全球治理中氣候環(huán)境資源面臨的“公地悲劇”
——基于國際法視角的對(duì)策分析

祿德安,張亞東

(鄭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,河南 鄭州 450000)

2021年4月22日,中國國家主席習(xí)近平應(yīng)邀出席領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)并發(fā)表了題為《共同構(gòu)建人與自然生命共同體》[1]的重要講話。人與自然問題愈發(fā)引起人們的重視。近些年來全球公共衛(wèi)生問題、自然災(zāi)害問題頻發(fā),自然界再次向人類發(fā)出警告。為了保護(hù)人類的公共繼承財(cái)產(chǎn),我們有權(quán)利、有義務(wù)為保護(hù)地球環(huán)境資源做出貢獻(xiàn)。尤其是在以聯(lián)合國為主導(dǎo)的多邊主義合作和以國際法為框架的國際秩序下,我們更應(yīng)從國際法層面加強(qiáng)對(duì)全球公域有限資源的保護(hù)。

目前針對(duì)全球公域資源的相關(guān)研究,主要是圍繞海洋、底土等人類當(dāng)前開發(fā)的資源展開。有從國際法角度來分析全球海洋環(huán)境治理,提出自主治理、產(chǎn)權(quán)化治理、政府模式治理三種國際法實(shí)踐路徑[2]。也有從全球公域治理本身來探討,更多的是從安全治理角度或海洋資源的環(huán)境法角度進(jìn)行分析,提倡構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體[3-5]。但是針對(duì)全球公域資源的研究仍存有待完善之處,尤其是關(guān)于全球氣候環(huán)境資源的問題。

一、全球氣候環(huán)境資源面臨的“公地悲劇”現(xiàn)狀分析

隨著生產(chǎn)力發(fā)展的不斷進(jìn)步,人類對(duì)大自然的征服也加快了腳步。進(jìn)入21世紀(jì)以來,人類開始面臨許多前所未有的自然挑戰(zhàn)和生存威脅,尤其需要我們引起重視的是當(dāng)前全球公域資源所面臨的“公地悲劇”。

(一)全球氣候環(huán)境資源的特點(diǎn)

“公地悲劇”這一概念最早是由20世紀(jì)60年代英國學(xué)者哈定在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)領(lǐng)域中所提出的(1)公地悲劇(Tragedy of the commons),也譯為公共資源的悲劇、哈定悲劇、公共的悲劇、共同悲劇等。1968年,美國學(xué)者哈定在《科學(xué)》雜志上發(fā)表的一篇題為《公地的悲劇》的文章首次提出。參見知乎網(wǎng),https://www.zhihu.com/topic/19676691/intro.。其目的是為了解決當(dāng)時(shí)由于人口快速增長所導(dǎo)致的公共資源緊缺問題。隨著多學(xué)科跨領(lǐng)域的交流發(fā)展,“公地悲劇”理論被引入國際法和國際關(guān)系學(xué)界,并常常被用來表示全球公域資源由于參與者的過度開發(fā)所面臨的資源緊缺問題[6]?；谶@一理論視角,本文將結(jié)合當(dāng)前人類面臨的全球氣候環(huán)境資源問題予以討論。氣候環(huán)境問題是人類實(shí)現(xiàn)未來可持續(xù)發(fā)展道路上不能被忽視的問題。伴隨工業(yè)發(fā)展所造成的廢氣排放、溫室效應(yīng)、臭氧層破壞、大氣污染等問題,人類逐漸認(rèn)識(shí)到氣候環(huán)境資源的重要性。與其他全球公域資源相比,氣候環(huán)境資源也有其獨(dú)特之處:一方面,不同于其他的有形物質(zhì)資源,氣候環(huán)境資源無法具象化,但它又確實(shí)存在于我們身邊,影響我們的生活,通過量化的方式可以使其“有形”化,如環(huán)境資源承載力、碳排量、融冰量、氣溫等數(shù)據(jù);另一方面,通過指標(biāo)設(shè)定、數(shù)據(jù)量化,環(huán)境資源被指量化,人們也更加清楚地認(rèn)識(shí)到氣候環(huán)境資源并不是取之不盡用之不竭的。一旦氣候環(huán)境資源緊缺,人類的生產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)將無法承受。

(二)全球氣候環(huán)境資源“公地悲劇”的成因

哈定的“公地悲劇”理論被引入國際法和國際關(guān)系領(lǐng)域,對(duì)我們理解國際社會(huì)的新問題,提供了一個(gè)很好的認(rèn)識(shí)視角[2],特別是結(jié)合當(dāng)前全球公域的氣候環(huán)境資源問題。氣候環(huán)境問題之所以日益嚴(yán)重,其原因在于工業(yè)化無限制的生產(chǎn)活動(dòng),導(dǎo)致環(huán)境資源承載力失衡。首先是發(fā)展與消耗之間的共存悖論。與生產(chǎn)力發(fā)展和工業(yè)化相對(duì)的是環(huán)境的破壞與資源的消耗。二者之間的共存矛盾,使得氣候環(huán)境資源終將面臨“公地悲劇”問題。其次是共同與有限的責(zé)任承擔(dān)問題。發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任,同時(shí)也應(yīng)對(duì)受其影響的發(fā)展中國家予以環(huán)境治理援助。各國所承擔(dān)的責(zé)任是共同但又有區(qū)別的。最后是單邊與多邊的治理困境。全球公域資源作為人類社會(huì)的共同財(cái)產(chǎn),其所面臨的問題也應(yīng)當(dāng)由人類攜手共同解決。但仍有一些國家奉行單邊主義思維,在國際無政府狀態(tài)下,對(duì)全球治理問題不參與、不配合,以致于出現(xiàn)單邊與多邊的治理困境。

如何解決全球氣候環(huán)境資源面臨的“公地悲劇”問題,當(dāng)前學(xué)界已經(jīng)有不少觀點(diǎn)。如張茗認(rèn)為,全球公地的安全治理問題是任何國家都應(yīng)當(dāng)面對(duì)的,中國也提出了自己的方案對(duì)策[7]。韓雪晴、王義桅則對(duì)全球公域問題作了詳盡而細(xì)致的概念性研究,提出人類日益需要重視的新領(lǐng)域等等[8]。本文試圖從國際法層面提出針對(duì)全球氣候環(huán)境資源這一全球公域問題的應(yīng)對(duì)之策。

二、全球治理視角下的國際法對(duì)策分析

(一)健全國際法制度框架

健全有效的國際法律制度框架,可以從規(guī)制上對(duì)氣候環(huán)境資源予以最大程度的保護(hù),同時(shí)有機(jī)協(xié)調(diào)人與自然的和諧共生關(guān)系。國際法重視對(duì)氣候環(huán)境資源的保護(hù),出臺(tái)了相關(guān)的條約文本、法律規(guī)定。在法律制度層面上,已出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)有:處理全球氣候問題的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(1992)、《京都議定書》(1997)、呼吁各國共同應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的《巴黎協(xié)定》(2016),以及為保護(hù)南極氣候環(huán)境資源而頒布的《南極條約》(1959)等等。這些法律條文的制定和出臺(tái),對(duì)氣候環(huán)境資源的保護(hù)和改善一定程度上起到了有效的作用。但為了有效應(yīng)對(duì)發(fā)展與消耗之間產(chǎn)生的公地悲劇,應(yīng)進(jìn)一步完善氣候環(huán)境資源保護(hù)與管理的法律制度體系。

首先是氣候環(huán)境資源治理標(biāo)準(zhǔn)的制定。從國際法律的層面上,應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的氣候環(huán)境資源治理標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),也要照顧到各個(gè)國家與地區(qū)間的不同情況。只有在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范下,國際法在全球環(huán)境資源管理與保護(hù)問題上才能發(fā)揮有效作用,避免出現(xiàn)個(gè)別國家以本國法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理的情況,如美國處理與墨西哥在太平洋東海岸地區(qū)的金槍魚問題時(shí)的做法就是這樣[9]。其次要明確獎(jiǎng)懲制度。對(duì)于在氣候環(huán)境資源治理問題上表現(xiàn)良好、積極配合、做出貢獻(xiàn)的相關(guān)國家應(yīng)予以稱贊與獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于任意妄為、破壞氣候環(huán)境資源、妨礙全球公域氣候環(huán)境資源治理的個(gè)別國家應(yīng)在國際社會(huì)予以譴責(zé),并做出適當(dāng)?shù)膽土P。如列入黑名單、繳納氣候環(huán)境資源保護(hù)費(fèi)、暫停出席相關(guān)氣候環(huán)境資源治理會(huì)議,等等。通過引入獎(jiǎng)懲機(jī)制,可以有效促進(jìn)各個(gè)國家在氣候環(huán)境資源治理問題上的良性競(jìng)爭與合作。最后通過定期會(huì)議協(xié)商,使各國都參與其中,共同協(xié)商治理。在協(xié)商治理方面,歐盟、東盟和聯(lián)合國的部分合作機(jī)制在地區(qū)氣候環(huán)境治理問題上都發(fā)揮了十分顯著的效果[4]。如東盟國家與中國開展的湄瀾合作機(jī)制、2018年聯(lián)合國發(fā)起成立的“氣候安全機(jī)制”(CSM)。

通過國際法制度層面的健全與完善,以國際法律制度的形式將氣候環(huán)境資源相關(guān)治理措施制定下來,可以有效解決人類發(fā)展與氣候環(huán)境資源消耗之間的公地悲劇。尤其是在當(dāng)前國際社會(huì),國際法是各國公認(rèn)的國際規(guī)則。國際法的規(guī)則制度也具有堅(jiān)實(shí)的合法性與有效性,對(duì)各國行為規(guī)范起到了法治觀念下的約束作用。

(二)明確國際法責(zé)任歸屬

當(dāng)前在全球開展氣候環(huán)境資源共同治理方面所存在的阻礙各國協(xié)同合作的主要問題是責(zé)任劃分不明確。在國際社會(huì)無政府狀態(tài)下,針對(duì)公共事務(wù)問題的解決,責(zé)任的歸屬與劃分往往是首要的。這也是各個(gè)民族國家具有擬人性特點(diǎn)的體現(xiàn)。此外,從法律的角度來說,強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識(shí)也是必要的。全球公域氣候環(huán)境資源問題的責(zé)任劃分爭議,是一個(gè)長期存在的問題。其焦點(diǎn)主要集中在責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)不同、歷史責(zé)任歸屬問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與責(zé)任承擔(dān)等幾個(gè)方面。

在國際社會(huì)重視氣候環(huán)境資源問題之前,大多數(shù)國家都沒有明確的保護(hù)人類共同財(cái)產(chǎn)安全意識(shí)。在國際法層面,也缺乏相關(guān)的管理與約束條例。但隨著全球化趨勢(shì)的日益發(fā)展和全球化意識(shí)的逐漸增強(qiáng),各個(gè)國家都開始認(rèn)識(shí)到人類是一個(gè)共生群體。全球公域的氣候環(huán)境資源問題也是人類所要共同面對(duì)的問題。那么如何破除因責(zé)任劃分問題而造成的氣候環(huán)境資源治理阻礙?

從國際法責(zé)任劃分層面上,首先要制定統(tǒng)一的責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)?！皼]有規(guī)矩,不成方圓”。有關(guān)氣候環(huán)境資源問題,也需要有明確的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)。使各個(gè)國家可以在同一標(biāo)準(zhǔn)尺度的衡量下明確責(zé)任劃分,防止經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家依照單邊標(biāo)準(zhǔn)逃避承擔(dān)責(zé)任。其次要兼顧各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。西方發(fā)達(dá)國家由于發(fā)展起步早,所以也最早損耗氣候環(huán)境資源,應(yīng)當(dāng)合理兼顧經(jīng)濟(jì)落后國家的現(xiàn)實(shí)情況。在共同承擔(dān)責(zé)任的前提下,進(jìn)行有區(qū)別的責(zé)任劃分?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》中也提出“發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)率先減排和向發(fā)展中國家提供資金技術(shù)支持的義務(wù)”[10]。最后要合理解決歷史責(zé)任歸屬問題。由于人類發(fā)展初期粗放式的開發(fā),氣候環(huán)境資源被極大損耗,造成了許多不可修復(fù)的損傷。所以,西方發(fā)達(dá)國家必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

通過國際法層面的責(zé)任明確和劃分,可以有效解決相關(guān)現(xiàn)實(shí)問題的爭端。促使各國在責(zé)任明確的前提下,積極履行相關(guān)國際法義務(wù),為多邊治理合作奠定基礎(chǔ)。同時(shí),明確劃分責(zé)任也將極大地提高國際事務(wù)的處理效率,優(yōu)化國家間的多邊合作。

(三)落實(shí)國際法主體實(shí)踐

當(dāng)前國際社會(huì)在現(xiàn)有法律框架下已采取了多種實(shí)踐。尤其是對(duì)海洋、極地等資源方面,國際社會(huì)已建立了多個(gè)治理機(jī)制,如北極理事會(huì)(1996)。一些國家也提出了自己的治理目標(biāo)。如中國提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),積極響應(yīng)了《生物多樣性公約》(1992);印度尼西亞提出在2020年前減排26%的溫室氣體,首倡珊瑚大三角計(jì)劃等等。但在氣候環(huán)境資源治理方面,仍然存在單邊與多邊的治理困境、市場(chǎng)與政府解決的二元固化模式。2020年11月美國特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》,給世界氣候環(huán)境治理帶來了巨大壓力。2021年4月日本政府單方面宣布將污染核廢水排海,無視國際社會(huì)的譴責(zé)與反對(duì)。這種單邊主義給全球多邊主義治理帶來了極大的困難和阻礙,也損害了國際法的權(quán)威。此外,市場(chǎng)化手段與政府治理的二元實(shí)踐模式,也限制了氣候環(huán)境資源治理實(shí)踐的多樣性。美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor·Ostrom)打破了“公地悲劇”的原有應(yīng)對(duì)思維,提出了多中心主義理論,主張通過多種組織、多種機(jī)制參與公共事務(wù)治理①(2)① 此處為其他學(xué)者后來對(duì)“公地悲劇”理論的進(jìn)一步豐富和發(fā)展,提出了多種治理方式內(nèi)涵。參見Beryan H.Druzin:《The Parched Earth of Cooperation: How to Solve the Tragedy of the Commons in International Environmental Governance》,Duke Journal of Comparative &International Law,2016,27(1):73-105.。

為了使國際社會(huì)各個(gè)成員參與治理的行為實(shí)踐能夠得到有效規(guī)范與引導(dǎo),國際法應(yīng)從法的地位予以支持,并且將多邊合作思維貫穿其中,避免全球治理理念與實(shí)踐發(fā)生脫節(jié)[12]。應(yīng)放寬參與治理的實(shí)踐主體,允許國際社會(huì)組織(包括政府間與非政府間)和國際環(huán)保人士參與到氣候環(huán)境資源的治理過程中,提高治理效能;鼓勵(lì)區(qū)域性或全球性多邊合作機(jī)制的建立,把各國團(tuán)結(jié)起來共同消減彼此的隔閡。此外,“應(yīng)對(duì)氣候變化需要建立必要的道德框架體系,以及根本性調(diào)整的治理體系,以便更好地管理一級(jí)和二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)”[11]。設(shè)立定期交流協(xié)商會(huì)議,方便各國共享信息數(shù)據(jù)和治理經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)全球氣候環(huán)境資源的統(tǒng)籌治理;明確共同體理念,共同構(gòu)建人與自然生命共同體。

通過國際法對(duì)參與主體的行為實(shí)踐進(jìn)行正向引導(dǎo),不僅能夠加強(qiáng)各國在氣候環(huán)境資源治理問題上的合作,同時(shí)還可以進(jìn)一步規(guī)范國際社會(huì)秩序。宣傳氣候環(huán)境治理的成功案例,也能提供更多治理經(jīng)驗(yàn)。如中國提出的“兩山”戰(zhàn)略有效促進(jìn)了節(jié)能減排,通過科技創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展融合,對(duì)全球氣候環(huán)境治理做出了突出貢獻(xiàn)[12]。

三、國際法應(yīng)對(duì)氣候環(huán)境資源“公地悲劇”的成效前景

隨著國際社會(huì)對(duì)全球公共治理意識(shí)的加強(qiáng),越來越多的全球公域問題開始被人們注意到。尤其是近年來,全球氣候環(huán)境問題逐漸加劇所導(dǎo)致的自然災(zāi)害,給人們的現(xiàn)實(shí)生活和物質(zhì)財(cái)產(chǎn)帶來了極大的影響。各國人民希望解決全球氣候環(huán)境問題的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈。

(一)國際法應(yīng)對(duì)全球氣候環(huán)境資源“公地悲劇”的有效性

當(dāng)前氣候環(huán)境領(lǐng)域的合作正在逐漸成為各國團(tuán)結(jié)協(xié)作的重要平臺(tái)。尤其是中美兩個(gè)大國對(duì)氣候環(huán)境問題的關(guān)注,使得國際法在解決全球氣候環(huán)境資源問題中取得了不錯(cuò)的成效。2021年11月聯(lián)合國氣候變化大會(huì)在歐洲格拉斯哥召開。中國和美國在雙邊關(guān)系緊張的狀態(tài)下,仍然在氣候環(huán)境資源保護(hù)問題上展開合作,達(dá)成共識(shí)。11月11日中美雙方聯(lián)合簽署發(fā)布了《強(qiáng)化氣候行動(dòng)聯(lián)合宣言》。而中國也逐漸在氣候環(huán)境資源問題上承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,發(fā)出積極呼聲,并對(duì)“雙碳”指標(biāo)作出承諾[13]。

中美兩國作為世界大國在人類面臨的共同問題前實(shí)現(xiàn)了國際法框架下的相互協(xié)作。為解決全球公域面臨的“公地悲劇”問題提供了有力的保障。除了中美兩國,還有不少大國和國際組織也紛紛響應(yīng),共同應(yīng)對(duì)全球氣候環(huán)境資源緊缺帶來的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。隨著國家政府間的氣候環(huán)境資源治理措施不斷展開,民間也有很多社會(huì)團(tuán)體和國際間非政府組織開展形式多樣的氣候環(huán)境治理行動(dòng)。這種方式相較于國家間的會(huì)議協(xié)商和宣言起草,顯得更為靈活、更為直接,也更為有效。

(二)國際法應(yīng)對(duì)全球氣候環(huán)境資源“公地悲劇”的局限性

即便當(dāng)前國際法層面在治理全球公域問題中發(fā)揮著極大的作用,但想要真正從該層面有效解決全球氣候環(huán)境資源面臨的“公地悲劇”問題,需要克服的局限性還有很多。尤其是在當(dāng)前全球治理赤字日益加重的背景下,如何強(qiáng)化國際法的約束力是需要重點(diǎn)考慮的。

其一,國際法對(duì)國際社會(huì)主體的軟約束力。由于主權(quán)國家在國際法框架下的自主性,一些發(fā)展中國家或資源出口型國家,常常為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而大肆開發(fā)自然環(huán)境資源,部分國家還對(duì)全球公域進(jìn)行廢體排放。如日本核廢水排放,以及美國向西太平洋排放有害物質(zhì)等。這些國家個(gè)體的破壞行為嚴(yán)重阻礙了全球治理進(jìn)程。此外,一些非國家行為體進(jìn)行的非法破壞活動(dòng),也對(duì)全球氣候環(huán)境資源造成極大的破壞[14]。其二,國際法運(yùn)行缺乏良性的國際環(huán)境。當(dāng)前的地緣競(jìng)爭形勢(shì)極大地轉(zhuǎn)移了人類共同應(yīng)對(duì)全球問題的注意力,分散了國際社會(huì)的合力。這些都是國際法層面無能為力的。除此之外,國際法還存在不少爭議性問題難以解決。如國家主權(quán)與全球性氣候問題的解決、國家單邊法律效力與國家法效力的矛盾等等。

四、總結(jié)

隨著世界政治經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展,人們對(duì)全球化概念也有了深度認(rèn)知。不再拘泥于個(gè)人、社會(huì)、國家,不再只限于政治、經(jīng)濟(jì)、軍事,全球化概念被擴(kuò)展至更為寬廣的領(lǐng)域和層次。外空、深海等新領(lǐng)域逐漸被人類社會(huì)所介入和探索[15]。全球化也開始涉及有關(guān)全人類的共同問題,以及隨之而來的全球治理。

哈定所提出的“公地悲劇”問題如今正在全球氣候環(huán)境資源領(lǐng)域中初顯端倪。每年世界頻發(fā)的氣候?yàn)?zāi)害,正是地球?qū)θ祟惖摹熬妗?。為?我們有必要從國際規(guī)范即國際法角度,為解決全球氣候環(huán)境資源問題面臨的“公地悲劇”提出相關(guān)對(duì)策。包括:從國際法制度層面健全法律體系,從國際法規(guī)范層面明確責(zé)任歸屬,從國際法實(shí)踐層面落實(shí)相關(guān)舉措。通過國際法的合法性與公權(quán)力,能夠?yàn)榻鉀Q全球氣候環(huán)境資源問題起到重要的推進(jìn)作用。雖然國際法能夠?yàn)榻鉀Q“公地悲劇”提供多種路徑,但是當(dāng)前國際法想要發(fā)揮應(yīng)有的成效仍然面臨著不少的挑戰(zhàn)。未來,有關(guān)國際法對(duì)解決全球氣候環(huán)境資源面臨的“公地悲劇”問題研究,應(yīng)該更多地著眼于國際法理和國際法具體實(shí)踐層面。尤其是單邊效力與公域問題解決、國家主權(quán)與公域問題之間的矛盾等等。