huán)境整治中存在的主要問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題背后的原因進(jìn)行科學(xué)分析及提出有效對(duì)策建議，是后續(xù)提升其建設(shè)成效的有效舉措。

二、北京市農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的總體成效

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策引導(dǎo)支持下，北京市財(cái)政投入不斷向農(nóng)村地區(qū)傾斜。特別是北京市實(shí)施的“百村示范、千村整治”工程，加快補(bǔ)齊了農(nóng)村人居環(huán)境短板，郊區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況得到了極大改善，顯著提高了農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。

在“清臟”上，北京市重點(diǎn)實(shí)施了農(nóng)村生活垃圾處理、廁所革命和煤改清潔能源等工作。經(jīng)過(guò)不斷探索和實(shí)踐，“戶分類、村收集、鎮(zhèn)運(yùn)輸、區(qū)處理”已經(jīng)成為北京市農(nóng)村垃圾處理和管理的主要模式?！笆濉睍r(shí)期，北京市99%的行政村的生活垃圾得到有效處理，累計(jì)創(chuàng)建1 500 個(gè)垃圾分類示范村，農(nóng)村生活垃圾處理能力已達(dá)到較高水平[8]。廁所改造工作不僅關(guān)乎農(nóng)民的生活質(zhì)量，而且對(duì)鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展也具有重要促進(jìn)作用。美麗鄉(xiāng)村三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，北京市累計(jì)完成戶廁改造14.14 萬(wàn)戶，目前農(nóng)村無(wú)害化衛(wèi)生戶廁覆蓋率達(dá)到99.3%，提前完成了98%的規(guī)劃目標(biāo)。農(nóng)村無(wú)害化公廁的改造起步相對(duì)較晚，2005 年開(kāi)始試點(diǎn)，當(dāng)年完成了101 座農(nóng)村公廁改造。經(jīng)過(guò)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，目前全市農(nóng)村地區(qū)三類以下公廁基本被全部消滅。為助力“清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃”“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，2013 年起北京市實(shí)施了“減煤換煤、清潔空氣”行動(dòng)計(jì)劃，大力度開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)“煤改清潔能源”工程，截至2020 年底，全市86.4%的村莊、138 萬(wàn)戶農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)清潔采暖，平原地區(qū)村莊基本實(shí)現(xiàn)“無(wú)煤化”目標(biāo)[9]。

在“控污”上，北京市緊緊抓住生活污水治理這一北京市農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要短板，從2013 年開(kāi)始至今共實(shí)施了四輪污水治理行動(dòng)計(jì)劃，農(nóng)村生活污水治理能力得到持續(xù)提升。按照“城帶村”“鎮(zhèn)帶村”“聯(lián)村”及“單村”等多樣化建設(shè)方式，全市因地制宜推進(jìn)農(nóng)村污水處理工作。根據(jù)對(duì)全市680 座農(nóng)村污水處理設(shè)施的調(diào)查結(jié)果，農(nóng)村集中式污水處理設(shè)施采用的技術(shù)工藝多達(dá)42 種[10]，為全市污水治理提供了豐富的技術(shù)儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。截至2021 年底，全市2 106 個(gè)村的生活污水得到有效治理，農(nóng)村污水收集處理能力明顯提升，農(nóng)村地區(qū)生活污水處理率達(dá)到74.57%，遠(yuǎn)高于《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》提出的到2020 年我國(guó)農(nóng)村污水處理率達(dá)到30%以上的目標(biāo)。

在“治亂”和“增綠”上，北京市按照“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)的工作要求，重點(diǎn)開(kāi)展了對(duì)農(nóng)村地區(qū)違章建筑的拆除以及對(duì)違法經(jīng)營(yíng)的查處與整治，進(jìn)一步規(guī)范了村莊建設(shè)與管理，改善了村容村貌。特別是針對(duì)山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)薄弱、村莊建設(shè)改造難度大、成本高等問(wèn)題，自2004 年以來(lái)已經(jīng)連續(xù)實(shí)施了四輪山區(qū)搬遷工程，累計(jì)搬遷5.3 萬(wàn)戶、13 萬(wàn)余人，建成了一批美麗宜居鄉(xiāng)村。此外，北京市還不斷加大綠色村莊的建設(shè)力度，通過(guò)實(shí)施百萬(wàn)畝造林、京津風(fēng)沙源治理、千村千園（林）等工程，開(kāi)展美麗宜居村莊、美麗庭院、首都森林村莊、村頭公園等示范創(chuàng)建活動(dòng)，結(jié)合拆違還綠、留白建綠、見(jiàn)空插綠等措施，不斷提升北京郊區(qū)農(nóng)村綠化美化水平。

三、北京市農(nóng)村人居環(huán)境整治困境解析

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)水平差距較大

在政策的強(qiáng)力推動(dòng)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展助力下，北京郊區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平得到了顯著提升，但是城鄉(xiāng)之間的差距依然較大，農(nóng)村人居環(huán)境的短板弱項(xiàng)還比較多。以農(nóng)村生活污水治理為例，全市污水處理率達(dá)到94%，其中中心城區(qū)污水處理率達(dá)到99.4%，而農(nóng)村污水處理率僅有45%[11]。特別是在約占北京市域面積62%的山區(qū)，這里既是全市的重要生態(tài)屏障，也是全市經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱的地區(qū)，少數(shù)分散村戶的安全飲水、生活污水處理、清潔用能、物流快遞和交通便利出行等問(wèn)題還沒(méi)有得到有效解決。造成這種結(jié)果的原因主要是山區(qū)分散農(nóng)戶單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入成本過(guò)高，操作難度大。山區(qū)搬遷政策本可以統(tǒng)一解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，但是受農(nóng)村居民故土難離等傳統(tǒng)觀念的影響，以及生活成本提高與生活習(xí)慣等原因，搬遷工作難以推進(jìn)。

（二）整治項(xiàng)目建用不相匹配

適宜北京農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的人居環(huán)境治理模式、技術(shù)體系尚未建立完善，在一些農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目中還存在簡(jiǎn)單照搬城市治理技術(shù)和模式的現(xiàn)象。在對(duì)整治項(xiàng)目實(shí)施前的規(guī)劃評(píng)估中，雖然擬采用的各類技術(shù)模式在城市治理應(yīng)用中都是先進(jìn)的、成熟的，但是由于沒(méi)有充分考慮技術(shù)在農(nóng)村的地域適宜性和經(jīng)濟(jì)可行性，導(dǎo)致一些項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)行中效果并不理想。例如，目前北京市農(nóng)村51.3%的污水處理站采用的是城鎮(zhèn)污水處理主流工藝——膜生物反應(yīng)器，且這些設(shè)施主要分布在運(yùn)營(yíng)管理難度較大的山區(qū)，然而實(shí)踐中因水量不足及污水冬季結(jié)冰等因素造成這些設(shè)施經(jīng)常停運(yùn)[12]，經(jīng)濟(jì)性和實(shí)用性較差。另外，“為建而建”的現(xiàn)象在農(nóng)村基層仍然存在，有些地方因?yàn)槿司迎h(huán)境改造項(xiàng)目多，受工程進(jìn)度或監(jiān)管不到位等因素影響，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量參差不齊。

（三）傳統(tǒng)風(fēng)貌特色不斷消失

北京是世界著名歷史文化名城和全國(guó)文化中心，京郊村落的發(fā)展也伴隨著古代都城的演化變遷，有些鄉(xiāng)村的形成可追溯到元、明、清等朝代，記錄了北京在各個(gè)發(fā)展階段的歷史軌跡，活態(tài)傳承了北京地區(qū)的風(fēng)土人情和文化內(nèi)涵[13]，如靈水村、爨底下村、琉璃渠村、岔道村等。這些傳統(tǒng)村落京韻京味十足，具有很強(qiáng)的風(fēng)貌辨識(shí)度。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，許多農(nóng)村老宅被翻新或新建住宅，加之缺乏科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)，北京鄉(xiāng)村景觀建設(shè)也存在一些問(wèn)題：一是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)景觀與特色風(fēng)貌逐漸喪失，一些鄉(xiāng)村建設(shè)違背了美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵，不斷向城鎮(zhèn)化的形態(tài)靠近，鄉(xiāng)村的整體風(fēng)貌和宜居環(huán)境受到了破壞，有的村莊變得有形無(wú)神，農(nóng)村符號(hào)、鄉(xiāng)土氣息越來(lái)越少，京韻京味不濃；二是受鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和管理缺位等因素影響，出現(xiàn)了諸如鄉(xiāng)村建筑布局凌亂、風(fēng)格各異、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、形式和功能單一等問(wèn)題。

（四）管護(hù)機(jī)制亟待優(yōu)化完善

農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短期性與管理維護(hù)的長(zhǎng)期性之間的矛盾還較難協(xié)調(diào)。一方面，重建輕管現(xiàn)象在北京一些農(nóng)村依然存在。當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制往往不能得到有效落實(shí)，甚至有規(guī)不依，許多設(shè)施運(yùn)行效率較低。管護(hù)資金缺乏有效保障，后續(xù)的運(yùn)行維護(hù)管理通?？紤]不充分，產(chǎn)生因物價(jià)上漲等因素造成管護(hù)資金不足的情況。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)隊(duì)伍的整體建設(shè)水平還不高。管護(hù)隊(duì)伍通常由本地村民組成，其專業(yè)性不強(qiáng)，不僅參與建設(shè)和管理的積極性、主動(dòng)性欠缺，而且對(duì)管護(hù)中出現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)急處理能力也不足，已不能滿足農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的要求。

四、改善北京市農(nóng)村人居環(huán)境的對(duì)策建議

（一）補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的短板

在“清臟”上，抓好村莊垃圾的分類和資源化利用，特別是要關(guān)注建筑垃圾的規(guī)范化處置；繼續(xù)推進(jìn)“廁所革命”，重點(diǎn)是提高廁所的品質(zhì)以及廁所冬季有效使用問(wèn)題；結(jié)合推進(jìn)碳中和戰(zhàn)略，實(shí)施好農(nóng)村清潔能源建設(shè)工作，重點(diǎn)解決山區(qū)村莊的冬季清潔取暖問(wèn)題。

在“治亂”上，有效推進(jìn)村莊的房屋亂建、道亂占、攤亂擺、線亂拉與建筑物外立面混亂等問(wèn)題整治，加強(qiáng)村莊風(fēng)貌管控，避免規(guī)劃實(shí)施不相符的問(wèn)題，在房屋建設(shè)風(fēng)格和建筑物外立面上要體現(xiàn)京韻京味。

在“控污”上，主要是推進(jìn)村莊污水收集與處理設(shè)施的建設(shè)。一是改造已停運(yùn)或運(yùn)行效率低的污水處理設(shè)施，提高現(xiàn)有設(shè)施的運(yùn)行率；二是要根據(jù)村莊和農(nóng)戶分布特征，對(duì)未建村莊因地制宜建設(shè)污水處理設(shè)施。

在“增綠”上，進(jìn)一步鞏固兩輪百萬(wàn)畝造林及村域范圍內(nèi)綠化改造成果，探索林地的有效管理模式，提升林地質(zhì)量；加大首都森林城鎮(zhèn)和首都綠色村莊創(chuàng)建力度。

此外，要加大在“暢通、智慧”上的投入，通過(guò)對(duì)農(nóng)村街坊路、農(nóng)村道路擁堵點(diǎn)、農(nóng)村停車場(chǎng)、農(nóng)村物流等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，讓農(nóng)村生產(chǎn)生活更暢通；順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)在農(nóng)村人居環(huán)境工程項(xiàng)目中的應(yīng)用，讓農(nóng)民生活更“智慧”。

（二）樹(shù)立以人民為中心的治理理念

在農(nóng)村人居環(huán)境整治過(guò)程中，要切實(shí)把農(nóng)民利益擺在第一位，扭轉(zhuǎn)可能存在的片面追求速度而影響項(xiàng)目質(zhì)量或關(guān)注“名義覆蓋率”的傾向，牢固樹(shù)立為農(nóng)民而建、為發(fā)揮效用而建的理念，提高各類建設(shè)項(xiàng)目的“有效覆蓋率”。一是杜絕生搬硬套。不僅不能照搬城市治理方法，而且農(nóng)村區(qū)域間也不能簡(jiǎn)單復(fù)制，要充分做好項(xiàng)目實(shí)施前的調(diào)查與可行性評(píng)估。二是尊重農(nóng)民的生活習(xí)慣和建設(shè)意愿。要分清輕重緩急，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵需求，堅(jiān)持自下而上的原則，讓農(nóng)民參與工程項(xiàng)目遴選，并貫穿建設(shè)與運(yùn)維管理等全過(guò)程，積極發(fā)揮廣大農(nóng)民的聰明才智，讓農(nóng)民真正成為農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一個(gè)重要決策方。

（三）科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治問(wèn)題

農(nóng)村人居環(huán)境涵蓋內(nèi)容廣，從規(guī)劃、建設(shè)、使用到管護(hù)，涉及到的人多事雜，任何一個(gè)環(huán)節(jié)缺乏考慮，都可能影響最終的建設(shè)效果。因此，要科學(xué)規(guī)劃，做好各環(huán)節(jié)的銜接工作。一是在工程項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)之前，要把當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)項(xiàng)目的底數(shù)和質(zhì)量摸清，找出人居環(huán)境建設(shè)的短板弱項(xiàng)，分清主次，按照需求、財(cái)力等情況循序推進(jìn)。二是在設(shè)計(jì)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和容量時(shí)，既要從生活的角度考慮，也要從生態(tài)建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展的角度來(lái)統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)建設(shè)規(guī)模過(guò)大，造成資源閑置浪費(fèi)或者規(guī)模過(guò)小，滿足不了需求的狀況。三是在工程項(xiàng)目具體實(shí)施中，由于一些項(xiàng)目建設(shè)互有交疊，要統(tǒng)籌考慮地上地下基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)順序，避免出現(xiàn)道路修建后因?yàn)榈叵略O(shè)施建設(shè)再拆除，拆除后再申請(qǐng)道路維修這類違背基本建設(shè)規(guī)律的現(xiàn)象。四是在建設(shè)改造中既要傳承歷史，也要與現(xiàn)代元素融合；既要村莊自身美麗，也要和周邊環(huán)境協(xié)調(diào)一體，突出自身獨(dú)有風(fēng)韻，彰顯文化特色。

（四）進(jìn)一步健全各類設(shè)施的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)快速推進(jìn)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐還將不斷加快，建成后所伴隨而來(lái)的管護(hù)任務(wù)也會(huì)逐漸增加。因此，進(jìn)一步建立健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制刻不容緩。一是要繼續(xù)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)制度，明確管護(hù)的對(duì)象、主體和標(biāo)準(zhǔn)等。二是要加強(qiáng)對(duì)管護(hù)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，建立專業(yè)化管護(hù)隊(duì)伍，提升管護(hù)人員的專業(yè)能力。三是要對(duì)管護(hù)資金進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，使管護(hù)資金的來(lái)源和數(shù)量得到保障。四是要落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督與考核，防止出現(xiàn)重建設(shè)輕管理現(xiàn)象。此外，在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)過(guò)程中，還要培養(yǎng)農(nóng)民參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主人翁意識(shí)，將和諧、宜居、美學(xué)等思想植入日常生活中，增加農(nóng)民在人居環(huán)境整治工作中的獲得感，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)中的價(jià)值。