進(jìn)一步增強(qiáng)宏觀政策取向一致性

許文 趙大全

2023年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)宏觀政策取向一致性，提出加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調(diào)配合，把非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評(píng)估，強(qiáng)化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力。針對(duì)宏觀政策取向一致性的問(wèn)題，有必要把握和堅(jiān)持全局和系統(tǒng)理念，完善政策制定和執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制，擴(kuò)大和完善宏觀政策取向一致性評(píng)估機(jī)制，建立科學(xué)常態(tài)化的政策糾偏和問(wèn)責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)宏觀政策取向一致性。

宏觀政策取向不一致的主要表現(xiàn)

政策制定目標(biāo)偏差下的宏觀政策取向不一致

各地各部門(mén)基于自身需要所確定的政策目標(biāo)，可能會(huì)與宏觀政策整體取向存在偏差。例如，某省人民政府于2023年10月發(fā)布了同意205國(guó)道宿淮收費(fèi)站開(kāi)征車(chē)輛通行費(fèi)，該政策公布后在社會(huì)上引發(fā)較大反響。此外，安徽、甘肅、湖北、吉林、山西等地自 2021年以來(lái)也相繼發(fā)布過(guò)國(guó)道收費(fèi)站開(kāi)通收費(fèi)的公告。盡管按照《公路法》未禁止對(duì)國(guó)道收費(fèi)，且國(guó)內(nèi)目前仍有一定比例的一級(jí)公路和二級(jí)公路繼續(xù)進(jìn)行收費(fèi)。但恢復(fù)國(guó)道收費(fèi)政策與社會(huì)對(duì)國(guó)道免費(fèi)的一般認(rèn)知不符，也與燃油稅費(fèi)改革后逐步減少收費(fèi)公路的政策方向不一致。尤其在目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)以及穩(wěn)增長(zhǎng)和穩(wěn)預(yù)期的政策一致性取向下，地方政府對(duì)新增國(guó)道收費(fèi)會(huì)增加物流等成本，不利于穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。

政策出臺(tái)時(shí)機(jī)偏差下的宏觀政策取向不一致

部分政策從其自身看是必要且合理的，但政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)不合適，可能對(duì)其他領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。例如，2023年12月22日，《網(wǎng)絡(luò)游戲管理辦法（草案征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，當(dāng)天下午就引發(fā)了股市的過(guò)度反應(yīng)。港股網(wǎng)易和騰訊兩大游戲企業(yè)的股價(jià)大幅下跌，在A股網(wǎng)絡(luò)游戲板塊中，也有多家公司股價(jià)跌停。盡管該《辦法》尚未正式實(shí)施，且對(duì)部分企業(yè)的利潤(rùn)影響并不大。但目前資本市場(chǎng)對(duì)相關(guān)政策的調(diào)整極為敏感，不穩(wěn)定性的政策會(huì)導(dǎo)致資本市場(chǎng)立竿見(jiàn)影地下調(diào)。

政策執(zhí)行口徑偏差下的宏觀政策取向不一致

地方政府或相關(guān)部門(mén)調(diào)整政策的執(zhí)行口徑不一致等現(xiàn)象，會(huì)影響政策的一致性和穩(wěn)定性。例如， 2021年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》提出了“鼓勵(lì)低齡老年人再就業(yè)”的要求，在人口老齡化背景下，不僅有利于提高其自身供養(yǎng)能力，緩解家庭的養(yǎng)老壓力，也能不同程度地減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)和國(guó)家財(cái)政壓力。而目前有些地區(qū)先后出臺(tái)了限制建筑施工企業(yè)用工年齡的政策，明確規(guī)定“禁止18周歲以下、60周歲以上男性及50周歲以上女性進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)從事建筑施工作業(yè)”。該政策的目的是保護(hù)超齡農(nóng)民工的安全和權(quán)益，規(guī)范建筑施工行業(yè)的用工管理，但對(duì)部分農(nóng)民工的就業(yè)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。根據(jù)2023年一些媒體報(bào)道，有些城市已出現(xiàn)超過(guò)60歲的老人為打工辦假證“減齡”最終被查處和處罰的情況?！耙坏肚小钡南拗埔?guī)定和缺乏提供其他就業(yè)渠道和服務(wù)的做法，與鼓勵(lì)就業(yè)的整體政策取向相悖。

政策配合協(xié)調(diào)偏差下的宏觀政策取向不一致

實(shí)踐中，財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策相互協(xié)調(diào)不足，難以形成政策合力或政策效果不佳的情況時(shí)有發(fā)生。例如，2023年12月，網(wǎng)絡(luò)媒體披露河北某鎮(zhèn)政府工作人員入戶收走七旬老人一噸煤一事，后續(xù)南邢郭鎮(zhèn)政府發(fā)布情況通報(bào)表明“沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)收繳老人的散煤”，而是提醒要將散煤替換為清潔型煤取暖。北方農(nóng)村地區(qū)散煤治理與農(nóng)戶生火取暖之間的矛盾，再次成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。這反映出散煤治理中的環(huán)保政策與財(cái)政等政策的協(xié)調(diào)配合問(wèn)題。要避免散煤復(fù)燒與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村散煤清潔替代政策的可持續(xù)，關(guān)鍵要把清潔取暖成本控制在農(nóng)村居民可接受范圍內(nèi)，需通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新降低清潔型煤成本，也需建立差異化、精準(zhǔn)化和可持續(xù)的補(bǔ)貼政策。

宏觀政策取向一致性出現(xiàn)偏差的原因

偏離“穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)”的政策急轉(zhuǎn)彎

政策急轉(zhuǎn)彎的出現(xiàn)，就是政策不能漸進(jìn)地正常化而是急速地收緊或“踩剎車(chē)”。一是政策制定的機(jī)會(huì)主義。表現(xiàn)為極強(qiáng)的功利性，其策略和主張是現(xiàn)實(shí)的、短視的，缺乏前瞻性及通盤(pán)考慮，對(duì)穩(wěn)預(yù)期具有很大的沖擊性。有的地方房地產(chǎn)政策多次在收放之間搖擺，又如生豬養(yǎng)殖政策不斷反復(fù)等。二是不講策略、不計(jì)成本地未立先破。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中的未立先破、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的騰籠換鳥(niǎo)、“雙碳”政策下的運(yùn)動(dòng)式減碳都是未立先破的政策急轉(zhuǎn)彎。對(duì)此現(xiàn)象，習(xí)近平總書(shū)記曾告誡，不能把手里吃飯的家伙先扔了。三是政策效果待鞏固情況下的急剎車(chē)。“退耕還林”反轉(zhuǎn)為“退林還耕”、嚴(yán)控光伏發(fā)展的“5·31新政”都因忽視政策的漸進(jìn)性和延續(xù)性，因“急剎車(chē)”而引發(fā)不良反應(yīng)。政策急轉(zhuǎn)彎是宏觀政策取向一致性出現(xiàn)偏差的關(guān)鍵原因。

政策層層加碼下的合成謬誤與分解謬誤

政策疊加導(dǎo)致非預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)。一是長(zhǎng)期目標(biāo)短期化、系統(tǒng)目標(biāo)碎片化，導(dǎo)致合成謬誤或分解謬誤。許多發(fā)展目標(biāo)具有長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性，將長(zhǎng)期目標(biāo)短期化、碎片化，以“運(yùn)動(dòng)式”方式實(shí)施，把“持久戰(zhàn)”打成“突擊戰(zhàn)”，就容易出現(xiàn)政策執(zhí)行中的層層加碼，造成政策的合成謬誤。2016-2017年，以防風(fēng)險(xiǎn)為重心的政策基調(diào)下，各監(jiān)管部門(mén)紛紛出臺(tái)“防風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿”措施，在一定程度上加大了金融市場(chǎng)波動(dòng)和經(jīng)濟(jì)下行壓力。2021年，房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊過(guò)程中多部門(mén)政策疊加，誘發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。二是順周期調(diào)控導(dǎo)致的合成謬誤或分解謬誤。經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，應(yīng)減少收縮性政策出臺(tái)的頻率，防止各種收縮性政策疊加，加大經(jīng)濟(jì)下行壓力、損害經(jīng)營(yíng)主體信心和預(yù)期；經(jīng)濟(jì)上行時(shí)，要防止擴(kuò)張性政策疊加，引發(fā)通脹、資產(chǎn)泡沫、債務(wù)擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)性扭曲風(fēng)險(xiǎn)。如果缺乏“跨周期和逆周期宏觀調(diào)控”思維，脫離經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際狀況盲目出臺(tái)政策，就會(huì)使政策效果偏離預(yù)定目標(biāo)。

條塊分割的管理體制容易引發(fā)政策沖突

條塊分割的管理體制本身就是一種容易引發(fā)政策沖突的“體質(zhì)”。在條塊分割的管理體制下，地方政府部門(mén)只對(duì)“塊塊”的本級(jí)政府和“條條”的上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，而對(duì)同級(jí)政府的其他部門(mén)沒(méi)有履行責(zé)任的義務(wù)。疊加屬地管理、垂直、半垂直管理等因素，以及政策按“條條”又劃分為決策、執(zhí)行、支出和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，政策中任一要素或環(huán)節(jié)的沖突、矛盾都會(huì)直接引致政策沖突現(xiàn)象：一是全局性政策與局部性政策沖突的“上下不齊”，主要表現(xiàn)為“上有政策，下有對(duì)策”。二是同級(jí)政府部門(mén)制定的政策存在不一致甚至相互矛盾的“左右各異”。原本的“各司其職，各盡其責(zé)”變成了“各自為政，各行其是”。三是新舊政策規(guī)定之間存在相互脫節(jié)、不一致甚至相互矛盾的“新舊不一”。這就是常說(shuō)的“穿新鞋走老路”。從根本上說(shuō)，政策沖突很多是部門(mén)利益在作怪。

對(duì)非經(jīng)濟(jì)性政策的經(jīng)濟(jì)影響缺乏重視

實(shí)踐表明，除直接的經(jīng)濟(jì)政策之外，包括法律手段、行政手段以及社會(huì)、文化、司法、軍事、外交等領(lǐng)域的非經(jīng)濟(jì)性政策也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生直接或間接的影響。例如，上述加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲管理和實(shí)施失信被執(zhí)行人限制措施等非經(jīng)濟(jì)政策，與經(jīng)濟(jì)政策相比，在影響上更為間接和隱蔽，且難以準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)，但可能對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較大影響。尤其是部分非經(jīng)濟(jì)政策的緊縮效應(yīng)，客觀上影響到社會(huì)預(yù)期和發(fā)展信心?，F(xiàn)行的宏觀政策取向一致性評(píng)估機(jī)制，主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行評(píng)估，未對(duì)非經(jīng)濟(jì)政策的經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行全面評(píng)估。

相關(guān)對(duì)策建議

政策制定和執(zhí)行要有全局觀念和系統(tǒng)觀念

一是提升政策整體思維。在當(dāng)前形勢(shì)下，準(zhǔn)確把握“穩(wěn)與進(jìn)”、“立與破”的關(guān)系，明確穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)市場(chǎng)等宏觀政策取向，從總體大局出發(fā)而非部門(mén)本位出發(fā)，將宏觀政策取向一致性要求貫穿于政策制定和實(shí)施的全過(guò)程。二是增強(qiáng)政策看齊意識(shí)。以辯證統(tǒng)一的視角來(lái)認(rèn)知和把握容易發(fā)生政策取向不一致的領(lǐng)域，既要“向上看齊”，把握好宏觀政策的大方向，確?！吧舷聦?duì)齊”；也要“向周?chē)待R”，做好與其他部門(mén)政策之間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“左右對(duì)齊”。三是強(qiáng)化宏觀政策的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)。通過(guò)保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，形成對(duì)政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期，在更長(zhǎng)時(shí)間軸上實(shí)現(xiàn)我國(guó)宏觀政策取向一致性。

完善政策制定和執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制

一是建立重大政策的事先評(píng)估機(jī)制。各地各部門(mén)出臺(tái)政策前應(yīng)有事前評(píng)估，全面評(píng)估政策文件內(nèi)容和出臺(tái)時(shí)機(jī)等可能帶來(lái)的直接和間接影響，從源頭上降低宏觀政策取向不一致的可能性。二是推動(dòng)部門(mén)間的工作協(xié)同和政策協(xié)調(diào)。比如，各個(gè)部門(mén)出臺(tái)政策應(yīng)與未來(lái)財(cái)政支出和財(cái)政能力相匹配，形成“一盤(pán)棋”并納入中期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮?？赡軐?duì)資本市場(chǎng)產(chǎn)生重大影響的政策，應(yīng)事先與金融管理部門(mén)溝通，保持政策預(yù)期的穩(wěn)定性和一致性。三是做好政策的事后評(píng)估。以定期“回頭看”的方式主動(dòng)分析部門(mén)政策制定與執(zhí)行過(guò)程是否存在政策取向不一致和政策不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

完善宏觀政策取向一致性評(píng)估機(jī)制

一是將非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評(píng)估。重視社會(huì)預(yù)期管理，充分發(fā)揮宏觀政策協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。二是完善宏觀政策取向一致性的具體評(píng)估辦法。進(jìn)一步細(xì)化宏觀政策影響的評(píng)估范圍，將對(duì)資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)和投資預(yù)期等方面的影響作為評(píng)估重點(diǎn)。

建立科學(xué)常態(tài)化的政策糾偏和問(wèn)責(zé)機(jī)制

一是建立政策糾偏機(jī)制。各地各部門(mén)應(yīng)深入學(xué)習(xí)貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，對(duì)出臺(tái)的相關(guān)宏觀政策開(kāi)展對(duì)照檢查和自行糾偏，加大中央與各地各部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通力度，及時(shí)糾偏與宏觀政策取向不一致的相關(guān)政策。二是建立政策問(wèn)責(zé)機(jī)制。建議將把宏觀政策取向一致性納入各地各部門(mén)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核，列為年度考核的重要內(nèi)容。三是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。建立健全投訴渠道和機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、公眾和社會(huì)媒體對(duì)宏觀政策取向不一致現(xiàn)象進(jìn)行反饋。

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