論宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的分離

汪義雙

(南開大學(xué) 法學(xué)院, 天津 300350)

宅基地制度不僅是中國特色土地制度的重要組成部分,同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“壓艙石”。其底層邏輯在于保障“居者有其所”,保證“農(nóng)民不失所”,從而起到穩(wěn)定社會、穩(wěn)定農(nóng)民的政治功能[1]。在宅基地所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的制度框架下,為了強化宅基地的社會保障屬性、穩(wěn)固城鄉(xiāng)二元格局,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到較為嚴(yán)格的限制。與此形成強烈反差的是,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實踐卻因社會現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展而異?；钴S。為了滿足流轉(zhuǎn)實踐需求、激活閑置資源,2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》著重提出,“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’,落實宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！弊源?宅基地“三權(quán)分置”已成為宅基地制度的根本導(dǎo)向,但如何將政策模式上的宅基地“三權(quán)分置”對應(yīng)轉(zhuǎn)化為具有法律意義的“三權(quán)分置”,理論界爭議甚大,尚未形成定論,其中爭議的焦點又主要集中在宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)是否可以分離、為什么要分離以及如何分離等問題上?？梢灶A(yù)見的是,在中央政策的有力推動下,有關(guān)宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的立法或修法正在途中,此時澄清理論爭議、還原問題本質(zhì)顯得格外重要。為此,筆者試圖通過檢視宅基地資格權(quán)與使用權(quán)得以分離的法理基礎(chǔ)以闡釋分離的理論可行性,然后通過解析二者分離的實踐基礎(chǔ)以說明分離的現(xiàn)實必要性,最后通過探索二者分離的具體路徑以回應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”的政策意旨,希冀能對形成權(quán)利分離共識,完善宅基地制度設(shè)計,深化農(nóng)村土地制度改革有所裨益。

一、宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)分離的理論證成

從理論上講,宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)之間有何關(guān)系,不僅關(guān)涉政策思維向法律邏輯的深層轉(zhuǎn)化,同時也對權(quán)利運行效應(yīng)或者權(quán)利設(shè)置模式影響甚大,有必要予以探討。學(xué)界普遍認(rèn)為,宅基地使用權(quán)的主體具有特殊性與身份性,其必須為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,同時每個集體經(jīng)濟組織成員相應(yīng)都有資格獲得宅基地[2]。循此邏輯,宅基地使用權(quán)中的身份要素或者資格要素得以凸顯, 說明宅基地資格權(quán)屬于宅基地使用權(quán)的固有內(nèi)容。即便是在宅基地“三權(quán)分置”的背景下,有學(xué)者亦認(rèn)為,宅基地使用權(quán)的取得或流轉(zhuǎn)依然具有資格限制,如若突破資格限制,將會背離宅基地制度的根基[3]。另有學(xué)者認(rèn)為,“三權(quán)分置”下的宅基地資格權(quán)就是“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán),其本身屬于資格要素與財產(chǎn)要素的結(jié)合[4]。此在一定程度上亦可說明,宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)融合至深、難以分離。筆者認(rèn)為,盡管宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)通常同屬一人,但并非說明二者不可分離。二者在權(quán)利屬性與權(quán)利救濟途徑等方面差異甚大,具有分離的理論可行性。

(一)權(quán)利主體不同

辨明權(quán)利主體的范圍,是分析該權(quán)利法理內(nèi)涵的前提和基礎(chǔ),如若不然,何談權(quán)利之行使。對于宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)而言,亦不例外。宅基地資格權(quán)乃基于集體經(jīng)濟組織成員身份而取得[5],換句話說,只有集體經(jīng)濟組織成員才能成為宅基地資格權(quán)的主體,不存在其他任何例外或特殊情形。從規(guī)范層面來看,根據(jù)《土地管理法》第34條的規(guī)定,農(nóng)村村民有權(quán)向集體經(jīng)濟組織申請宅基地;實踐中,浙江省義烏市亦規(guī)定,宅基地資格權(quán)是指基于村集體經(jīng)濟組織成員身份,通過分配、繼受、共有等方式取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。 不難看出,宅基地資格權(quán)已與“集體經(jīng)濟組織成員”深度捆綁,不可分離須臾。此時,需要進(jìn)一步討論的是,應(yīng)如何認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。該問題亦可謂是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟組織立法的核心問題。在立法缺失的背景下,當(dāng)前存在理論研究標(biāo)準(zhǔn)固化、實踐裁判標(biāo)準(zhǔn)不一且法官恣意裁判的問題。為解決這一現(xiàn)狀,村規(guī)民約、地方立法、司法實踐、學(xué)者理論等皆出謀劃策,貢獻(xiàn)智慧與力量,但效果始終不佳,甚至“弄巧成拙”,使得成員資格認(rèn)定問題更趨復(fù)雜[6]。毫無疑問的是,寄希望于單一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以解決問題,最終都將事與愿違,而最新審議的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》有望有效彌補這一薄弱環(huán)節(jié),從而建立起統(tǒng)一認(rèn)定“成員資格”的多元法律標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第11條的規(guī)定,“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民,為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。”該條明確了認(rèn)定“成員資格”的3個要素,即“戶籍要素、固定生產(chǎn)生活要素、基本生存保障要素”,為司法實踐指明了方向。

而就宅基地使用權(quán)而言,其權(quán)利主體范圍非如宅基地資格權(quán)主體般固定,哪些能夠成為宅基地使用權(quán)的主體,尚無明確法律規(guī)定,通過厘析相關(guān)法律用語或許能夠管窺一二。從立法規(guī)定來看,《民法典》第362條的表述既未使用“農(nóng)村村民”,亦未采用“集體經(jīng)濟組織成員”,而是采用“宅基地使用權(quán)人”這一概念。那么,對此應(yīng)作何理解?筆者認(rèn)為,從應(yīng)然層面來看,此種概念表述具有包容性和開放性,表明宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體并不具有特定性,可為實踐發(fā)展預(yù)留足夠的空間;從實然層面來看,若在宅基地使用權(quán)未流轉(zhuǎn)時,因不存在其他主體介入,宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利主體固然同一,二者的權(quán)利主體皆為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,但其終究屬于理想狀態(tài),不符合社會實踐的發(fā)展現(xiàn)狀。詳言之,實踐中,盡管未有法律引導(dǎo),但不容忽視的是,農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”或“灰色交易”之現(xiàn)象系屬大量存在,宅基地使用權(quán)主體非屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員早已稀松平常[7]。甚至有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為,在宅基地“三權(quán)分置”中,宅基地使用權(quán)主體一般都是非本集體成員[8]?？梢哉f,隨著城鄉(xiāng)發(fā)展的逐步深化,前述所謂的“隱形流轉(zhuǎn)”或“灰色交易”只會愈加頻繁,實踐需求亦會隨之提升。就此而言,宅基地使用權(quán)的主體范圍不必局限于本集體成員,“宅基地使用權(quán)人”的內(nèi)涵和外延必將不斷擴展,在宅基地“三權(quán)分置”改革推動下更是如此,這就與宅基地資格權(quán)的主體范圍形成顯著差異,殊值重視。

(二)權(quán)利內(nèi)容不同

“權(quán)利內(nèi)容”是區(qū)分此權(quán)利與彼權(quán)利的重要法寶,亦是分析權(quán)利的“門檻”,只有邁過這道“門檻”,始得撥開云霧,解開權(quán)利之迷思。就宅基地資格權(quán)的內(nèi)容而言,基于宅基地資格權(quán)行使的不同階段會呈現(xiàn)出不同的權(quán)利內(nèi)容,其中便包含宅基地分配權(quán)、宅基地優(yōu)先受讓權(quán)、宅基地?zé)o償使用權(quán)、宅基地管理權(quán)、宅基地取回權(quán)、宅基地救濟權(quán)等[9]。因宅基地分配權(quán)屬于宅基地資格權(quán)的核心權(quán)能,且又處于宅基地資格權(quán)行使的初始階段,故以其為示例探討其內(nèi)容特征: 其一,宅基地分配權(quán)的形態(tài)僅表現(xiàn)為一種可期待利益。這表現(xiàn)在:一方面,宅基地分配權(quán)本身并不屬于實體財產(chǎn)權(quán)利,當(dāng)集體經(jīng)濟組織成員通過申請取得宅基地后,除有法律特別規(guī)定外, 宅基地分配權(quán)便歸于消滅,宅基地資格權(quán)人由此取得宅基地使用權(quán)。需要說明的是,宅基地分配權(quán)因完成其使命而歸于消滅,并不意味著宅基地資格權(quán)不再存在,宅基地資格權(quán)人仍擁有除宅基地分配權(quán)之外的其他權(quán)利內(nèi)容。譬如,可以其宅基地資格權(quán)享有無償使用宅基地使用權(quán)的權(quán)利。另一方面,作為一種可期待利益,可否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實利益還具有不確定性。也就是說,宅基地分配權(quán)只是為取得實體財產(chǎn)權(quán)利提供了可能性,宅基地資格權(quán)人能否實際取得宅基地使用權(quán)還受到多種因素制約。譬如,因宅基地資源緊張,在集體經(jīng)濟組織已無宅基地可分的情況下,宅基地分配權(quán)便無法實際發(fā)揮效用。針對此種情形,因宅基地分配權(quán)未完成其使命,可視為宅基地分配權(quán)未實現(xiàn),一旦集體經(jīng)濟組織具備了分配宅基地的條件,宅基地資格權(quán)人仍可行使其宅基地分配權(quán),或者說,當(dāng)其他成員轉(zhuǎn)讓宅基地時,未分得宅基地的成員可以其宅基地資格權(quán)享有優(yōu)先受讓權(quán)[10]。再比如,取得宅基地使用權(quán)還須經(jīng)過法定的申請與審批程序,否則宅基地資格權(quán)也僅停留于“期待”層面[11],無法實際取得宅基地使用權(quán),此便屬“可期待利益”。其二,宅基地分配權(quán)的內(nèi)容表現(xiàn)為請求權(quán)形式。宅基地分配權(quán)意味著宅基地資格權(quán)人可向集體經(jīng)濟組織請求分配宅基地,該權(quán)利之“請求”與其他請求權(quán)之“請求”具有共同指向性,皆屬權(quán)利人向其他特定主體有所主張,在此意義上,宅基地資格權(quán)無疑具有請求權(quán)屬性。

對宅基地使用權(quán)的內(nèi)容而言,宅基地使用權(quán)經(jīng)由宅基地資格權(quán)的順利行使,其本身已轉(zhuǎn)化為典型的用益物權(quán),既然如此,宅基地使用權(quán)人便可對宅基地享有相應(yīng)的用益物權(quán),包括但不限于占有、使用、收益等權(quán)利。其權(quán)利內(nèi)容的特點可概括為:其一,宅基地使用權(quán)的內(nèi)容形態(tài)不再停留于“期待利益”層面,而是呈現(xiàn)為一種實體財產(chǎn)權(quán)。該財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容或者權(quán)能表現(xiàn)皆與經(jīng)濟利益密切相關(guān),甚至依法可以進(jìn)行處分,其本身不再與任何身份要素相聯(lián)系,亦與一般的用益物權(quán)不再有明顯區(qū)隔。其二,宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容具有確定性。宅基地使用權(quán)一經(jīng)設(shè)定,宅基地使用權(quán)人的權(quán)利得以確定,不須再經(jīng)由某種程序控制或者受他人行為的介入,權(quán)利人即可直接行使其對宅基地占有、使用或者收益等權(quán)利。其三,宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容可表現(xiàn)為支配權(quán)形式。所謂支配權(quán),通常來講,系指權(quán)利人實現(xiàn)權(quán)利毋需他人意思協(xié)助即可直接支配其標(biāo)的物[12-13]。換句話說,宅基地使用權(quán)人可以其享有的用益物權(quán)排除或?qū)蛊渌魏稳酥S意干涉,包括宅基地所有權(quán)人亦然。于此而言,宅基地使用權(quán)表現(xiàn)為支配權(quán),而宅基地資格權(quán)表現(xiàn)為請求權(quán),兩者無論如何都應(yīng)予以明確區(qū)分。

(三)權(quán)利性質(zhì)不同

分析權(quán)利性質(zhì),是透過表象看實質(zhì)的一個過程。在此意義上,分析宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì),有助于厘清二者的實質(zhì)差別,避免被權(quán)利表象所遮蔽。宅基地資格權(quán)具有明顯的身份屬性,其性質(zhì)應(yīng)為成員權(quán)[14]。早有學(xué)者提到,宅基地分配權(quán)屬于集體成員權(quán)的內(nèi)容[15],在將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)后,既有助于落實集體所有權(quán),又有助于集體成員基本權(quán)益之保障。還有學(xué)者強調(diào),成員權(quán)乃兼具財產(chǎn)利益與非財產(chǎn)利益,其重要性日益凸顯,已成為與傳統(tǒng)民法權(quán)利并列的基本權(quán)利[16]。從上述視角觀察,宅基地資格權(quán)具有如下特征:一是身份性。宅基地資格權(quán)是以集體成員身份為基礎(chǔ)的權(quán)利,其與成員身份相伴相生,一榮俱榮、一損俱損。二是專屬性。宅基地資格權(quán)只能由集體經(jīng)濟組織成員享有,不得將之進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,亦不發(fā)生繼承之效果。三是保障性。宅基地資格權(quán)承載著社會保障職能,此意味著集體成員可平等且無期限地享有宅基地資格權(quán),其他任何單位或者個人不得非法剝奪或限制。值得注意的是,從立法實踐來看,在民法典頒布后,對于“成員權(quán)”并未見有條文涉及,其既未被納入物權(quán)債權(quán)范疇,也未被納入人身權(quán)領(lǐng)域,使得成員權(quán)所蘊含的理論內(nèi)涵與體系價值難以彰顯。但最新審議的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》為此提供了一個契機,其第13條明確規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員所享有的權(quán)利(即成員權(quán)),并將成員“依法申請取得宅基地使用權(quán)”的權(quán)利納入其中,一定程度上可為宅基地資格權(quán)的性質(zhì)定位提供“法律背書”。

對于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)而言,宅基地使用權(quán)已被納入《民法典》物權(quán)編第三分編之“用益物權(quán)”項下,其無疑屬于用益物權(quán)。作為一種用益物權(quán),宅基地使用權(quán)具有如下特征:一是財產(chǎn)性。如前所述,宅基地使用權(quán)已經(jīng)純化為只承擔(dān)財產(chǎn)功能的用益物權(quán),其權(quán)利內(nèi)容與經(jīng)濟利益密切相關(guān),身份性已不再作為其權(quán)利屬性的表征,屬于典型的財產(chǎn)權(quán)。二是流轉(zhuǎn)性。宅基地使用權(quán)人雖不能處分宅基地本身,但對于宅基地使用權(quán)本身,因其屬于典型的用益物權(quán),則可依法進(jìn)行處分,其處分方式包括但不限于出租、入股、抵押等方式。三是期限性。宅基地使用權(quán)作為他物權(quán)而非所有權(quán),從法理層面上講,應(yīng)當(dāng)具有期限性,否則將導(dǎo)致宅基地所有權(quán)虛化,繼而違背宅基地制度的立法精神與物權(quán)原理。尤其在宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時,對于非集體成員獲得的宅基地使用權(quán),更應(yīng)設(shè)置合理的權(quán)利存續(xù)期限[17],且其流轉(zhuǎn)期限不應(yīng)超過宅基地使用權(quán)的剩余期限。至于宅基地使用權(quán)的存續(xù)期間應(yīng)為多長,由于各界并未形成定論,限于本文主題和篇幅,還須另作深入探討。

(四)權(quán)利救濟途徑不同

法諺有云:“無救濟則無權(quán)利”。不同權(quán)利,其權(quán)利救濟途徑亦不甚相同,在權(quán)利救濟作為侵權(quán)責(zé)任法的功能定位和價值取向的前提下[18],從權(quán)利救濟角度展現(xiàn)宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的不同有助于反面澄清二者的權(quán)利差異。權(quán)利救濟途徑不同又可分別從救濟規(guī)范以及責(zé)任方式進(jìn)行分析。

就救濟規(guī)范而言,當(dāng)侵害作為成員權(quán)的宅基地資格權(quán)時,可供救濟的規(guī)范依據(jù)是《民法典》第265條第2款與《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第62條第1款,二者共同規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員合法權(quán)益的,受侵害的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以請求人民法院予以撤銷。因宅基地資格權(quán)可納入“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員合法權(quán)益”的范疇?wèi)?yīng)無異議,故而,當(dāng)宅基地資格權(quán)受到集體侵害時,宅基地資格權(quán)人可以請求人民法院予以撤銷。當(dāng)宅基地使用權(quán)受到侵害時,由于其屬于用益物權(quán),宅基地使用權(quán)人既可依據(jù)《民法典》物權(quán)編第233—239條之規(guī)定主張物權(quán)請求權(quán),又可依據(jù)《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第1165—1167條之規(guī)定主張侵權(quán)損害賠償請求權(quán)。就責(zé)任方式而言,責(zé)任方式又主要與救濟規(guī)范相對應(yīng),依據(jù)《民法典》第265條第2款與《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第62條第1款之規(guī)定,對于侵害宅基地資格權(quán)的責(zé)任方式主要是恢復(fù)原狀,即撤銷集體或其負(fù)責(zé)人作出的侵害宅基地資格權(quán)之決定,同時在可以分配宅基地之情形下,人民法院亦可判令集體經(jīng)濟組織向宅基地資格權(quán)人分配宅基地。依據(jù)《民法典》物權(quán)編第233—239條或《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第1165—1167條之規(guī)定,對于侵害宅基地使用權(quán)的責(zé)任方式包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等,責(zé)任內(nèi)容更加豐富,責(zé)任方式亦更加多元。

綜上所言,宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)具有不同的法理內(nèi)涵,不能一概無視其差異而將二者予以結(jié)合,否則“蟻穴可潰千里之堤”,最終勢必?fù)p害二者的界分功能與價值理念,故二者具有分離的理論基礎(chǔ)。

二、宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)分離的原因分析

自新中國成立以來,宅基地使用權(quán)在很大程度上被賦予了公益與私益的雙重屬性[19],使得宅基地使用權(quán)包含資格權(quán)與使用權(quán)的理念早已深入人心,無論是理論界抑或?qū)崉?wù)界,都在很長一段時間內(nèi)將之奉為圭臬。但是,如若宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)不分離,則會在實踐中引發(fā)一系列連鎖反應(yīng),頗值深思。

(一)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)功能超載

在物權(quán)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的驅(qū)使下,物權(quán)法的價值目標(biāo)已由“確定物的靜態(tài)歸屬”傳遞到“促進(jìn)物的動態(tài)利用”[20]。宅基地使用權(quán)作為一種典型的用益物權(quán),自應(yīng)承擔(dān)發(fā)揮物的效用、促進(jìn)物的動態(tài)利用之物權(quán)法立法目的,并通過彰顯該規(guī)范意旨以實現(xiàn)物權(quán)制度功能。而欲實現(xiàn)此立法目的,則必須最大化地利用和發(fā)揮宅基地使用權(quán)之經(jīng)濟功能,唯有如此,方能提高物的使用效率、還原物權(quán)的本質(zhì)屬性。照此分析,不難得出,固守宅基地使用權(quán)包含宅基地資格權(quán)的立場明顯具有局限性。第一,不符合現(xiàn)代發(fā)展趨勢下宅基地制度的功能定位?；厥孜覈r(nóng)村土地制度的發(fā)展歷程,“賦權(quán)”和“市場化”已成為其中最為重要的2條發(fā)展經(jīng)驗[21]。宅基地是農(nóng)村土地的重要組成部分,當(dāng)前我國人多地少,宅基地資源緊缺,如何優(yōu)化宅基地資源配置、緩解用地緊張關(guān)系將成為破解當(dāng)前實踐困境的核心舉措?；谖覈厥獾膰檗r(nóng)情,宅基地制度的功能定位曾是“居住保障”,但隨著現(xiàn)代社會的快速轉(zhuǎn)型,宅基地的居住保障功能日益弱化,其功能定位正在從“居住保障”轉(zhuǎn)向“財產(chǎn)權(quán)利”[22]。可以說,雖然各地因資源稟賦以及經(jīng)濟發(fā)展程度的差異導(dǎo)致宅基地制度改革的路徑可能不盡相同,但都將“如何實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權(quán)”視為改革的首要問題[23]。甚至有學(xué)者在此基礎(chǔ)上呼吁“重建土地財產(chǎn)權(quán)”,并將其視為“我國土地制度改革的主線”[24]。由是觀之,宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)必須進(jìn)行分離,否則將無法有效發(fā)揮宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟功能,違背宅基地制度的現(xiàn)代發(fā)展趨勢。第二,容易滋生保障功能與財產(chǎn)功能的內(nèi)生矛盾。《民法典》中規(guī)定的宅基地使用權(quán),尚未剝離其社會保障屬性,致使宅基地使用權(quán)之保障功能與財產(chǎn)功能存在難以調(diào)和的內(nèi)生矛盾。詳言之,對于保障功能,宅基地使用權(quán)應(yīng)平均分配、無償取得、無存續(xù)期限、限制流轉(zhuǎn);對于財產(chǎn)功能,宅基地使用權(quán)應(yīng)產(chǎn)權(quán)明確、期限確定、流轉(zhuǎn)順暢?？梢?前者與后者的邏輯基礎(chǔ)難以共存,其上的制度安排也注定無法發(fā)揮實效,最終難免滋生體系性與內(nèi)生性矛盾。究其原因,就在于將兩個不同權(quán)利基礎(chǔ)的功能內(nèi)置于同一個權(quán)利,致使出現(xiàn)“左支右絀”的局面,無法實現(xiàn)物權(quán)和成員權(quán)各自的制度功能[25]。質(zhì)言之,將具有保障性的宅基地資格權(quán)納入宅基地使用權(quán)制度之中極易導(dǎo)致宅基地使用權(quán)功能超載,當(dāng)前的疏困之策應(yīng)是分離宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán),使其各安其位,由前者承擔(dān)宅基地的保障功能,由后者承擔(dān)宅基地的財產(chǎn)功能,最終使二者各盡其能、各顯神通,實現(xiàn)宅基地制度的現(xiàn)代發(fā)展。

(二)妨礙宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)

《民法典》第323條規(guī)定了用益物權(quán)人享有“占有、使用和收益”的權(quán)利,而《民法典》第362條僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)人享有“占有和使用”的權(quán)利,兩相比較,宅基地使用權(quán)的“收益”權(quán)能受到法律限制,使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受阻?，F(xiàn)行制度圍繞著宅基地使用權(quán)負(fù)載的社會保障功能對其得喪變更皆設(shè)計了一系列限制條件[26],繼而造成大量宅基地閑置,這便是由宅基地使用權(quán)包含宅基地資格權(quán)所造就的不良后果。事實上,正是由于宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)合二為一的思維作祟,導(dǎo)致實踐中妨礙宅基地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象早已到了“觸目驚心”的地步,尤其是針對入股和抵押現(xiàn)象,更是如此。譬如,入股實踐與現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度設(shè)計相抵牾。面對宅基地閑置、農(nóng)村“空心化”等現(xiàn)實問題,發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)功能應(yīng)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)有的題中之義,而宅基地使用權(quán)入股正是發(fā)揮宅基地財產(chǎn)功能的典型表現(xiàn),符合宅基地“三權(quán)分置”背景下“放活宅基地使用權(quán)”的政策意旨。但是由于宅基地使用權(quán)承載著社會保障功能,致使宅基地使用權(quán)之入股實踐無法正常開展,其積極作用受到明顯抑制。可喜的是,雖然現(xiàn)行立法未賦予宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能,但中央政策已對此進(jìn)行了一定程度的探索。 可以說,在宅基地“三權(quán)分置”的指引下,宅基地使用權(quán)入股已經(jīng)成為促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體訴求,應(yīng)肯定《民法典》中宅基地使用權(quán)人的“收益權(quán)”,為農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)的入股收益提供制度保障[27]。

再如,抵押實踐與法律禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定顯有捍格。根據(jù)《民法典》399條的規(guī)定,宅基地使用權(quán)屬于不得進(jìn)行抵押的財產(chǎn)。循此規(guī)定,宅基地使用權(quán)之抵押實踐亦無法正常開展,但法律上的禁止并未抑制宅基地使用權(quán)抵押的實際需求,對宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押的實踐早已悄然成風(fēng)且各具特色,只是由于存在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙,導(dǎo)致抵押實踐的運行并不暢通,即便如此,抵押實踐仍將長期穩(wěn)定存在[28]。此時需要回答,為了所謂“保障農(nóng)民生存權(quán)而禁止宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押”的立法目的是否值得提倡。有學(xué)者指出,以保障生存權(quán)而限制財產(chǎn)權(quán)本身是個偽命題[29],禁止宅基地使用權(quán)抵押只是我國土地管理政策和物權(quán)立法的一時之選,具有歷史局限性,其法理依據(jù)亦難謂充分[30]。實際上,可抵押性正是宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的基本特征,應(yīng)在宅基地使用權(quán)中將其抵押特性予以顯化,以此促進(jìn)宅基地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

除此之外,成員權(quán)觀念亦限制了宅基地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。在宅基地使用權(quán)包含宅基地資格權(quán)的觀念影響下,物權(quán)與成員權(quán)合二為一,使宅基地使用權(quán)脫離正常的權(quán)利范疇,略顯“不倫不類”。此時,即使農(nóng)民有流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的客觀意愿,但受限于流轉(zhuǎn)的身份性與社區(qū)性,多數(shù)情況并不能如愿,如此勢必會對宅基地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)造成體系性窒礙,最終影響宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的如期實現(xiàn)。

簡言之,實踐是檢驗制度運行是否良好的重要標(biāo)尺,實現(xiàn)理論與實踐的良好互動乃是制度設(shè)立初衷之使然。故此,為有效回應(yīng)實踐需求,應(yīng)有力地發(fā)揮宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟財產(chǎn)功能,繼而促進(jìn)宅基地使用權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)。

(三)限制農(nóng)房財產(chǎn)功能的發(fā)揮

農(nóng)房與宅基地在物理意義上本屬2個完全不同且相互獨立的物,但基于“房地一體”原則的要求,在靜態(tài)層面上農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)一致,在動態(tài)層面上農(nóng)房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)應(yīng)一同處分[31]。如前所述,若宅基地使用權(quán)包含宅基地資格權(quán),則宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必然受阻,在“房地一體”原則下勢必會導(dǎo)致宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)無法正常進(jìn)行,農(nóng)房之財產(chǎn)功能無法發(fā)揮。而實踐中大量存在的農(nóng)房買賣糾紛和農(nóng)房繼承糾紛可為明證。 對于農(nóng)房買賣而言,在農(nóng)民進(jìn)城與居民返鄉(xiāng)的“雙向流動”影響下,盤活閑置農(nóng)房符合現(xiàn)實需求;對農(nóng)房繼承而言,當(dāng)繼承人為非集體成員時,會形成外部人占有使用宅基地使用權(quán)的局面,然而若不允許其繼承,又會無視農(nóng)房的財產(chǎn)屬性,損害繼承人合法權(quán)益[32]。為化解上述難題,凸顯農(nóng)房的財產(chǎn)功能,有學(xué)者否認(rèn)“房地一體”原則,改采“房地分離”原則,從而為農(nóng)房的市場化流轉(zhuǎn)提供理論基礎(chǔ)[33]。

有學(xué)者在此基礎(chǔ)上,明確提出“法定租賃權(quán)”的構(gòu)想,從而為“房”的流轉(zhuǎn)提供“地”的依據(jù)[34]。另外,有學(xué)者雖然承認(rèn)“房地一體”原則,但認(rèn)為其規(guī)定在“建設(shè)用地使用權(quán)”項下,故只能適用于建設(shè)用地使用權(quán)領(lǐng)域,不能適用于宅基地使用權(quán)[35]。對于前者而言,法定租賃權(quán)的權(quán)利性質(zhì)不明確,存續(xù)期限不確定、權(quán)利關(guān)系較為復(fù)雜[36],以法定租賃權(quán)作為“地”的依據(jù)存在事實和法理難題[37],且其僅存在于理論層面,于我國立法或?qū)嵺`中未見有實例;就后者而言,雖然“房地一體”原則僅規(guī)定于“建設(shè)用地使用權(quán)”,但可類推適用于“宅基地使用權(quán)”,如此處理亦符合中央有關(guān)“房地一體”之政策精神。 總而言之,試圖通過否定“農(nóng)房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)一體”原則以發(fā)揮農(nóng)房財產(chǎn)功能、促進(jìn)農(nóng)房流轉(zhuǎn)是不可行的。事實上,上述問題之癥結(jié)不在于“房地一體”原則本身是否妥適,問題根源乃在于宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)未分離。如果這個問題不解決,其他的解困模式只是“隔靴搔癢”,不僅無法實現(xiàn)理論自洽,而且還會誤導(dǎo)宅基地制度的發(fā)展方向,使農(nóng)房流轉(zhuǎn)問題更趨復(fù)雜。

申言之,宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)具有分離的強烈現(xiàn)實需求,二者分離后,上述諸多難題將迎刃而解。其不僅有助于有效減輕宅基地使用權(quán)的功能負(fù)擔(dān),還有助于消解當(dāng)前“房地一體”原則面臨的適用困境,更有助于盤活閑置的宅基地和農(nóng)房資源,實現(xiàn)宅基地制度的現(xiàn)代發(fā)展。

三、宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)分離的路徑設(shè)計

在宅基地“三權(quán)分置”的改革進(jìn)程中,如何在堅持宅基地集體所有的前提下,實現(xiàn)資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的分離具有深遠(yuǎn)的理論和實踐意義。如前所述,宅基地使用權(quán)包含宅基地資格權(quán)的立場既缺乏理論支撐,又易造成實踐混亂,引發(fā)一系列不良后果。由此表明,宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)既有分離的理論基礎(chǔ),又有分離的現(xiàn)實基礎(chǔ)。在理順上述邏輯理路后,還須重點探討宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)分離的法律進(jìn)路,從而為“兩權(quán)”分離提供規(guī)范支撐。

(一)設(shè)置宅基地資格權(quán)

宅基地資格權(quán)作為一項獨立的權(quán)利,在我國并無對應(yīng)的立法規(guī)定。就其法律制度供給而言,可通過以下2種方式設(shè)置宅基地資格權(quán)。

其一,規(guī)定在《民法典》的“集體所有權(quán)”中。宅基地資格權(quán)本質(zhì)上屬于成員權(quán),而實現(xiàn)成員權(quán)既是行使集體所有權(quán)的核心環(huán)節(jié),又是落實集體所有權(quán)的終極目標(biāo),就此而言,集體成員權(quán)與集體所有權(quán)具有一致性[38]。因此,可以通過修改《民法典》中有關(guān)集體所有權(quán)的規(guī)定或者出臺相關(guān)條文的司法解釋,以明確宅基地資格權(quán)的含義、內(nèi)容及其保護方法等。而《民法典》第261條與第265條亦相應(yīng)為宅基地資格權(quán)的設(shè)置預(yù)留了制度空間。詳言之,《民法典》第261條第1款規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于本集體成員集體所有”,可在該款后增設(shè)一款以明確宅基地資格權(quán)的含義和內(nèi)容,即“本集體成員享有以宅基地分配權(quán)、宅基地優(yōu)先受讓權(quán)、宅基地?zé)o償使用權(quán)、宅基地管理權(quán)、宅基地取回權(quán)、宅基地救濟權(quán)等為內(nèi)容的宅基地資格權(quán)?！?同時,可在《民法典》第265條中明確對宅基地資格權(quán)的保護,即將《民法典》第265條第2款修改為,“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員依法享有的宅基地資格權(quán)等合法權(quán)益的,受侵害的宅基地資格權(quán)人等集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！碑?dāng)然,宅基地資格權(quán)并不完全等同于集體成員權(quán),其只是作為成員權(quán)的一部分內(nèi)容,二者在邏輯上屬于種屬關(guān)系,因此不宜在集體所有權(quán)中過多著墨,否則便有本末倒置之嫌。

其二,規(guī)定在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》尚未正式頒布實施,若在該草案中設(shè)計宅基地資格權(quán),則更有發(fā)揮空間?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第13條對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)作出了規(guī)定,并將“依法申請取得宅基地使用權(quán)”納入成員權(quán)的范圍。應(yīng)該說,該條成功彌補了《民法典》未確立成員權(quán)類型的缺憾,于此系統(tǒng)性地規(guī)定了成員權(quán)的內(nèi)容,具有開創(chuàng)性。但是,宅基地資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的軸心,在“三權(quán)”中承擔(dān)著“承前啟后”之功能[39],如若僅通過該條規(guī)定一筆帶過,顯然無法展現(xiàn)宅基地資格權(quán)的體系價值。明智之舉,乃是在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中,以專章形式對集體成員權(quán)進(jìn)行規(guī)范,繼而將宅基地資格權(quán)作為集體成員權(quán)的一個子權(quán)利予以明確,并從程序法和實體法2個角度對宅基地資格權(quán)的含義、內(nèi)容、得喪變更及其權(quán)利變動、權(quán)利保護等作出系統(tǒng)規(guī)定[40]。由此可將宅基地資格權(quán)塑造為最典型的集體成員權(quán),從而為《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的體系架構(gòu)賦新、賦智、賦能。

(二)完善宅基地使用權(quán)

在宅基地資格權(quán)獨立后,宅基地使用權(quán)已純化為典型的用益物權(quán),相關(guān)法律制度也須進(jìn)行相應(yīng)完善,以實現(xiàn)“放活宅基地使用權(quán)”之改革目標(biāo)。完善宅基地使用權(quán)需要處理好以下幾個問題。

首先,必須處理好“去身份化”后權(quán)利名稱的取舍問題?！皺?quán)利名稱”看似表面,實則另有深意,此乃法律體系性、邏輯性、融貫性之必然要求,須謹(jǐn)慎處理之。在宅基地使用權(quán)“去身份化”后,剩下的宅基地使用權(quán)可向社會主體開放,社會主體可憑此進(jìn)行自由利用或經(jīng)營,因而有學(xué)者認(rèn)為余下的權(quán)利應(yīng)稱作“宅基地利用權(quán)”或者“宅基地經(jīng)營權(quán)”[41]。但筆者認(rèn)為,即使宅基地使用權(quán)已分離出宅基地資格權(quán),對余下的權(quán)利仍應(yīng)沿用“宅基地使用權(quán)”的概念。這是因為:一方面,采用“宅基地利用權(quán)”或“宅基地經(jīng)營權(quán)”的概念將面臨制度性難題?！罢乩脵?quán)”或“宅基地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)是物權(quán),但在現(xiàn)行法上卻并無依據(jù),有違反物權(quán)法定原則之嫌。如若通過修改法律的方式將之納入“法定物權(quán)”之范疇,則相應(yīng)的改動幅度過大、范圍過廣,立法成本陡增;加之,即使通過法律修改,因“宅基地利用權(quán)”或“宅基地經(jīng)營權(quán)”自身的邏輯理路還未理順,又會不可避免地誘發(fā)新一輪的理論爭議,進(jìn)而影響“新法”的法律適用效果,顯然不合時宜。另一方面,沿用“宅基地使用權(quán)”的概念在法律上有依據(jù)、在適用上有保障、在宣傳上潤民心。具體而言:一則,“宅基地使用權(quán)”是固有的法律術(shù)語,在宅基地“三權(quán)分置”背景下沿用“宅基地使用權(quán)”并不會有規(guī)范層面的障礙;二則,法官和當(dāng)事人在裁判案件過程中早已形成知識前見,若貿(mào)然改變“宅基地使用權(quán)”的概念,極易引發(fā)新的司法糾紛,影響法律適用的穩(wěn)定性;三則,“宅基地使用權(quán)”之概念術(shù)語早已深入人心,當(dāng)在農(nóng)村宣介宅基地“三權(quán)分置”政策時,沿用“宅基地使用權(quán)”將更接地氣、更得民心,相應(yīng)的法治宣傳效果也會更加顯著。綜上,沿用“宅基地使用權(quán)”之概念無疑是宅基地使用權(quán)“去身份化”后的不二選擇。

其次,必須處理好宅基地使用權(quán)的功能定位問題。功能定位類似于規(guī)范目的,對于制度的設(shè)計與展開具有提綱挈領(lǐng)之作用。如何處理宅基地使用權(quán)的功能定位,事關(guān)整個宅基地制度的運行狀況。在宅基地資格權(quán)分離前,宅基地使用權(quán)往往被立法者賦予了更多的功能定位,實踐效果頗值堪憂。而在宅基地資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中分離以后,宅基地使用權(quán)“這根老樹”已是另吐新芽。祛除保障功能后,宅基地使用權(quán)只承擔(dān)著財產(chǎn)功能,屬于真正的財產(chǎn)權(quán)。這就提醒我們,須秉持動態(tài)的眼光來看待作為財產(chǎn)權(quán)的宅基地使用權(quán),唯有通過理解“財產(chǎn)權(quán)”的能動變化,方能施以不同的應(yīng)對方法[42]。因此,在對宅基地使用權(quán)進(jìn)行相應(yīng)構(gòu)造時,必須把握功能轉(zhuǎn)向的核心要點,因勢利導(dǎo),充分發(fā)揮財產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的效率功能,從而實現(xiàn)“物盡其用”。

最后,必須處理好宅基地使用權(quán)的條款設(shè)置問題。條款設(shè)置是路徑建議的最后一步也是最重要的一步,此關(guān)涉請求權(quán)基礎(chǔ)之設(shè)置及其實現(xiàn)。在宅基地資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中分離后,宅基地使用權(quán)不僅實現(xiàn)了“去身份化”,而且還實現(xiàn)了功能轉(zhuǎn)向,此時的宅基地使用權(quán)已經(jīng)純化為真正的用益物權(quán),因此應(yīng)對現(xiàn)行法中的宅基地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)則重構(gòu)。總的思路框架是:凡是涉及宅基地使用權(quán)“身份要素”與“社會保障要素”的部分都應(yīng)去除,重點突出宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性。從微觀設(shè)計來看:其一,宅基地使用權(quán)的主體不應(yīng)局限于集體成員,其主體范圍應(yīng)向社會主體開放。其二,應(yīng)在《民法典》第362條中增加宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能,將該條修改為:“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施或收取相應(yīng)的孳息?！逼淙?應(yīng)修改《民法典》第399條關(guān)于禁止抵押的規(guī)定,將宅基地使用權(quán)移出不得進(jìn)行抵押的財產(chǎn)范圍。同時,在《民法典》第十三章“宅基地使用權(quán)”項下增設(shè)有關(guān)“處分宅基地使用權(quán)”的條款,建議在《民法典》第399條中增設(shè)第2款規(guī)定,“宅基地使用權(quán)人有權(quán)就其享有的宅基地使用權(quán)以抵押、入股或其他方式進(jìn)行處分。”值得注意的是,此處的“處分”應(yīng)包括宅基地使用權(quán)人在宅基地使用權(quán)之上為他人設(shè)定次級用益物權(quán),因設(shè)定次級用益物權(quán)乃是用益物權(quán)人行使并實現(xiàn)其用益物權(quán)的方式[43]。

四、結(jié)語

分離宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán),不僅是深化宅基地“三權(quán)分置”改革的核心內(nèi)容,更是盤活農(nóng)村資源、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。對二者分離的可行性、必要性以及法律實現(xiàn)路徑予以辨明,有助于形成權(quán)利分離的理論共識,有助于有效指導(dǎo)改革實踐。宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)在權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利性質(zhì)、救濟途徑等諸多方面存在差異,此可作為二者分離的理論基礎(chǔ)。宅基地使用權(quán)若包含宅基地資格權(quán),則會導(dǎo)致宅基地使用權(quán)功能超載、妨礙宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)、限制宅基地上農(nóng)房財產(chǎn)功能之發(fā)揮,最終既無助于實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的政策意旨,又會危及“房地一體”原則的適用,因此二者分離存在現(xiàn)實必要性。在設(shè)置宅基地資格權(quán)方面,應(yīng)通過修改《民法典》或《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》設(shè)置宅基地資格權(quán),從而凸顯宅基地資格權(quán)的體系價值;在宅基地資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中分離后,應(yīng)對宅基地使用權(quán)的名稱取舍、功能定位以及條款設(shè)置等問題進(jìn)行完善。

正如孫憲忠教授所言,在研究和處理農(nóng)村土地權(quán)利問題時必須重視3個要素,即法思想、法感情和法技術(shù)[44]。因此,當(dāng)我們在研究宅基地上的土地權(quán)利問題時,必須作通盤考量,既要考慮到宅基地的社會保障功能,又要考慮到宅基地的財產(chǎn)功能,切勿搞“一刀切”[45]。在宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)分離后,由前者承擔(dān)社會保障功能,以體現(xiàn)公平的價值取向,由后者承擔(dān)財產(chǎn)功能,以承載效率的目標(biāo)導(dǎo)向。如此這般,便可實現(xiàn)“兩權(quán)”的相得益彰,將“兩權(quán)”真正融鑄成鄉(xiāng)村振興必不可缺的“地基石”。