論初查中概括性數(shù)據(jù)調(diào)取行為的規(guī)制

歐凱文，易俊男

（1.西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶 401120；2.岳池縣人民檢察院，四川 廣安 638300）

網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者作為信息傳遞的信道，是信息在網(wǎng)絡(luò)中傳輸?shù)闹虚g環(huán)節(jié)，在萬(wàn)物智慧互聯(lián)、信息泛在共享的時(shí)代，得以捕獲大量個(gè)人信息并記錄為數(shù)據(jù)。通過(guò)調(diào)取這些數(shù)據(jù)，公安機(jī)關(guān)可在初查階段高效獲知廣大公民的個(gè)人情況，如電話號(hào)碼、行跡、愛(ài)好等，有利于解決實(shí)踐中管轄權(quán)、適用強(qiáng)制措施、取證等方面的問(wèn)題，[1]工作效率大幅提高。但初查中的數(shù)據(jù)調(diào)取行為呈現(xiàn)概括性調(diào)取的特點(diǎn)，調(diào)取權(quán)力呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。

通過(guò)調(diào)取行為對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵犯程度，學(xué)界多探討調(diào)取行為的性質(zhì)屬于強(qiáng)制偵查還是任意偵查——部分學(xué)者從強(qiáng)制力角度，認(rèn)為既然初查中不能適用強(qiáng)制性偵查措施，所以將初查中的調(diào)取行為闡述為一種任意偵查措施。[2]部分學(xué)者從實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為調(diào)取行為通常干預(yù)憲法中的通信自由與通信秘密等權(quán)益，應(yīng)將其納入強(qiáng)制偵查措施予以規(guī)制。[3]若將其定義為強(qiáng)制偵查措施，則初查中將難再行使調(diào)取行為。若將其定義為任意偵查措施，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法的規(guī)定，任何立案前的行為都不能得到我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法的有效規(guī)制。還有學(xué)者根據(jù)調(diào)取行為的干預(yù)性，將涉及個(gè)人基本權(quán)力的數(shù)據(jù)調(diào)取行為界定為強(qiáng)制偵查措施，認(rèn)為應(yīng)禁止其于初查中使用。[4]但如此以來(lái)，作為調(diào)查工作的大量數(shù)據(jù)調(diào)取行為將無(wú)所附麗，僅憑公開(kāi)數(shù)據(jù)、非內(nèi)容數(shù)據(jù)等難以實(shí)現(xiàn)初查效果。

一、電子信息技術(shù)革新背景下調(diào)取數(shù)據(jù)行為的時(shí)代特征

隨著泛在網(wǎng)建設(shè)、大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)的發(fā)展、信息隱私技術(shù)的變革，公安機(jī)關(guān)在初查階段向網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者調(diào)取個(gè)人信息，大幅提高了初查效率和質(zhì)量。一些新興電子信息技術(shù)甚至成為部分案件刑事立案、偵查終結(jié)的必要基礎(chǔ)。

（一）泛在網(wǎng)導(dǎo)向的通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)信息外溢

目前，通信技術(shù)和警務(wù)變革最顯著的特點(diǎn)即是泛在網(wǎng)導(dǎo)向的通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)信息外溢，初查范圍擴(kuò)大。泛在網(wǎng)旨在實(shí)現(xiàn)“無(wú)所不在、無(wú)所不能、無(wú)所不包”的大通信特點(diǎn)。容納了傳統(tǒng)電網(wǎng)、管網(wǎng)，以及物聯(lián)網(wǎng)、傳感網(wǎng)等的泛在化數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施，將極大地推動(dòng)偵查工作現(xiàn)代化。經(jīng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者，公安機(jī)關(guān)得于初查中高效調(diào)取大量個(gè)人信息，初查的實(shí)際范圍擴(kuò)大。目前公安機(jī)關(guān)工作方式正處于“由供到證”到“由證到供”及“預(yù)測(cè)性”布控的轉(zhuǎn)型期。[5]依靠網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者持有的個(gè)人信息，公安機(jī)關(guān)可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)域、風(fēng)險(xiǎn)人員、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系進(jìn)行分析，以合理配置警力，挖掘犯罪線索。[6]通過(guò)警民數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接，進(jìn)行長(zhǎng)效數(shù)據(jù)調(diào)取，流式數(shù)據(jù)處理和歷史數(shù)據(jù)計(jì)算。

（二）融合導(dǎo)向的大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)驅(qū)動(dòng)信息賦權(quán)

融合導(dǎo)向的大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)是新時(shí)代偵查工作現(xiàn)代化變革的重要力量，信息效能大幅提高。隨著泛在網(wǎng)的發(fā)展，個(gè)人信息將被持續(xù)地捕獲、記錄，轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)被大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)積累和處理，并融合出新的數(shù)據(jù)，個(gè)人信息的利用率將爆炸式增長(zhǎng)。大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)時(shí)代，公安機(jī)關(guān)可更充分地利用個(gè)人信息。這些個(gè)人信息可幫助獲取知識(shí)，提高決策效率。通過(guò)數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，在數(shù)據(jù)分類(lèi)中利用已知屬性數(shù)據(jù)推測(cè)離散型屬性數(shù)據(jù)，可將高風(fēng)險(xiǎn)人員分類(lèi)并預(yù)警，提前布控。人工智能方面可利用專(zhuān)家系統(tǒng)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)訓(xùn)練人工智能，為公安工作提供指引。[7]

（三）安全導(dǎo)向的信息隱私技術(shù)驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)流動(dòng)

近年來(lái)，信息隱私技術(shù)取得長(zhǎng)足發(fā)展，信息安全性增強(qiáng)，這為數(shù)據(jù)流動(dòng)及數(shù)據(jù)多樣化調(diào)取奠定了基礎(chǔ)。信息隱私技術(shù)有兩層含義，一指網(wǎng)絡(luò)空間安全，即“保護(hù)電子信息……免受未經(jīng)授權(quán)的使用、開(kāi)發(fā)、還原和破壞，保證……可用性、完整性、真實(shí)性、機(jī)密性和不可抵賴性?！盵8]強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、管理及數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全性。二指隱私計(jì)算問(wèn)題，主要包含安全多方計(jì)算為代表的密碼學(xué)技術(shù)、可信執(zhí)行環(huán)境、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等技術(shù)，旨在將信息內(nèi)容與信息使用分割，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)“安全可用，不可見(jiàn)”，公安機(jī)關(guān)雖然擁有完備的內(nèi)部數(shù)據(jù)安保硬、軟件，但相關(guān)調(diào)取制度仍不夠完善，難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間安全要求，特別是隱私計(jì)算中的部分技術(shù)，可輔助公安機(jī)關(guān)于初查中合憲調(diào)取敏感個(gè)人信息，但目前公安機(jī)關(guān)直接采用概括性調(diào)取的方式，難以反映信息主體及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者對(duì)信息隱私安全的需求。

二、初查階段概括性數(shù)據(jù)調(diào)取行為的權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)

公安機(jī)關(guān)得益于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者持有的個(gè)人信息，初查效率大幅提升。初查調(diào)取將成為公安機(jī)關(guān)的一種常態(tài)化、專(zhuān)案化工作。但概括性的初查調(diào)取行為呈現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)，致使實(shí)踐中出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

（一）“先偵后立”，概括性的初查調(diào)取行為流程顛倒

概括性的初查調(diào)取行為出現(xiàn)“先偵后立”的流程顛倒現(xiàn)象，呈現(xiàn)偵查實(shí)質(zhì)化趨勢(shì)。一方面，調(diào)取范圍泛化。對(duì)調(diào)取措施的實(shí)質(zhì)限制而言，個(gè)人信息的調(diào)取范圍僅限制于與案件事實(shí)相關(guān)，但在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，有罪、無(wú)罪、罪輕信息以及其他個(gè)人信息與案件事實(shí)的相關(guān)性被沖淡。[9]實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)往往難以精準(zhǔn)調(diào)取與案件事實(shí)相關(guān)的信息。另一方面，調(diào)取方式隨意化?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》要求初查“不得對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施”。法理上根據(jù)“侵犯重要利益說(shuō)”[10]之任意偵查標(biāo)準(zhǔn)，初查階段采用上述措施將侵犯?jìng)€(gè)人重要利益，應(yīng)予禁止。但若在初查中調(diào)取敏感個(gè)人信息，同樣侵犯了重要利益，《電子數(shù)據(jù)規(guī)定》卻未規(guī)定公安機(jī)關(guān)初查調(diào)取的程序適用、調(diào)取方式、權(quán)限等問(wèn)題，這導(dǎo)致初查調(diào)取中任意偵查與強(qiáng)制偵查的界限模糊，公安機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)取方式的選擇缺少具體的法律授權(quán)。[4]39-57刑事訴訟法對(duì)不同階段公權(quán)力的行使約束不同，初查階段的概括性調(diào)取行為對(duì)個(gè)人信息內(nèi)容和調(diào)取方式都不加區(qū)分，權(quán)利干預(yù)效果甚至可達(dá)到強(qiáng)制措施的干預(yù)程度，架空了我國(guó)立案程序的人權(quán)保障機(jī)制。

總之，初查階段的概括性調(diào)取行為有時(shí)具有強(qiáng)干預(yù)性，加之我國(guó)初查制度的固有缺陷，辦案流程變?yōu)椤皬?qiáng)制性偵查措施—立案—拘捕—偵查終結(jié)”，具有較強(qiáng)的“先偵后立”色彩。[11]這從事實(shí)上架空了刑事訴訟法關(guān)于立案后方可開(kāi)展偵查的規(guī)定，規(guī)避了刑訴法及相關(guān)解釋之于偵查行為的嚴(yán)格程序限定。[12]

（二）權(quán)力失序，權(quán)利需求難以滿足

實(shí)踐中“先偵后立”的概括性初查調(diào)取方式，導(dǎo)致信息主體及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的權(quán)利需求難以滿足。對(duì)于信息主體而言，若初查中公安機(jī)關(guān)調(diào)取了敏感屬性的個(gè)人信息。一是侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)。通過(guò)敏感屬性數(shù)據(jù)，公安機(jī)關(guān)可掌握信息主體的宗教信仰、健康狀況、生活軌跡等情況，進(jìn)而窺視信息主體的生活全貌，這不符合《個(gè)人信息保護(hù)法》，個(gè)人信息保護(hù)以“權(quán)益保護(hù)為主，合理利用為輔”的基本原則。二是侵犯信息主體的訴訟權(quán)益。在立案后的偵查階段，偵查行為將受刑事訴訟法的約束，被調(diào)查者也被賦予相應(yīng)對(duì)抗性權(quán)利，但由于初查程序未被納入刑事訴訟法，所以，初查中信息主體的權(quán)利保護(hù)缺少具體法律條文的支撐，信息主體的訴訟權(quán)益具體包括救濟(jì)權(quán)、辯護(hù)權(quán)等。刑事訴訟法主要針對(duì)強(qiáng)制偵查措施設(shè)置了申訴、控告等救濟(jì)方式，若初查中采取非法措施則難以有效救濟(jì)，初查階段的信息主體無(wú)法自行辯護(hù)、委托辯護(hù)。在初查中調(diào)取個(gè)人信息，信息主體既無(wú)法獲得有效辯護(hù)，也無(wú)法委托辯護(hù)律師核實(shí)證據(jù)。初查中訴訟權(quán)益缺失的問(wèn)題本不具急迫性，因?yàn)槲覈?guó)法律并不允許初查階段采用強(qiáng)制偵查措施，被調(diào)查者的權(quán)利不易受到嚴(yán)重侵犯。但在調(diào)取內(nèi)容泛化、方式隨意化的情境下，公安機(jī)關(guān)于初查階段就可窺視信息主體的生活全貌，可嚴(yán)重侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利，初查中權(quán)利缺失的問(wèn)題于概括性調(diào)取行為的問(wèn)題上無(wú)疑更加尖銳，亟待解決。

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者而言，這種概括性初查調(diào)取方式難以滿足其合規(guī)需求。一方面，根據(jù)《電子數(shù)據(jù)規(guī)定》《電子取證規(guī)則》等規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者承擔(dān)向公安機(jī)關(guān)提供數(shù)據(jù)的義務(wù)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》還規(guī)定了其未盡協(xié)助義務(wù)的行政處罰后果，而《刑法修正案（九）》增加了拒不履行網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪。另一方面，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者承擔(dān)個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第53 條、《數(shù)據(jù)安全法》第21 條以及《個(gè)人信息保護(hù)法》第51 條均強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)數(shù)據(jù)對(duì)承載權(quán)益的影響而對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)保護(hù)，愈加敏感的個(gè)人信息承載了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者更嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)要求，但《電子數(shù)據(jù)規(guī)定》近似地將網(wǎng)絡(luò)調(diào)取電子數(shù)據(jù)定義為任意偵查措施，未明確調(diào)取行為的權(quán)力邊界，未將信息的敏感性質(zhì)納入考量范圍。

三、初查階段概括性數(shù)據(jù)調(diào)取行為的要素空缺

概括性的初查調(diào)取所蘊(yùn)含的權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)引發(fā)了廣泛的擔(dān)憂。權(quán)力擴(kuò)張根源于初查調(diào)取制度存在要素空缺。

（一）數(shù)據(jù)維度的空缺

世界各國(guó)的法律主要通過(guò)信息的可識(shí)別屬性劃定保護(hù)范圍。①我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第4 條規(guī)定，個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第4 條規(guī)定，個(gè)人信息是指與已識(shí)別或可識(shí)別的數(shù)據(jù)主體相關(guān)的任何信息。包括可直接或間接識(shí)別的，如姓名、識(shí)別號(hào)、位置數(shù)據(jù)、在線標(biāo)識(shí)符等標(biāo)識(shí)符或特定身體、生理、遺傳、心理、經(jīng)濟(jì)、文化或社會(huì)身份等。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)將自然人數(shù)據(jù)詳盡分為12 類(lèi)、211 個(gè)屬性字段，以厘清數(shù)據(jù)關(guān)涉的個(gè)人權(quán)益。通過(guò)信息的可識(shí)別性，可將數(shù)據(jù)包含的字段分為非敏感屬性、準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符、顯式標(biāo)識(shí)符、敏感屬性。非敏感屬性包含任何不可識(shí)別或難以識(shí)別主體身份的屬性，包括經(jīng)“去標(biāo)識(shí)化”和“匿名化”處理的數(shù)據(jù)；準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符介于非敏感屬性和顯式標(biāo)識(shí)符之間，指不具有唯一屬性但與其他數(shù)據(jù)結(jié)合可識(shí)別出主體身份的屬性集合，包括年齡、性別等；顯式標(biāo)識(shí)符指主體身份的唯一標(biāo)識(shí)，包括姓名、電話號(hào)碼、身份證號(hào)碼等；敏感屬性包括主體的特定信息，如疾病、工資等?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第28 條規(guī)定，敏感個(gè)人信息是一旦泄露或者非法使用，容易導(dǎo)致自然人的人格尊嚴(yán)受到侵害或者人身、財(cái)產(chǎn)安全受到危害的個(gè)人信息。根據(jù)信息的可識(shí)別屬性，不同類(lèi)別的數(shù)據(jù)承載的權(quán)利不同，但目前概括性的初查調(diào)取制度未能反映出這種區(qū)別。

（二）程序規(guī)則的空缺

雖然初查階段的調(diào)取行為亟待詳細(xì)的法律回應(yīng)，但如何平衡初查調(diào)取行為的效益化和法治化目標(biāo)是一個(gè)難點(diǎn)。第一，難以界定初查調(diào)取行為的性質(zhì)。根據(jù)《電子數(shù)據(jù)規(guī)定》，初查階段公安機(jī)關(guān)可以調(diào)取電子數(shù)據(jù)，卻未規(guī)定調(diào)取方式，概括性調(diào)取行為的權(quán)力性質(zhì)難確定。若將其定義為強(qiáng)制偵查措施，則初查中將難再行使調(diào)取行為。若定義為任意偵查措施，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法的規(guī)定，立案是刑事訴訟的啟動(dòng)程序。任何立案前的行為都難得到我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法的有效規(guī)制。第二，我國(guó)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)格。即便認(rèn)為部分調(diào)取措施具有強(qiáng)干預(yù)性，將這類(lèi)調(diào)取措施限制于刑事立案后進(jìn)行，也難解決實(shí)踐中初查調(diào)取偵查化問(wèn)題。第三，并非所有案件都能在受案時(shí)了解其社會(huì)危害性，確定其案件屬性。行政不法是否達(dá)入罪的程度，關(guān)系到立案后行政執(zhí)法程序與刑事訴訟程序的適用問(wèn)題，這是初查特有的案件分流的效果，但相關(guān)程序規(guī)范的缺失，初查調(diào)取權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)下，初查調(diào)取行為的“偵查”目的已掩蓋案件分流目的。

四、初查調(diào)取制度的改進(jìn)思路與改進(jìn)的必要性

數(shù)據(jù)維度要素和程序規(guī)則要素缺失，初查調(diào)取的權(quán)力性質(zhì)不明，授權(quán)依據(jù)不明，初查調(diào)取行為的效益化和法治化目標(biāo)難以平衡。

（一）數(shù)據(jù)維度的補(bǔ)足

對(duì)于信息主體而言，以隱私權(quán)、個(gè)人信息權(quán)為核心的權(quán)益框架，要求敏感個(gè)人信息得到審慎對(duì)待。[13]對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者而言，信息主體的信息權(quán)利保護(hù)構(gòu)成了對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的合規(guī)要求。且不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)承載的個(gè)人權(quán)利不同，愈加敏感的數(shù)據(jù)要求公安機(jī)關(guān)的調(diào)取行為取得更加嚴(yán)格的法律授權(quán)。對(duì)自然犯的調(diào)取行為應(yīng)直接適用刑事偵查程序，涉及敏感個(gè)人信息的調(diào)取行為，應(yīng)適用刑事強(qiáng)制措施的相關(guān)規(guī)定。能夠確定行政不法達(dá)到犯罪程度，也應(yīng)適用刑事強(qiáng)制措施的相關(guān)規(guī)定。對(duì)性質(zhì)不明的案件調(diào)取個(gè)人信息的，若不涉及敏感信息，參照德國(guó)法“門(mén)檻理論”的要求，可適用《警察法》第2 條、第6 條等任務(wù)概括條款作為調(diào)取行為的直接授權(quán)依據(jù)，涉及敏感信息的，應(yīng)以行為法特別授權(quán)為調(diào)取依據(jù)。

（二）程序規(guī)則的補(bǔ)足

1.對(duì)自然犯的初查調(diào)取行為納入刑事偵查程序的必要性

初查制度的固有問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)踐中初查調(diào)取行為偵查化現(xiàn)象。為此，應(yīng)取消刑事立案程序，將對(duì)自然犯的初查調(diào)取行為整體納入刑事偵查程序予以規(guī)制，使公安機(jī)關(guān)受案初期也能依據(jù)刑事訴訟法干預(yù)敏感屬性的個(gè)人信息。

對(duì)自然犯的初查調(diào)取行為納入刑事偵查程序，有利于借鑒兩大法系的經(jīng)驗(yàn)。一方面，英美法系普遍采用隨機(jī)型偵查啟動(dòng)模式，有犯罪嫌疑即可采取偵查措施。日本法融入大量當(dāng)事人主義內(nèi)容，其偵查啟動(dòng)亦屬于隨機(jī)型啟動(dòng)模式。例如，日本刑事訴訟法第189 條規(guī)定：“司法警察職員在知悉有犯罪發(fā)生時(shí)，應(yīng)及時(shí)偵查犯人及證據(jù)?！盵14]另一方面，大陸法系國(guó)家偵查啟動(dòng)屬于程序型啟動(dòng)模式，但初查與偵查環(huán)節(jié)僅通過(guò)形式上的立案程序區(qū)別。以法國(guó)、意大利為代表的國(guó)家在啟動(dòng)偵查前設(shè)置了初查程序。例如，法國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，司法警察在檢察長(zhǎng)監(jiān)督下可在立案前進(jìn)行預(yù)偵，司法警察的預(yù)偵權(quán)力包括查封、扣押、搜身、搜查、尸體勘驗(yàn)、科學(xué)技術(shù)檢驗(yàn)以及拘留。[15]意大利刑事訴訟法規(guī)定“司法警察在發(fā)現(xiàn)犯罪發(fā)生或接到發(fā)生犯罪的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在48 小時(shí)之內(nèi)進(jìn)行初步偵查，包括勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、進(jìn)行搜查、扣押和臨時(shí)羈押等?！盵16]可見(jiàn)大陸法系的初查程序負(fù)責(zé)證據(jù)收集，其經(jīng)常性的非正式警察調(diào)查與司法性偵查混同。[17]取消刑事立案程序，涉及自然犯直接采取偵查調(diào)取措施，符合兩大法系立法經(jīng)驗(yàn)。

2.通過(guò)行政調(diào)取程序?qū)崿F(xiàn)案件分流作用的必要性

初查調(diào)取行為的主要作用是為實(shí)現(xiàn)案件分流。經(jīng)過(guò)初查調(diào)取后，通過(guò)調(diào)取結(jié)果審查案件是否具備立案條件，[18]有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任則立案?jìng)刹?，否則作為行政案件處理，有的則不予受理。若取消立案程序，涉及自然犯直接使用偵查調(diào)取措施，那么法定犯與行政不法案件性質(zhì)不明時(shí)，案件應(yīng)如何分流，應(yīng)適用什么程序?qū)崿F(xiàn)？

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法本意和立法體系，應(yīng)通過(guò)行政調(diào)取程序區(qū)分法定犯與行政不法案件，當(dāng)確定行政不法達(dá)到法定犯程度，則適用刑事訴訟法的調(diào)取規(guī)則。第一，根據(jù)初查調(diào)取的目的，適用行政程序符合立法本意。初查調(diào)取行為原本作為偵查調(diào)取行為在立案前階段的延申，具有一定的收集證據(jù)、查明案情的作用，若取消立案程序，初查調(diào)取行為的目的則主要在于案件分流。第二，適用行政程序既有利于保障人權(quán)，也符合辦案認(rèn)識(shí)規(guī)律。受案初期未采取調(diào)取行為時(shí)，公安機(jī)關(guān)難以了解案件詳情，難以判斷行政不法是否達(dá)到犯罪程度，先采用行政調(diào)取手段核實(shí)案件情況，再?zèng)Q定適用行政程序還是適用刑事訴訟程序，有利于防止偵查調(diào)取行為過(guò)早干預(yù)公民權(quán)利，也符合公安機(jī)關(guān)辦案層層深入的認(rèn)識(shí)規(guī)律。第三，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，只有立案后的活動(dòng)才受刑事訴訟法約束，這意味著，目前缺少規(guī)范初查調(diào)取行為的刑訴依據(jù)，各國(guó)均允許警察在受案初期根據(jù)法律規(guī)定采取強(qiáng)干預(yù)性行為。盡管我國(guó)初查階段不允許公安機(jī)關(guān)適用強(qiáng)制偵查措施，但部分調(diào)取行為具有強(qiáng)制性效果，在內(nèi)容和方式上均可嚴(yán)重侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利。取消立案程序，對(duì)犯罪直接適用偵查程序，并在案件性質(zhì)不明時(shí)通過(guò)層級(jí)性的行政執(zhí)法程序?qū)崿F(xiàn)案件分流，可有效嚴(yán)密地約束公權(quán)力。

五、完善初查中概括性數(shù)據(jù)調(diào)取行為的程序機(jī)制

（一）規(guī)范調(diào)取行為的程序分流和“行刑銜接”機(jī)制

1.重構(gòu)調(diào)取行為的行政執(zhí)法流程

我國(guó)行政法律體系中程序性規(guī)范評(píng)價(jià)行政執(zhí)法更具穩(wěn)定性、操作性優(yōu)勢(shì)，能夠有效地約束公權(quán)力。[19]

針對(duì)性質(zhì)不明的案件，必須規(guī)范調(diào)取行為的行政執(zhí)法流程，發(fā)揮行政調(diào)取措施的案件分流的作用?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第65 條規(guī)定：“對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無(wú)法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理?！备鶕?jù)該條款，初查的調(diào)取過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)擁有行政案件和刑事案件的程序選擇權(quán)。但這種選擇權(quán)與刑法理論相悖，也與刑事訴訟的程序要求相悖。[20]刑法中的行政犯以成立行政不法為前提。實(shí)踐中受案初期常難以對(duì)案件數(shù)額、行為頻次等社會(huì)危害性做出準(zhǔn)確判斷，也難以判斷其是否構(gòu)成刑事犯罪。公安機(jī)關(guān)以行政調(diào)取程序開(kāi)展調(diào)查，對(duì)盜竊行為的各要素進(jìn)行核實(shí)，再?zèng)Q定適用行政程序還是刑事程序辦理案件，符合辦案認(rèn)識(shí)規(guī)律。若通過(guò)刑事偵查程序徑行調(diào)取數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)行政不法尚未達(dá)到犯罪程度，則又撤銷(xiāo)案件，改為行政案件處理，程序冗余，致使公安機(jī)關(guān)工作效率低下。

對(duì)案件性質(zhì)不明的，應(yīng)先行適用行政調(diào)取措施。將《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第65 條修改為“對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無(wú)法確定為刑事案件或者行政案件的，應(yīng)當(dāng)先行按照行政案件的程序辦理”。取消公安機(jī)關(guān)對(duì)于性質(zhì)不明案件的程序選擇權(quán)。實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)常將其數(shù)據(jù)庫(kù)與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接，通過(guò)海量的個(gè)人信息調(diào)取，回溯式發(fā)現(xiàn)犯罪線索，將該過(guò)程納入行政執(zhí)法，通過(guò)行政執(zhí)法的調(diào)取行為核查案件性質(zhì)，再?zèng)Q定適用行政執(zhí)法程序還是刑事訴訟程序，充分發(fā)揮初查調(diào)取的案件分流作用，將有效遏制初查調(diào)取偵查化現(xiàn)象和初查調(diào)取的擴(kuò)張趨勢(shì)。

2.暢通調(diào)取行為的“行刑銜接”渠道

以往的司法實(shí)踐常顛倒初查調(diào)取到偵查調(diào)取的正常司法流程，有的案件甚至將行政執(zhí)法程序混淆其中，其重要原因在于調(diào)取程序的“行刑銜接”不暢。行政執(zhí)法和刑事司法銜接的“兩法銜接”既包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的正向銜接，也包括司法機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送行政處罰案件的反向銜接。如前文所述，初查調(diào)取問(wèn)題的正向銜接有待通過(guò)規(guī)范行政執(zhí)法流程解決，但是反向銜接問(wèn)題，特別是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件中依然存在突出短板。

《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出行政執(zhí)法與刑事司法銜接中存在的問(wèn)題是“有案不移、有案難移、以罰代刑”。一方面，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)?！吨伟补芾硖幜P法》的模式是構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，尚不夠刑事處罰的給予治安管理處罰?！兜缆方煌ò踩ā分嘘P(guān)于危險(xiǎn)駕駛罪，規(guī)定了吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，依法追究刑事責(zé)任?，F(xiàn)有的法律法規(guī)尚不足以涵蓋行政犯的行政前置處罰范圍，對(duì)于未達(dá)到犯罪程度卻需要行政處罰的，難以尋求處罰依據(jù)，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)予補(bǔ)足。另一方面，程序不明確。對(duì)于行政犯的初查調(diào)取，若發(fā)現(xiàn)更多證據(jù)，判斷確應(yīng)屬于行政案件的，常難以在初查階段順利移送到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。特別是知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件常涉及犯罪地、被告人居住地等不同地域，若需要反向銜接，可能需要報(bào)請(qǐng)指定管轄。但若有關(guān)地域行政機(jī)關(guān)怠于履職或無(wú)管轄權(quán)，又不愿接收后改變管轄的，案件就難以進(jìn)行反向銜接。應(yīng)對(duì)相關(guān)反向銜接程序予以補(bǔ)足完善。

（二）構(gòu)建調(diào)取行為的權(quán)力制約和權(quán)益保障機(jī)制

1.構(gòu)建以任意性行政調(diào)取為主的調(diào)取制度

初查階段調(diào)取個(gè)人信息屬于一種非自愿的法益轉(zhuǎn)移，初查調(diào)取常帶有對(duì)信息主體和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的“強(qiáng)制性”、權(quán)益侵犯性。要將概括性調(diào)取行為的侵犯性維持在一個(gè)理性限度，就應(yīng)引入比例原則進(jìn)行調(diào)節(jié)，以任意性的調(diào)取為主，輔之以強(qiáng)制性調(diào)取。

一方面，應(yīng)建立基于意志自由的經(jīng)同意的行政調(diào)取制度。不管是對(duì)自然犯徑行調(diào)取的刑事偵查過(guò)程，還是對(duì)行政不法采取調(diào)取措施確定其是否達(dá)到法定犯的行政執(zhí)法過(guò)程，對(duì)信息主體和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者而言，經(jīng)同意的調(diào)取過(guò)程尊重其意志自由，調(diào)取行為不用在強(qiáng)制力的干預(yù)下進(jìn)行，可僅以任務(wù)概括條款作為其行為依據(jù)，既減少權(quán)利侵犯，又提高調(diào)取行為效率。

另一方面，應(yīng)建立合目的性審查機(jī)制。在調(diào)取前，應(yīng)嚴(yán)格審查調(diào)取目的，審查調(diào)取目的與調(diào)取措施、調(diào)取流程的相關(guān)性。在調(diào)取中，實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)偵查人員進(jìn)行錄音錄像等實(shí)時(shí)監(jiān)督，對(duì)警務(wù)平臺(tái)等智慧偵查系統(tǒng)設(shè)置“異常/敏感”數(shù)據(jù)提醒機(jī)制，發(fā)現(xiàn)異常立即督促糾正——中止調(diào)取并銷(xiāo)毀無(wú)關(guān)信息。在調(diào)取后，嚴(yán)格保管信息，防止信息泄露，使用過(guò)的信息及時(shí)銷(xiāo)毀或封存。其后若在他案需重復(fù)利用封存信息，也必須重新申請(qǐng)批準(zhǔn)。

2.構(gòu)建符合比例原則要求的調(diào)取制度

應(yīng)建立基于適當(dāng)性原則和最小損害原則的調(diào)取制度。調(diào)取行為具有侵犯性，這種侵犯性應(yīng)保持在一個(gè)手段適當(dāng)和結(jié)果最小損害的范圍。比例原則濫觴于19 世紀(jì)德國(guó)警察法學(xué)，是審查警察行為必要限度的重要準(zhǔn)則之一。[21]這要求警察的行為與結(jié)果必須存在正當(dāng)性，當(dāng)多種措施均可達(dá)到目的時(shí)應(yīng)采取對(duì)權(quán)益損害最小的方式。受案初期的調(diào)取制度應(yīng)建立于信息可識(shí)別維度劃分的權(quán)利侵害性上。

首先，放寬非敏感屬性的個(gè)人信息調(diào)取。這類(lèi)信息包括主體源生信息、“去標(biāo)識(shí)化”和“匿名化”處理的信息。由于這類(lèi)信息不可識(shí)別或難以識(shí)別主體身份，不在《個(gè)人信息保護(hù)法》保護(hù)范圍，調(diào)取這類(lèi)信息不會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)，可僅以任務(wù)概括條款作為其行為依據(jù)，無(wú)須過(guò)多限制對(duì)這類(lèi)信息的調(diào)取行為。

值得注意的是，在實(shí)踐中警務(wù)數(shù)據(jù)調(diào)取常通過(guò)建立行業(yè)“圍欄”的方式，進(jìn)行通信、互聯(lián)網(wǎng)、交通、金融等領(lǐng)域的大規(guī)模全時(shí)空數(shù)據(jù)留存。[7]若數(shù)據(jù)源的信息本身屬于非敏感屬性信息或在調(diào)取前已進(jìn)行“去標(biāo)識(shí)化”和“匿名化”處理，調(diào)取這類(lèi)信息不會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人的信息權(quán)。若數(shù)據(jù)源的信息屬于敏感屬性信息，但在數(shù)據(jù)采集與匯聚節(jié)點(diǎn)上采取了諸如安全多方計(jì)算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等技術(shù)①對(duì)于隱私計(jì)算問(wèn)題，法律應(yīng)允許公安機(jī)關(guān)與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者之間使用安全多方計(jì)算或聯(lián)邦學(xué)習(xí)等技術(shù)，規(guī)避敏感信息調(diào)取的限制。但在各行業(yè)同樣廣泛運(yùn)用的集中加密計(jì)算，即可信執(zhí)行環(huán)境的方案不應(yīng)用于初查調(diào)取。因?yàn)榧屑用苡?jì)算需數(shù)據(jù)出庫(kù)，難以合規(guī)。。敏感信息在進(jìn)入警務(wù)平臺(tái)后，公安機(jī)關(guān)僅能按照預(yù)定目的評(píng)估信息，而不能窺測(cè)信息全貌。這種調(diào)取不會(huì)威脅個(gè)人重要權(quán)益，同樣不應(yīng)對(duì)其過(guò)多限制。

其次，輕度限制準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符屬性和顯式標(biāo)識(shí)符屬性的個(gè)人信息調(diào)取。一般而言，對(duì)于準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符屬性和顯式標(biāo)識(shí)符屬性的信息調(diào)取，如個(gè)人年齡、性別，身份證號(hào)、地址等信息，單一信息無(wú)法識(shí)別個(gè)人或難以揭露更多私人特征，不會(huì)損害個(gè)人的重要權(quán)益，因而無(wú)須作過(guò)多限制。例如，域外立法區(qū)分的“注冊(cè)人信息”和“交互信息”就采用此思路，因注冊(cè)人信息對(duì)個(gè)人的特征性關(guān)切不強(qiáng)，域外立法給予的調(diào)取門(mén)檻較低。而“交互信息”與個(gè)人行為關(guān)系密切，能夠揭示更多動(dòng)態(tài)信息，域外立法多嚴(yán)格限制此類(lèi)信息的調(diào)取。[22]

特殊情況下，仍應(yīng)限制調(diào)取準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符和顯式標(biāo)識(shí)符屬性的個(gè)人信息。第一，對(duì)特定對(duì)象或近似特定對(duì)象的小規(guī)模個(gè)人信息調(diào)取，應(yīng)嚴(yán)格禁止同樣范圍的準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符和顯式標(biāo)識(shí)符屬性與同樣范圍的“去標(biāo)識(shí)化”敏感信息的同步調(diào)取行為。若調(diào)取其一，如“去標(biāo)識(shí)化”敏感信息，則同樣范圍的準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符和顯式標(biāo)識(shí)符屬性的個(gè)人信息調(diào)取應(yīng)在刑事立案后才能進(jìn)行，反之亦然。第二，應(yīng)嚴(yán)格禁止多次相同或類(lèi)似范圍對(duì)特定對(duì)象或近似特定對(duì)象的小規(guī)模“去標(biāo)識(shí)化”敏感信息的調(diào)取。因?yàn)?，一方面該禁令不影響調(diào)取目的的實(shí)現(xiàn),另一方面雖然單獨(dú)的準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符或顯式標(biāo)識(shí)符屬性的個(gè)人信息不揭露信息主體的生活細(xì)節(jié)，但通過(guò)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)，通過(guò)鏈接攻擊[23]、同質(zhì)化攻擊、背景知識(shí)攻擊[24]、多次查詢推理[25]等方法，“去標(biāo)識(shí)化”的敏感信息可被直觀還原。信息片段“馬賽克”拼圖式地關(guān)聯(lián)組合，可揭開(kāi)個(gè)人生活全貌。[26]

最后，嚴(yán)格限制敏感屬性的個(gè)人信息調(diào)取。敏感屬性包括個(gè)人的特定信息，如個(gè)人的購(gòu)物偏好、工資等。這些信息可以展現(xiàn)出個(gè)人的生活全貌，若公安機(jī)關(guān)在無(wú)行為法特別授權(quán)的情況下直接調(diào)取這些敏感信息，法律將成為“全景敞視主義”社會(huì)的圍墻。若取消立案程序，受案初期，對(duì)自然犯的調(diào)取行為，涉及敏感個(gè)人信息的，須滿足刑事訴訟法中強(qiáng)制措施的相關(guān)規(guī)定。除此之外，我國(guó)警察行政法未明確授權(quán)公安機(jī)關(guān)調(diào)取敏感個(gè)人信息，未能確定行政不法是否構(gòu)成法定犯的，公安機(jī)關(guān)依據(jù)行政程序分流案件時(shí)不能調(diào)取敏感屬性的個(gè)人信息。

隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展，向網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者調(diào)取個(gè)人信息將成為公安工作的重要內(nèi)容。但初查階段的概括性調(diào)取行為呈現(xiàn)偵查措施化的特點(diǎn)、調(diào)取權(quán)力難以制約、信息主體及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者權(quán)利難以保障。學(xué)界常探討初查階段的調(diào)取行為屬于任意偵查行為還是屬于強(qiáng)制偵查行為，并提出相應(yīng)規(guī)制對(duì)策。這忽視了我國(guó)初查程序本身的運(yùn)行邏輯，若僅著眼調(diào)取行為本身，不管將其歸入強(qiáng)制偵查措施還是任意偵查措施，均難以彌補(bǔ)我國(guó)初查調(diào)取制度運(yùn)作中的缺陷。

堅(jiān)持公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的體系化考量，建議將對(duì)自然犯的調(diào)取行為納入刑事訴訟程序，對(duì)行政不法適用行政調(diào)取程序確定其是否達(dá)到犯罪程度，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)權(quán)力干預(yù)性及法律授權(quán)的明確性建立分層調(diào)取制度，根據(jù)不同法律授權(quán)調(diào)取不同屬性的個(gè)人信息。如此規(guī)制初查調(diào)取行為，公安機(jī)關(guān)受案初期的各種調(diào)取行為均能得到有效規(guī)制，有利于推動(dòng)偵查調(diào)取工作全面法治化。