監(jiān)察體制改革視閾下檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的困境與出路

王 博,王海洲

(1.蘭州大學(xué) 法學(xué)院,甘肅 蘭州 730000;2.天水市人民檢察院,甘肅 天水 741000)

一、問題的引出

在前監(jiān)察體制改革時(shí)代,檢察機(jī)關(guān)的核心職權(quán)包括職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)與決定逮捕、提起公訴和訴訟監(jiān)督等權(quán)力[1]。從刑事司法屬性的完整性角度來講,此時(shí)對(duì)于職務(wù)犯罪的刑事追訴具有完整的刑事司法屬性。這是因?yàn)榇藭r(shí)對(duì)于職務(wù)犯罪案件的偵查、審查起訴與刑事審判雖流轉(zhuǎn)于刑事訴訟的各階段,但都在刑事司法框架下,以《刑事訴訟法》和《刑法》為依據(jù),因而并不存在追訴行為屬性差異與程序銜接等問題[2]。

2018年3月20日,第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》),其中第3條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)“調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”的法定職能。同年10月26日修改通過的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)第19條第2款作出了支持性回應(yīng)。這使原屬檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)(大部分)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān),改變了前監(jiān)察體制改革時(shí)代職務(wù)犯罪“偵訴一體”的刑事追訴格局,形成了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋和檢察機(jī)關(guān)可對(duì)在訴訟活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的部分司法工作人員實(shí)施的職務(wù)犯罪立案?jìng)刹榈木置鎇3]。

《中華人民共和國(guó)憲法》第123條將監(jiān)察委員會(huì)定位為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān),即“監(jiān)察委的設(shè)立完全是一種‘體制創(chuàng)新’”[4]。監(jiān)察權(quán)亦是一種新型的國(guó)家權(quán)力,而非現(xiàn)有體制下某種權(quán)力的延伸。由此,對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查和追訴將橫跨監(jiān)察和司法兩大領(lǐng)域。為在監(jiān)察和司法間建成順暢的案件流轉(zhuǎn)機(jī)制,2018年4月,國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》),其中第二章對(duì)“最高人民檢察院提前介入工作”作了專門規(guī)定。為規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提前介入工作的開展,2019年2月最高人民檢察院頒布了《人民檢察院提前介入監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪案件工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》),其中對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入的任務(wù)、主體、范圍、時(shí)間、方式等內(nèi)容進(jìn)行了詳盡規(guī)定。即使這樣,我們?nèi)詫?duì)以下問題存疑:檢察機(jī)關(guān)何時(shí)介入,才能取得最優(yōu)效果?檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查應(yīng)充當(dāng)何種角色?檢察機(jī)關(guān)提前介入率過高,沖擊了監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使原則當(dāng)如何?面對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入“重配合輕制約”的情形,被調(diào)查人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制又當(dāng)如何構(gòu)建?

本文基于問題意識(shí),將先行剖析檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的法理依據(jù),再對(duì)其中存在的困境與出路作一闡釋,以期能為有關(guān)部門提供科學(xué)、合理的操作指引。

二、檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的法理剖析

從歷史流變的角度來講,檢察機(jī)關(guān)提前介入濫觴于“嚴(yán)打”的社會(huì)背景,出于“依法從重從快”的需要,檢察機(jī)關(guān)提前介入刑事偵查[5]。很大程度上,檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查是對(duì)提前介入刑事偵查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單套用[6]。現(xiàn)階段學(xué)界還未對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的法理依據(jù)作系統(tǒng)研究,但其提前介入刑事偵查的相關(guān)研究已趨成熟。有學(xué)者通過比較分析監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查,考察檢察機(jī)關(guān)提前介入刑事偵查的法理基礎(chǔ),揭示檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的法理依據(jù)[7],筆者亦借鑒這一思路展開研究。

(一)監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查關(guān)系辨析

爬梳關(guān)于監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的關(guān)系,學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)。其一,肯定說。這一觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查在性質(zhì)上相當(dāng)于刑事偵查。如卞建林通過比較分析監(jiān)察調(diào)查和刑事偵查,認(rèn)為職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與對(duì)普通犯罪進(jìn)行的刑事偵查在性質(zhì)上相當(dāng)[8]。汪海燕從權(quán)利內(nèi)容的角度考察,認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查權(quán)和刑事偵查權(quán)具有同質(zhì)性[9]。其二,否定說。這一觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查不同于刑事偵查。譬如,郭華認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查權(quán)并非由職務(wù)犯罪偵查權(quán)簡(jiǎn)單平移而來,而當(dāng)屬“第五種權(quán)力”[10]。張?jiān)葡鰟t從權(quán)力的本源歸屬、運(yùn)行機(jī)理和追求目標(biāo)三個(gè)角度論證監(jiān)察調(diào)查權(quán)有別于刑事偵查權(quán)[11]。其三,折中說。這一觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查雖不同于刑事偵查,但與刑事偵查具有類似屬性。如陳衛(wèi)東指出,監(jiān)察調(diào)查和刑事偵查在措施上都具有強(qiáng)制性,在目的上具有同一性,這就使得監(jiān)察調(diào)查具有刑事偵查的類似屬性[12]。秦前紅則從立法科學(xué)性與實(shí)踐操作性的角度進(jìn)行考察,認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查兼具調(diào)查和偵查的雙重屬性[13]。

相比較而言,筆者更贊同折中說,理由如下:第一,肯定說從性質(zhì)上將監(jiān)察調(diào)查歸結(jié)為刑事偵查,與監(jiān)察體制改革立法脈絡(luò)相悖。誠(chéng)如肯定說所言,監(jiān)察調(diào)查在性質(zhì)上與刑事偵查相當(dāng),但令筆者疑惑的是,按照這一思路,為何監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)只受《監(jiān)察法》規(guī)范,而排除《刑事訴訟法》的適用?這是否與監(jiān)察體制改革的立法脈絡(luò)相悖?第二,否定說相關(guān)論述大都立足于監(jiān)察調(diào)查權(quán)的權(quán)源角度,論證監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的本質(zhì)區(qū)別。同持否定說的學(xué)者一樣,從權(quán)源角度考察,監(jiān)察調(diào)查權(quán)是由原先相對(duì)分散的紀(jì)委調(diào)查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)提煉整合而來,決定了其具備“行紀(jì)檢”三種調(diào)查權(quán)的復(fù)合屬性。在國(guó)家監(jiān)察體制改革過程中,伴隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸,原屬檢察機(jī)關(guān)的偵查人員也大都完成了向監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員的轉(zhuǎn)變,這說明現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查人員與原屬檢察機(jī)關(guān)的偵查人員是“一班人馬”。另外,依據(jù)《監(jiān)察法》第47條第3款的規(guī)定,在審查起訴階段,檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件需要補(bǔ)充核實(shí)的,應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查,必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。退一步講,如果監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查完全不同的話,對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴且需要補(bǔ)充核實(shí)的案件,兩種完全不同的活動(dòng)卻可以取得同樣的“補(bǔ)充核實(shí)”效果,那么,監(jiān)察調(diào)查完全不同于刑事偵查的觀點(diǎn)顯然難以自證。

(二)檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的法理依據(jù)

基于監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的類似屬性,檢察機(jī)關(guān)提前介入刑事偵查的法理基礎(chǔ)可供參考,用以揭示檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的法理依據(jù)。主要有以下三種學(xué)說。一是訴訟職能說。這一學(xué)說認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提前介入實(shí)際上是其訴訟職能的延伸,通過檢察引導(dǎo)偵查取證,保障證據(jù)合法有效,有助于檢察機(jī)關(guān)更好地行使訴訟職能[7]。二是法律監(jiān)督說。這一學(xué)說認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提前介入是其在司法領(lǐng)域內(nèi)履行法律監(jiān)督職能的具體表現(xiàn)[14],通過提前介入偵查活動(dòng),及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法偵查行為。三是綜合說。這一學(xué)說認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提前介入兼具履行法律監(jiān)督與實(shí)現(xiàn)訴訟職能的雙重價(jià)值屬性[7],即將訴訟職能與法律監(jiān)督職能共同作為提前介入偵查的理論依據(jù)。

比較分析以上三種學(xué)說,筆者以為“綜合說”更為可取。原因在于,“訴訟職能說”與“法律監(jiān)督說”分別立足于檢察機(jī)關(guān)“公訴”和“法律監(jiān)督”的單一職能,揭示檢察機(jī)關(guān)提前介入的法理基礎(chǔ),略顯片面。就“訴訟職能說”而言,這一學(xué)說僅注意到檢察機(jī)關(guān)提前介入是其公訴職能延伸的結(jié)果,而忽略了在這一過程中檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的履行。事實(shí)上,檢察機(jī)關(guān)提前介入并非僅僅引導(dǎo)取證,其中還必然會(huì)涉及對(duì)偵查活動(dòng)合法性的監(jiān)督,這一學(xué)說忽略了權(quán)力的制約與監(jiān)督,“不利于刑事訴訟結(jié)構(gòu)的平衡與人權(quán)的司法保障”[14]。同樣,“法律監(jiān)督說”的局限性也可借此證成,即檢察機(jī)關(guān)提前介入也絕不僅僅監(jiān)督偵查活動(dòng)的合法性,在這一過程中,檢察機(jī)關(guān)還會(huì)不可避免地發(fā)揮引導(dǎo)取證,保障證據(jù)合法性與有效性的功能。相較之下,“綜合說”則幾乎囊括了檢察機(jī)關(guān)提前介入的全部工作內(nèi)容,不僅有效規(guī)避了違法偵查行為,實(shí)現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的制約與監(jiān)督,也通過引導(dǎo)取證,協(xié)助偵查機(jī)關(guān)及時(shí)全面、合法有效地收集證據(jù),保障檢察機(jī)關(guān)訴訟職能的實(shí)現(xiàn)。

綜上,檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查的法理基礎(chǔ)當(dāng)采“綜合說”,基于監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的類似屬性,我們才可借助這一學(xué)說窺斑知豹。但這一學(xué)說對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查能否完全適用,還需借助檢察權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的交互關(guān)系展開研究。

首先,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位是毋庸置疑的,但令人困惑的是,國(guó)家監(jiān)察體制改革后,《監(jiān)察法》將監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)的關(guān)系設(shè)定為互相配合、互相制約,并未明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)能,這是否意味著檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)根本不具備監(jiān)督權(quán)?顯然,這一問題的答案是否定的,權(quán)力制約強(qiáng)調(diào)“任何權(quán)力都必須置于相互牽制的權(quán)力關(guān)系中”[15],從層級(jí)的角度來看,權(quán)力制約當(dāng)屬監(jiān)督的上位概念[16]。這就表明,監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)存在雙向的監(jiān)督關(guān)系:一方面,監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象包括所有行使公權(quán)力的公職人員,檢察機(jī)關(guān)自然也不例外,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)工作人員的違紀(jì)、違法或職務(wù)犯罪行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查[17];另一方面,雖然國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能定位產(chǎn)生了重大影響,但并沒有充分證據(jù)證明檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位因此而動(dòng)搖,故其也應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察調(diào)查的合法性進(jìn)行監(jiān)督。誠(chéng)然,國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)的監(jiān)督管理部門也能對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員起到監(jiān)督的作用,但這主要表現(xiàn)為內(nèi)部監(jiān)督,是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)“打鐵還需自身硬”的要求。對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督絕不能單純地仰賴內(nèi)部監(jiān)督,強(qiáng)有力的外部監(jiān)督也是保障監(jiān)察機(jī)關(guān)有效運(yùn)作,增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的重要方法。從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位來看,檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督就具有外部監(jiān)督的性質(zhì)。其次,檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查,對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)認(rèn)定、案件定性及法律適用等提出書面意見,經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)案件審理室審核,需要補(bǔ)證的,及時(shí)交由調(diào)查部門補(bǔ)正。這有利于提高監(jiān)察辦案的質(zhì)量,減少程序回流,推動(dòng)案件由監(jiān)察程序進(jìn)入刑事訴訟程序,保障檢察機(jī)關(guān)訴訟職能的實(shí)現(xiàn)。

三、檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的困境

(一)提前介入的時(shí)間在實(shí)踐和規(guī)范層面不一

檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查是落實(shí)監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)互相配合、互相制約關(guān)系的重要機(jī)制,適時(shí)介入有利于強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察調(diào)查的監(jiān)督力度,規(guī)范調(diào)查過程,切實(shí)提高監(jiān)察辦案質(zhì)量。但檢察機(jī)關(guān)何時(shí)介入才能達(dá)成這一目標(biāo)?對(duì)此,《工作規(guī)定》第5條作出了明確規(guī)定,即檢察機(jī)關(guān)提前介入,應(yīng)在案件進(jìn)入審理階段,調(diào)查終結(jié)移送審查起訴15日以前進(jìn)行。不可否認(rèn),這一規(guī)定的確為檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查時(shí)間節(jié)點(diǎn)的選擇提供了法律依據(jù),但在實(shí)踐中這一規(guī)定似乎并未得到充分落實(shí)。

譬如,2018年M市的劉某涉嫌玩忽職守案,H區(qū)檢察院在案件進(jìn)入審查起訴階段前3天才受邀提前介入,最終因檢察無法全面引導(dǎo)調(diào)查取證致使該案在審查起訴階段被退回補(bǔ)充調(diào)查[18]。當(dāng)然,我們不排除這是在提前介入時(shí)間方面較為極端的案例,但應(yīng)當(dāng)考量的還有,提前介入監(jiān)察調(diào)查只是檢察機(jī)關(guān)的眾多工作內(nèi)容之一,檢察機(jī)關(guān)還需要履行偵查、公訴、法律監(jiān)督等多項(xiàng)法定職能。因提前介入時(shí)間不充裕導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無法全面引導(dǎo)取證,致使案件在審查起訴階段被退回補(bǔ)充調(diào)查,一方面會(huì)導(dǎo)致程序倒流,降低職務(wù)犯罪案件的追訴效率;另一方面也會(huì)浪費(fèi)司法資源,延誤檢察機(jī)關(guān)工作的有序開展,亦無法取得提前介入調(diào)查的應(yīng)有實(shí)效。

(二)提前介入的角色定位錯(cuò)位

前文提及,《監(jiān)察法》將監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)設(shè)定為雙向的權(quán)力制約關(guān)系。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的制約在前文已有詳細(xì)論述,自不必贅述。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約主要表現(xiàn)為事后制約,即檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段依法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行審查,并以“犯罪事實(shí)是否查清、證據(jù)是否確實(shí)充分”為標(biāo)準(zhǔn)作出起訴與退回補(bǔ)充調(diào)查之決定。

從監(jiān)察調(diào)查權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)來看,其指向的是案件事實(shí)的調(diào)查[19]。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān),在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查過程中應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位,檢察機(jī)關(guān)提前介入的價(jià)值在于就相關(guān)問題(如證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定等)提出意見和建議,促使監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)問題展開反思與討論。但在實(shí)踐中不能絕對(duì)排除的情形是,檢察機(jī)關(guān)在對(duì)相關(guān)問題提出意見和建議的同時(shí),也積極發(fā)揮自身調(diào)查取證優(yōu)勢(shì),直接參與到具體的取證過程,致使“提前介入”演變?yōu)椤奥?lián)合辦案”。這種跳出協(xié)助、輔助之限度直接參與到具體取證過程的做法,在很大程度上會(huì)沖擊監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職能與調(diào)查主導(dǎo)地位。正如有學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的那樣,如果在提前介入監(jiān)察調(diào)查過程中,檢察機(jī)關(guān)同時(shí)履行調(diào)查職能,那么審查起訴階段所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的制約功能勢(shì)必會(huì)流于形式[20]。

(三)提前介入率過高易致監(jiān)檢意見相左

據(jù)統(tǒng)計(jì),M市2018年全市兩級(jí)檢察院受邀提前介入的職務(wù)犯罪案件占據(jù)當(dāng)年受理案件總量的88.5%,全市約61.1%的基層檢察院的提前介入率更是高達(dá)100%[18]。檢察機(jī)關(guān)提前介入的高覆蓋(甚至是全覆蓋)表明監(jiān)檢間的工作配合愈加密切,符合監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)互相配合的關(guān)系設(shè)定,但這也不可避免地引申出一個(gè)問題,即檢察機(jī)關(guān)提前介入率過高,是否會(huì)影響監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使?本文對(duì)這一問題持肯定回答。《銜接辦法》第12條將檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件范圍設(shè)定為“重大、疑難、復(fù)雜案件”,這說明除前述“重大、疑難、復(fù)雜”等必要介入的情形外,一般的職務(wù)犯罪案件都應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立調(diào)查取證,這是改革決策者通過設(shè)置介入門檻,為限制檢察機(jī)關(guān)覆蓋式介入所作的制度設(shè)計(jì),以便發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐資源的整合優(yōu)勢(shì),集約化行使反腐權(quán)力。

事實(shí)上,在檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查過程中,監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定以及案件定性等關(guān)鍵性問題很可能會(huì)意見相左,為統(tǒng)一觀點(diǎn),在某種意義上也許會(huì)出現(xiàn)妥協(xié)的情形,既可能是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)意見的妥協(xié),也可能是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)建議的讓步,但筆者認(rèn)為后者的危害性遠(yuǎn)比前者更大。這是因?yàn)?在審查起訴階段,檢察機(jī)關(guān)的核心工作就是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行審查,對(duì)于需要補(bǔ)充核實(shí)的案件,依法作出退回補(bǔ)充調(diào)查之決定。誠(chéng)然,這會(huì)導(dǎo)致程序倒流,影響追訴效率,但從這一角度來看,在提前介入監(jiān)察調(diào)查階段檢察機(jī)關(guān)妥協(xié)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的情形似乎仍有彌補(bǔ)機(jī)會(huì)。相較而言,監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)建議的妥協(xié)不僅有違監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使原則,從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看,也會(huì)致使檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段不愿否定本部門在提前介入階段所提出的意見和建議,從而導(dǎo)致審查起訴程序所應(yīng)當(dāng)具備的過濾功能被虛置[19]。

(四)監(jiān)察調(diào)查階段被調(diào)查人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制缺位

監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立集中整合了多種反腐敗職權(quán),有利于解決前監(jiān)察體制改革時(shí)代監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散等問題,深入推進(jìn)反腐工作。但從權(quán)力具體運(yùn)行的角度來看,對(duì)于依法調(diào)查的職務(wù)犯罪案件,如果不是監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)公布案件調(diào)查進(jìn)度,一般情況下,外界(除被調(diào)查人及其近親屬外)無從得知監(jiān)察調(diào)查的具體工作進(jìn)展[21],這表明監(jiān)察調(diào)查運(yùn)行流程具有相對(duì)的秘密性與閉合性,有利于保守調(diào)查過程中知悉的秘密(國(guó)家、商業(yè)和個(gè)人的)。與之相配套,檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查亦應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守這一保密精神,對(duì)介入過程中知悉的秘密負(fù)有保密義務(wù),由此,檢察機(jī)關(guān)提前介入過程也呈現(xiàn)出鮮明的閉合性特征。

基于監(jiān)察調(diào)查運(yùn)行流程的秘密性與檢察機(jī)關(guān)提前介入的閉合性,較為理想的狀態(tài)是監(jiān)檢雙方工作配合與權(quán)力制約并重,這意味著在提前介入監(jiān)察調(diào)查過程中,檢察機(jī)關(guān)不僅要就證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、案件定性等問題提出意見和建議,還要對(duì)調(diào)查活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正采用威脅、引誘、欺騙或其他非法方式收集證據(jù)等侵犯人權(quán)的做法。但目前檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查實(shí)踐中存在著“重配合輕制約”的嚴(yán)峻問題,加之《監(jiān)察法》并未明確監(jiān)察調(diào)查階段被調(diào)查人的獲得法律幫助權(quán)。一方面,這可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使過程缺乏有效監(jiān)督,以至于面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的違法調(diào)查行為,檢察機(jī)關(guān)提前介入所應(yīng)當(dāng)具備的糾錯(cuò)功能完全或部分喪失。另一方面,這還可能使檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查有監(jiān)檢聯(lián)合辦案之嫌,致使被調(diào)查人缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

四、檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的出路

不可否認(rèn),自國(guó)家監(jiān)察體制改革以來,檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查就得到實(shí)務(wù)部門的積極實(shí)踐。但其中存在的問題不可小覷,應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上尋找替代性方案加以調(diào)和。

(一)合理選擇提前介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)的合理選擇是提前介入取得應(yīng)有實(shí)效的有力保障,過早或過晚介入均不能取得最優(yōu)效果。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提前介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn),理論研究中主要有以下幾種觀點(diǎn):其一,一般情況下,檢察機(jī)關(guān)在案件進(jìn)入審理階段、調(diào)查終結(jié)移送審查起訴15日以前提前介入為宜[22];其二,檢察機(jī)關(guān)提前介入重大疑難案件應(yīng)盡可能早,例如自被調(diào)查人被采取留置措施時(shí)就介入引導(dǎo)調(diào)查[23];其三,檢察機(jī)關(guān)提前介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)前移至監(jiān)察調(diào)查實(shí)施階段[19]。

通過比較分析,我們不難發(fā)現(xiàn)上述三種觀點(diǎn)存在邏輯上的緊密聯(lián)系。就第一種觀點(diǎn)和第二種觀點(diǎn)而言,雖然二者對(duì)于提前介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)的設(shè)定不盡相同,但其在本質(zhì)上屬于一般與特殊的關(guān)系。相似地,第三種觀點(diǎn)立足于“在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及法律適用等方面存在疑問的案件”[19]這一特殊情形展開論述,實(shí)則與第一種觀點(diǎn)也是一般與特殊的辯證關(guān)系。

前文提到的檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)間在實(shí)踐和規(guī)范層面不一,一言以蔽之是檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)間不充裕的問題。為了保證檢察機(jī)關(guān)有充裕的時(shí)間引導(dǎo)取證,提高監(jiān)察辦案的質(zhì)量與效率,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持案件移送審查起訴15日前的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)考慮個(gè)案具體情形,選擇合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。比如,對(duì)于證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、案件定性相對(duì)簡(jiǎn)單的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)。對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的職務(wù)犯罪案件,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)視情形在監(jiān)察調(diào)查實(shí)施階段商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。例如,針對(duì)以口供證據(jù)為主的案件,應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)首次訊問被調(diào)查人之時(shí)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入;對(duì)于證據(jù)收集困難、證據(jù)時(shí)效性要求高或證據(jù)完整性要求較高的案件,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在調(diào)查取證階段商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。

(二)科學(xué)規(guī)范提前介入的角色定位

伴隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸,有學(xué)者認(rèn)為這給檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位與法律監(jiān)督方式帶來了全面危機(jī)[24]。但國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)最為直接的影響也只是監(jiān)督范圍的縮減和監(jiān)督方式的變化,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位并未動(dòng)搖[25]。

以此為出發(fā)點(diǎn),我們?cè)儆懻摍z察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的角色定位問題。根據(jù)《監(jiān)察法》第4條的立法精神和監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作模式,檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查過程中應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)守“參與型”“協(xié)助型”“監(jiān)督型”和“建議型”的角色定位,在自身職權(quán)限度內(nèi),積極發(fā)揮引導(dǎo)作用。這是因?yàn)?根據(jù)《監(jiān)察法》第4條的立法精神,監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)始終貫徹獨(dú)立性原則,這就要求監(jiān)察權(quán)行使過程中要排除一切不合理的干涉。明確檢察機(jī)關(guān)是提前介入監(jiān)察調(diào)查的“參與型”“協(xié)助型”“監(jiān)督型”和“建議型”屬性,目的在于強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)是受監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)參與到監(jiān)察調(diào)查過程,在尊重監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)性地位的前提下,在證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定及法律適用等方面給予監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作與輔助。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)還要注重發(fā)揮自身的監(jiān)督功能,對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中可能出現(xiàn)的違法調(diào)查行為(如采用非法方法收集證據(jù)的行為)進(jìn)行監(jiān)督與糾正。這不僅兼顧了監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使原則與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位,也有助于提高監(jiān)察辦案的質(zhì)量與效率。更為重要的是,明確檢察機(jī)關(guān)“建議型”的角色定位,就等同于強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在提前介入監(jiān)察調(diào)查過程中所提出的意見或建議具有非強(qiáng)制性,經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)案件審理室審核不予采用的,檢察機(jī)關(guān)仍可以通過審查起訴達(dá)成對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的事后制約,而不至于使審查起訴階段所應(yīng)當(dāng)具備的事后制約功能流于形式。

(三)限定提前介入的案件范圍

實(shí)踐中之所以會(huì)產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)提前介入率過高的現(xiàn)象,最深層次的致因還應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件范圍不明。就現(xiàn)階段而言,將《銜接辦法》第12條規(guī)定的“重大、疑難、復(fù)雜案件”設(shè)定為檢察機(jī)關(guān)提前介入的適用標(biāo)準(zhǔn),業(yè)已在理論研究和實(shí)務(wù)工作中達(dá)成共識(shí)。但我們應(yīng)當(dāng)清楚的是,“重大、疑難、復(fù)雜案件”這一適用標(biāo)準(zhǔn)只是規(guī)范層面的原則性表述,其初衷是在兼顧規(guī)范簡(jiǎn)潔性的前提下,對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件范圍進(jìn)行周延設(shè)定,在實(shí)務(wù)工作中究竟應(yīng)當(dāng)如何界定“重大、疑難、復(fù)雜案件”,還有賴于理論研究的進(jìn)一步解釋。

依據(jù)相關(guān)司法解釋和刑事司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)于“重大、疑難、復(fù)雜案件”的界定,應(yīng)當(dāng)充分考量案件的社會(huì)影響力、案情的重大與否、事實(shí)認(rèn)定、取證難度等因素。基于此,我們對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜案件”作出如下設(shè)定。首先,重大案件中的“重大”主要有“社會(huì)影響重大”與“案情重大”的雙重指向。由此,“重大案件”主要包括對(duì)當(dāng)?shù)?或全國(guó))有重大影響的案件或引發(fā)媒體高度關(guān)注的案件、案情嚴(yán)重,犯罪嫌疑人可能被判處十年以上有期徒刑的案件。其次,“疑難案件”建議從以下兩個(gè)方面加以把握:一是“疑案”,主要包括存在罪與非罪定性之爭(zhēng)議、此罪與彼罪選擇之爭(zhēng)議、擇一重罪處罰抑或是數(shù)罪并罰刑罰裁量之爭(zhēng)議的案件;二是“難案”,主要有事實(shí)認(rèn)定困難、獲取證據(jù)困難、證據(jù)采信困難、因現(xiàn)行刑法規(guī)范不明確致使刑事歸責(zé)困難的案件。最后,復(fù)雜案件則主要包括法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、引起法條競(jìng)合、涉案主體眾多的案件。

需要補(bǔ)充的是,就適用檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件范圍而言,除對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜案件”作類型化分析外,明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力也是值得討論的話題。第一是檢察機(jī)關(guān)的介入選擇權(quán),其以《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條第2款為依據(jù)。第二即檢察機(jī)關(guān)的商請(qǐng)介入權(quán),從提前介入的啟動(dòng)來看,檢察機(jī)關(guān)經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)書面商請(qǐng)被動(dòng)介入調(diào)查程序。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,檢察機(jī)關(guān)提前介入在保障證據(jù)合法有效與監(jiān)督調(diào)查活動(dòng)合法性等方面具有重要意義。因此,針對(duì)某些社會(huì)密切關(guān)注的熱點(diǎn)案件,允許檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)商請(qǐng)介入具備相當(dāng)?shù)膶?shí)踐合理性。當(dāng)然,考慮到監(jiān)察辦案的秘密性與閉合性特征,面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的商請(qǐng)介入,監(jiān)察機(jī)關(guān)亦可以根據(jù)案件的涉密程度等因素作出是否同意檢察機(jī)關(guān)提前介入之決定。

(四)明確監(jiān)察調(diào)查階段被調(diào)查人獲得法律幫助的權(quán)利

人權(quán)保障是我國(guó)憲法立法的重要內(nèi)容,監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查過程中,應(yīng)當(dāng)充分尊重和保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)利。事實(shí)上,《監(jiān)察法》也為實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障目標(biāo)進(jìn)行了一定的制度設(shè)計(jì)。譬如《監(jiān)察法》第49條對(duì)于監(jiān)察對(duì)象不服監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定這一情形,賦予監(jiān)察對(duì)象在法定期間申請(qǐng)復(fù)審與復(fù)核的權(quán)利?！侗O(jiān)察法》第58條針對(duì)可能影響監(jiān)察事項(xiàng)公正處理的情形,明確了監(jiān)察對(duì)象的申請(qǐng)回避權(quán)。但《監(jiān)察法》全文缺少監(jiān)察調(diào)查階段被調(diào)查人獲得法律幫助權(quán)利的相關(guān)表述,這可能導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查階段被調(diào)查人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制失靈。

為此,監(jiān)察法應(yīng)當(dāng)規(guī)定允許律師介入監(jiān)察調(diào)查。與之相對(duì)應(yīng),對(duì)于介入調(diào)查程序中知悉的秘密,律師也應(yīng)當(dāng)負(fù)有充分的保密義務(wù)。這里需要澄清兩個(gè)問題:一是律師介入調(diào)查程序中的角色定位問題。在探索律師介入調(diào)查程序的初期,不宜將其定位為被調(diào)查人的辯護(hù)人,而應(yīng)當(dāng)明確其介入調(diào)查程序的目的并非是對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的制約與對(duì)抗,而是針對(duì)案情向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出意見或建議,供監(jiān)察機(jī)關(guān)參考。換言之,這一階段的律師意見或建議呈現(xiàn)出柔性特征,后續(xù)伴隨著律師介入監(jiān)察調(diào)查程序的不斷發(fā)展與成熟,可以賦予律師意見或建議剛性特征,但就現(xiàn)階段來講,還是要盡量減少律師介入調(diào)查程序的對(duì)抗性。二是律師介入監(jiān)察調(diào)查程序的限制問題。關(guān)于此,有學(xué)者主張律師介入監(jiān)察調(diào)查程序暫時(shí)不適用于某些具有政治敏感性的案件[6],還有學(xué)者主張目前可先對(duì)為被調(diào)查人提供法律幫助的律師的來源作出必要限制,如可限制為監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律顧問或公職律師,后續(xù)再考慮實(shí)現(xiàn)被調(diào)查人聘請(qǐng)律師的權(quán)利[12]。凡此種種,都是在充分考慮監(jiān)察調(diào)查秘密性等現(xiàn)實(shí)制約因素的基礎(chǔ)上,穩(wěn)妥有序推進(jìn)律師介入監(jiān)察調(diào)查程序的有效探索,值得借鑒。