“雙減”背景下校外培訓機構的法治化監(jiān)管

張迅雷 黃玉芬

（北京工業(yè)職業(yè)技術學院文法與管理學院，北京 100042）

0 引言

近年來，義務教育階段文化課校外培訓機構給學生帶來的不合理的學習負擔日漸加重，造成了學生和學生家長的巨大困擾。該問題不僅是教育領域的問題，目前已經(jīng)成為全社會關注的焦點問題。2021年6月，國務院教育部辦公廳成立校外教育培訓監(jiān)管司，作為專門負責的監(jiān)管機構。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策），明確規(guī)定設立專門的教育監(jiān)管部門依照“雙減”政策負責校外培訓機構的監(jiān)管，意味著我國進一步加強了對校外培訓機構的法治化監(jiān)管。

本文通過分析校外培訓機構的監(jiān)管現(xiàn)狀，從促進監(jiān)管部門有效承擔監(jiān)管職責、鼓勵學校提升教學效果、引導家長塑造正確教育理念等方面提出合理化建議，希望形成義務教育階段文化課校外培訓監(jiān)管的長效治理機制。

1 校外培訓機構監(jiān)管的歷史沿革

1.1 監(jiān)管初始階段

從1978年開始，根據(jù)我國教育部公布的相關政策文件，為減輕中小學生學業(yè)負擔過重，已經(jīng)對校外教育培訓機構進行了初始治理。在該階段，教育部門針對校外培訓機構行業(yè)治理提出了要求，為校外培訓機構制定了相關政策性文件，并且對校外培訓活動場所的申辦和機構設置提出了具體要求。這一階段，相關部門沒有理順校內(nèi)文化課教育與校外文化課培訓之間的關系，對校外培訓機構后期快速發(fā)展帶來的問題預見不足。

1.2 監(jiān)管強化階段

這一階段，由于中公教育等著名校外培訓機構迅速擴大校外培訓市場規(guī)模，教育部門逐漸注意到了校外培訓帶來的各種問題，開始強化對校外文化課培訓機構的監(jiān)管，禁止在義務教育階段中小學生公布校內(nèi)考試排名、懲處義務教育階段校內(nèi)文化課教師利用課余時間收費補課、提升中小學教師師德師風等政策陸續(xù)實施。在此階段，我國教育部門對校外培訓機構的培訓活動強化了監(jiān)管，同時注重對義務教育階段中小學校教師的管理。雖然校外培訓機構快速發(fā)展所帶來的問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)，但相關部門在此階段并未對其進行系統(tǒng)化監(jiān)管，而只是作為一個獨立的教育問題進行考慮，導致監(jiān)管法治化范圍不夠全面。

1.3 法治化監(jiān)管階段

2021年“雙減”政策的落地，體現(xiàn)了教育部門對“雙減”工作的全面法治化監(jiān)管?！半p減”政策的出臺，體現(xiàn)了教育部門對校外培訓機構的培訓范圍與校內(nèi)重合、校外培訓機構過高收費等問題的重視，體現(xiàn)了教育監(jiān)管部門運用法治化方式對校外培訓機構的監(jiān)管。教育部門倡導學校進行健康教育，減輕學生課外學習壓力，滿足學生發(fā)展需要，要求學校應該更加重視校內(nèi)的教學管理工作，讓學生在校內(nèi)完成教學任務?！缎Ｍ馀嘤栃姓幜P暫行辦法》經(jīng)2023年7月20日教育部部務會議審議通過，自2023年10月15日起施行。該辦法強調(diào)落實校外培訓監(jiān)管，規(guī)范校外培訓行政處罰行為，保護自然人、法人和其他組織的合法權益，以全面培養(yǎng)學生綜合素質(zhì)作為素質(zhì)教育的根本任務。

2 校外培訓機構監(jiān)管存在的問題

2.1 行業(yè)亂象屢禁不止

當前我國義務教育階段存在不少的校外培訓行業(yè)亂象，如亂收費、高收費、證照不齊以及師資信息缺乏等問題。如廣東省惠州市規(guī)定2022年義務教育階段不區(qū)分學科十人及以下每人每課時為55元，而經(jīng)走訪發(fā)現(xiàn)，惠州市東平某校外培訓機構實際一對一收費每人每課時為268元，接近規(guī)定價格的五倍之多?；葜菽硶ㄅ嘤枡C構因為沒有達到申請辦學許可證需要的師資和場地硬性要求，僅出示了工商營業(yè)執(zhí)照，但沒有出示辦學許可證和師資信息。校外培訓行業(yè)亂象的形成原因很多，最重要的原因是校外培訓機構整體規(guī)模發(fā)展較快，導致市場自身競爭機制逐漸失效。校外教育培訓行業(yè)長期沒有教育監(jiān)管部門的監(jiān)管，使得校外培訓機構違法行為屢禁不止。盡管校外培訓機構由于市場激烈的競爭數(shù)量逐漸開始減少，但因為其市場需求非常巨大，數(shù)量的減少并沒有導致規(guī)模的縮小，這需要眾多行政監(jiān)管執(zhí)法力量的參與。教育監(jiān)管部門要明確校外培訓機構的辦學方針，檢查校外培訓機構教學質(zhì)量，確定培訓機構的社會效益。當前社會對高學歷人才的需求加劇了校外培訓機構的需求的增長。各類資本性校外培訓機構開始大舉進入，造成的后果就是行業(yè)亂象日益嚴重。

2.2 擾亂學校的正常教學秩序

義務教育階段中小學的正常文化課教學受到了校外培訓機構的侵擾。很多義務教育階段中小學的教師無心課內(nèi)教學，將原本課堂內(nèi)的知識放到課外進行補課教學，以此謀求經(jīng)濟利益。其結果是校內(nèi)的教學水平下降，校外培訓機構反而更受學生家長歡迎。校外培訓所具有的特色教育屬性，為整個教育生態(tài)系統(tǒng)帶來了不利的影響。在國外，以韓國為例，校外輔導也被稱為影子教育，飾演“影子”的角色。該補充性教育會仿照學校正常教育進行同步或者超前教育。結果影子教育會角色錯位，與義務教育階段的中小學校教育進行不正當競爭，最終對常規(guī)的學校系統(tǒng)進行擾亂，這體現(xiàn)了其“影子”的特殊地位。有學者認為這引起了教育行業(yè)道德上的困惑，因為影子教育必然會形成不公平的教育競爭。校外教育培訓的教學內(nèi)容與學校同步或者超前，替代了學校的教學功能，讓學校的教學活動難以有效開展［1］。

2.3 給家庭和社會帶來負面效應

很多家長本著為學生提供更好的教育資源的良好愿望，在一些校外培訓機構“不能讓孩子輸在起跑線上”等口號的宣傳下，為學生報名各類校外培訓。同時，家長的盲從心理也助長了校外培訓機構的不良教育風氣。有的家長以數(shù)目同身邊的家庭作對比，報的數(shù)目相比而言處于中等就算正好，認為沒有給孩子增加學習負擔。盡管學生家長知道，學生能否取得好成績并非完全取決于校外培訓機構的課外輔導，但是以營利為目的的校外培訓機構，通過各種宣傳加劇學生家長的焦慮。為了求得心理安慰，很多學生家長不得不從自己并不高的工資收入中拿出一大部分給孩子參加校外輔導。不少校外培訓機構使用違法手段規(guī)避有關政策規(guī)定，采取轉換學科名稱、將學科競賽名稱改為暑期夏令營等手段躲避監(jiān)管。近年來該類新聞報道層出不窮，社會反響強烈。不合理的課外培訓影響了正常的教育生態(tài)，不利于基礎教育的長遠發(fā)展。

3 構建校外培訓機構監(jiān)管長效機制

3.1 加強監(jiān)管立法，形成制度基礎

加強監(jiān)管立法為構建長效機制打下堅實的制度基礎，是建立長效機制重要的前提條件，具有引領教育行政執(zhí)法的懲戒、警示作用。監(jiān)管立法的確立對于校外培訓在法治軌道上運行，服務于學生的健康成長具有重要意義。從國家立法層面上看，我國僅有《中華人民共和國民辦教育促進法》對民辦學校的法律地位進行了界定，但是并未就校外培訓機構的社會地位等制定具體的法律法規(guī)予以規(guī)定。從地方立法上看，目前各地方出臺了各自對校外培訓機構監(jiān)管行為的地方性法規(guī)和規(guī)章，這些規(guī)定的內(nèi)容也不完全一致。校外培訓機構市場監(jiān)管專門立法的缺失，會導致我國對校外培訓機構的發(fā)展和運行定位不清；同時，還會導致監(jiān)管部門在行使其監(jiān)管職能時缺乏準確的法律法規(guī)的指引。教育監(jiān)管部門在校外培訓機構治理過程中面臨的監(jiān)管困境，阻礙了校外培訓機構以正確方式發(fā)揮其所具備的教育價值，而導致這一困境的原因，就是我國關于校外培訓機構立法的缺失。我國采取專項監(jiān)管的立法模式效果更好，原因在于專項立法可以克服分散立法的“碎片化局限”，在明確主體職責的基礎上統(tǒng)一推進實施［2］。建立完善、明確的法律法規(guī)，既可以從法律上確定校外培訓機構的主體地位，保障校外培訓機構市場的良性發(fā)展，也有利于監(jiān)管部門在行使監(jiān)管職能時有法可依，避免遇到各種執(zhí)法障礙。

3.2 加強“雙減”政策的培訓與學習

加強監(jiān)管部門執(zhí)法人員、校外培訓機構、學生家長“雙減”政策的培訓與學習。監(jiān)管部門要落實“雙減”政策，完善校外培訓機構監(jiān)管，首先必須全面了解“雙減”政策的重要意義和內(nèi)涵，在政府內(nèi)部加強對“雙減”政策的培訓與學習，一方面有利于地方相關部門深入學習“雙減”政策相關文件，另一方面也有利于提高地方相關部門對“雙減”政策重要性的認識水平。因此要在監(jiān)管部門內(nèi)部加強對“雙減”政策的培訓與學習。其次，要對校外培訓機構進行專項培訓，解決對“雙減”政策學習不全面不深入、對“雙減”政策重要性認識水平不高等問題。要通過專家輔導等各種途徑，學習“雙減”政策和各類相關政策文件，使培訓機構人員全面把握“雙減”及校外培訓機構監(jiān)管方面的政策規(guī)定，從而解決校外培訓機構對政策把握不準的問題。最后，要積極引導學生家長跳出“唯分數(shù)論”的怪圈，引導家長樹立正確科學的教育觀，對于“搶跑”持拒絕態(tài)度［3］，同時應當加大對以“雙減”政策為主要內(nèi)容的校外培訓治理政策的宣傳和推廣，引導學生家長理性看待校外培訓，梳理正確的教育觀念，促進學生身心的健康成長和社會的和諧穩(wěn)定。

3.3 監(jiān)管部門有效承擔監(jiān)管職責

“雙減”政策出臺后，各地對校外培訓機構監(jiān)管的新政迭出，教育監(jiān)管部門在校外培訓機構治理體系中的權威地位不斷強化，監(jiān)管邊界不斷擴展［4］。校外培訓機構的監(jiān)管現(xiàn)如今已經(jīng)進入了全面深化管理階段，這意味著我國對校外培訓機構監(jiān)管的重視，因此應當積極完善相應配套設施建設，使“雙減”政策落到實處。首先，監(jiān)管部門應當確定被監(jiān)管的校外培訓機構的范圍，這是對校外培訓機構市場開展監(jiān)管工作的前提。確定校外培訓機構的權利義務，將校外培訓市場進行集中法治化監(jiān)管。同時，要明確教育部門對校外培訓機構設立的許可范圍，依法行使涉及校外培訓市場的有關行政監(jiān)管職權。其次，教育監(jiān)管部門必須聯(lián)合各方力量實現(xiàn)校外培訓機構的監(jiān)管，制定符合本地區(qū)實際的相關標準和制度并監(jiān)督執(zhí)行，組織實施校外教育培訓的綜合治理和違法違規(guī)行為的專項查處。教育監(jiān)管部門作為總負責部門，協(xié)調(diào)培訓市場監(jiān)管工作，會同其他有關部門做好溝通協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)同時多頭執(zhí)法的情況，保證各部門職責明確，不相互推諉，及時處理校外教育培訓出現(xiàn)的各種問題。此外，政府還應當遵循公眾參與原則，鼓勵號召各類相關主體共同完成校外培訓機構監(jiān)管工作，對違法違規(guī)行為嚴懲重罰，扎實推動“雙減”政策落地見效，切實維護人民群眾的合法權益。

3.4 鼓勵學校提升教學效果

政府主導并不是政府包辦代替完成所有監(jiān)管工作，應當在符合我國國情的基礎上，遵循為人民服務的原則，整合政府和社會機構，運用各種有效手段，因地制宜進行監(jiān)督和管理［5］。教育部門要引導學校提升課堂教學效率和質(zhì)量，應當堅持以學生為本的教育理念，制定相關政策文件，引導學校統(tǒng)一優(yōu)化課程和教學內(nèi)容，有效利用微課、翻轉課堂等新穎的教學方式，培養(yǎng)學生的學習興趣。教育監(jiān)管部門倡導學校豐富課程的種類，改造學校的教學設施，為學生提供更加多樣的課程與教學資源。學校要重點加強做好課后延時教育服務。各學校應積極開展免費課后延時教育服務，解決家長因為上班不能接孩子的問題。鼓勵學生參與課外活動、增加學生進行實踐活動的機會。教育監(jiān)管部門必須認真做好監(jiān)督檢查工作，對學校課后延時教育服務進行階段性檢查，盡量做到讓家長和學生滿意，出現(xiàn)問題及時整改。打擊學校借課后延時服務收費，以興趣班的名義進行課外培訓等違法行為。教育監(jiān)管部門要加大懲處力度，及時向社會通報違法行為，讓課后延時服務的目標真正得以實現(xiàn)，解除學生家長的后顧之憂，最終與“雙減”政策配套形成有效的合力。

3.5 引導家長塑造正確的教育理念

面對當下升學壓力大、就業(yè)競爭激烈等各種問題，教育部門要引導學生家長正視激烈的社會競爭，在孩子的教育過程中決不能拔苗助長，對孩子進行過高要求的教育培訓。家長要做好孩子未來各種可能性發(fā)展的預期，樹立正確的教育理念。家長要意識到每個學生存在個體的不同，制定符合自己孩子的培養(yǎng)計劃。在義務教育階段不能占用孩子的課余時間去上各種文化課補習班，不應該用成人的教育標準培養(yǎng)孩子，要符合孩子成長的教育規(guī)律，要給孩子樹立終身學習的理念，讓孩子真正熱愛學習。家長要走進孩子的內(nèi)心世界，給予孩子合理的成才預期。家庭才是孩子最重要的教育園地，家庭教育首先要做好孩子的人格教育。孩子的教育需要父母的重視，不能簡單把孩子推給各種培訓機構，規(guī)避家長自身的教育責任。家長要更加重視家庭教育，多與孩子進行溝通，培養(yǎng)孩子各方面綜合能力，以適應未來步入社會的工作與生活。

4 結束語

對校外培訓機構市場進行法治化治理，不但要用嚴格的法規(guī)制止市場亂象，而且要創(chuàng)立校外培訓機構市場治理的監(jiān)管機制，以公益化為目標規(guī)范校外培訓機構市場。校外培訓機構專項管理部門樹立變堵為疏的監(jiān)管理念，對校外培訓機構采取約束與激勵等多種形式并存的治理方式，管理、引導和支持合法校外培訓機構。教育監(jiān)管部門在教育領域中開展有效的法治化監(jiān)管，構建規(guī)范的校外培訓教育市場，維護好健康和諧的教育生態(tài)環(huán)境。