深化改革耕地制度的思路

智廣俊

2月3日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)》明確，啟動(dòng)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年整省試點(diǎn)工作，在全國(guó)引起了很大反響。按照習(xí)近平總書記提出的“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。對(duì)此，我們有必要討論，土地承包順延30年在實(shí)施中如何體現(xiàn)公平公正的原則，如何總結(jié)和吸取實(shí)行包產(chǎn)到戶以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，正視和解決包產(chǎn)到戶四十年后出現(xiàn)的新變化、新形勢(shì)，以便尋求共識(shí)，把農(nóng)村耕地制度改革推向深入，確保我國(guó)糧食主糧基本自給的國(guó)策不會(huì)出現(xiàn)大的波動(dòng)。

不同的生產(chǎn)力水平適用不同的經(jīng)營(yíng)模式

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的先進(jìn)與落后就體現(xiàn)在對(duì)耕地的使用上。能對(duì)耕地實(shí)行保護(hù)性的開(kāi)發(fā)使用，不斷提高農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量，滿足人民生活的需求，就是先進(jìn)的生產(chǎn)力；否則，就是落后的生產(chǎn)力。

生產(chǎn)力是人類改造自然、獲取生活資料的能力。生產(chǎn)關(guān)系是人們?cè)谏a(chǎn)過(guò)程中形成的相互關(guān)系。按照歷史唯物主義的觀點(diǎn)，生產(chǎn)力水平?jīng)Q定相應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系；而生產(chǎn)關(guān)系又反作用于生產(chǎn)力；適合生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系可以促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。所以，不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平有著不同的經(jīng)營(yíng)模式。

實(shí)行土地承包責(zé)任制的原則是，承包戶“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下全是自己的”。當(dāng)初實(shí)行包產(chǎn)到戶，是按照家庭人口平均分配土地的，也有一部分農(nóng)民因無(wú)勞力等原因只是包了口糧田、沒(méi)有包責(zé)任田。二輪承包時(shí)，有的農(nóng)民因負(fù)擔(dān)不起過(guò)重的稅費(fèi)而放棄了土地承包權(quán)。經(jīng)過(guò)40多年的變遷，約有35%的農(nóng)村人口已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶籍，約有40%的農(nóng)村人口在外打工或在外地定居，常年留在村里的人口約為25%。土地順延30年，保護(hù)了75%不在村里種地的人的土地承包權(quán)，特別是已經(jīng)在城市里落戶的那些人的權(quán)利。從某種程度上說(shuō)，政策保護(hù)了“小土地出租者”的利益，實(shí)際上損害了在村農(nóng)民的利益。更重要的是，延續(xù)40年且相對(duì)固定的承包關(guān)系，很多農(nóng)民形成了“土地承包權(quán)就是財(cái)產(chǎn)權(quán)”的觀念（很大程度體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中），實(shí)際上造成了農(nóng)村中最大的不公平。例如，剛包產(chǎn)到戶時(shí)，有戶農(nóng)家5個(gè)孩子都在上學(xué)，這5個(gè)孩子畢業(yè)后，都在城市找到穩(wěn)定的工作，成了城里人；雖然他們不種地了，但依然享受政府對(duì)承包地種地補(bǔ)貼款和承包地流轉(zhuǎn)費(fèi)，而沒(méi)有進(jìn)城打工的農(nóng)民兒女只能高價(jià)流轉(zhuǎn)“城里人”的承包地進(jìn)行耕種。

流轉(zhuǎn)費(fèi)用高又是導(dǎo)致土地撂荒的重要原因。如果不改變土地承包經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，各地撂荒地的現(xiàn)象就很難得到根本的治理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系就很難理順，進(jìn)而阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展與提高。從一定程度上說(shuō)，包產(chǎn)到戶改革對(duì)打破人民公社的僵化體制起了積極的歷史作用，但不能把包產(chǎn)到戶視為不可改變的“金規(guī)玉律”。

關(guān)于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，有的人給出的解決方案是走美國(guó)農(nóng)業(yè)的道路，動(dòng)員農(nóng)民把承包地流轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)資本手里，采取現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。事實(shí)上，雖然巴西、阿根廷等國(guó)家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不低，但糧食生產(chǎn)為少數(shù)跨國(guó)資本家所壟斷，導(dǎo)致產(chǎn)糧大國(guó)一半以上的人口吃不飽飯。原中央農(nóng)辦主任陳錫文2022年在《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》第5期發(fā)表的《充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在共同富裕中的作用》一文中講道：“巴西等拉美國(guó)家為了經(jīng)濟(jì)起飛，為了擴(kuò)大資源性產(chǎn)品的出口，鼓勵(lì)大資本下鄉(xiāng)，大量兼并小農(nóng)戶，于是小農(nóng)戶失去土地，失去家園，不得不流落到城市，但城市又不具備相應(yīng)的條件和能力，不能為大量進(jìn)城的農(nóng)民提供就業(yè)、社保和公共服務(wù)，于是巴西、阿根廷、墨西哥等國(guó)家的城市里就都出現(xiàn)了規(guī)模巨大的以破產(chǎn)農(nóng)民為主體的貧民窟，造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。”

還有些人的想法比較簡(jiǎn)單，沒(méi)有充分考慮農(nóng)民對(duì)土地的感情，對(duì)農(nóng)村的復(fù)雜性了解不夠?，F(xiàn)實(shí)情況是，既然承包地成了農(nóng)民的私家財(cái)產(chǎn)，有的農(nóng)民寧愿土地荒廢了，也不會(huì)把承包地流轉(zhuǎn)出去。

十多年前在一次座談會(huì)上，二位村支書的發(fā)言給我留下深刻印象。一位來(lái)自浙江的書記說(shuō)，村黨支部開(kāi)過(guò)村民大會(huì)，征得村民的同意，決定轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)文旅項(xiàng)目，要將村里一塊一百多畝的地塊建設(shè)成花海，村委會(huì)以當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)最高價(jià)格支付。村委會(huì)三天內(nèi)就與200多戶村民辦好了流轉(zhuǎn)手續(xù)。但有一戶村民因?yàn)椴煌獬闪酸斪討?，最后惹惱了全村人，村里的老年人輪番到這家人門前“罵陣”，最后這家人屈服了，流轉(zhuǎn)出承包地。村里文旅項(xiàng)目建成后，一年收入300多萬(wàn)元。

來(lái)自某市的陳書記說(shuō)，他與黨支部一班人做通了村民工作，重新修建了街道和村民住宅，建成了商業(yè)化的小鎮(zhèn)；并對(duì)全村農(nóng)田進(jìn)行了整修，騰出了一百多畝土地，正計(jì)劃大干一場(chǎng)，結(jié)果縣領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)制村委會(huì)把這一百多畝土地再分到農(nóng)戶手中。陳書記遺憾地說(shuō)，我們村失去了成為富強(qiáng)村的機(jī)遇。

新一輪土地承包經(jīng)營(yíng)的五種思路

三輪土地承包經(jīng)營(yíng)如何開(kāi)展？我認(rèn)為有五種思路可以考慮。

承包地可以順延，但內(nèi)容和方式應(yīng)該有所改變

留在本村的種地農(nóng)戶，愿意繼續(xù)承包土地可以順延，但承包地塊要適當(dāng)調(diào)整，將之前五六塊分散的土地盡量調(diào)整為一塊地，便于耕作經(jīng)營(yíng)。不在村里生活但戶籍還在農(nóng)村的農(nóng)戶，依然有承包土地的權(quán)利，但其承包地要由村委會(huì)托管；如沒(méi)有政策上的變化，國(guó)家對(duì)種地的補(bǔ)貼款農(nóng)戶繼續(xù)享受，村委會(huì)應(yīng)該按照本村流轉(zhuǎn)土地的地租標(biāo)準(zhǔn)支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。如農(nóng)戶已經(jīng)把土地流轉(zhuǎn)出去，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十六條——承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案，向村委會(huì)報(bào)備。對(duì)戶口已經(jīng)遷移進(jìn)城的農(nóng)戶，取消他們對(duì)土地的承包權(quán)，但不取消宅基地的使用權(quán)利。對(duì)遷移進(jìn)城農(nóng)戶交回村里的承包地和已經(jīng)絕戶農(nóng)家的承包地，要作為集體財(cái)產(chǎn)來(lái)管理使用，不再分到農(nóng)戶手中。村委會(huì)對(duì)集體掌握的土地可以集體經(jīng)營(yíng)，可以入股合作社和其它經(jīng)濟(jì)組織來(lái)經(jīng)營(yíng)，也可以在本村組內(nèi)發(fā)包經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)出的承包費(fèi)高，誰(shuí)的信用好，就承包給誰(shuí)。集體收回的土地具體如何使用，要由村民大會(huì)作出決定，戶口不在村里的人沒(méi)有投票權(quán)。集體土地收回的承包費(fèi)或分成利潤(rùn)作為集體經(jīng)濟(jì)收入，用于村委會(huì)辦公、扶貧養(yǎng)老、社會(huì)公益等方面的開(kāi)支，具體開(kāi)支明細(xì)也應(yīng)由村民大會(huì)作出決定。

承包地目前執(zhí)行的政策是，承包土地以戶為單位，村民家人死了不抽地，新生人口不補(bǔ)地。按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十九條，絕戶人家留下的承包地，或其他方式增加的土地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。實(shí)踐證明，村委會(huì)很難執(zhí)行這一條，建議這些土地留給村委會(huì)作為機(jī)動(dòng)公田使用。

大力推廣黨支部領(lǐng)辦合作社經(jīng)驗(yàn)

2015年，山東煙臺(tái)市在學(xué)習(xí)貴州安順市塘約村經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因地制宜，大膽創(chuàng)新，開(kāi)拓進(jìn)取，大力推行黨支部領(lǐng)辦合作社，2021年全市已經(jīng)有70%的村建起了黨支部領(lǐng)辦合作社。煙臺(tái)黨支部領(lǐng)辦合作社不是村社一體管理，村社是分開(kāi)的，但村黨支部書記出任合作社理事長(zhǎng)，這是制度性的規(guī)定。在煙臺(tái)，實(shí)行村委會(huì)主任和黨支部書記“一肩挑”。村黨支部和村委會(huì)成員要經(jīng)過(guò)合作社社員大會(huì)競(jìng)選。村黨支部發(fā)起帶動(dòng)村民加入合作社，充分尊重村民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，村民自愿申請(qǐng)加入合作社。合作社采取股份合作經(jīng)營(yíng)模式，村民以土地、現(xiàn)金、勞動(dòng)力、其他財(cái)產(chǎn)全部折合成現(xiàn)金，以現(xiàn)金來(lái)確定股份的份額。外村人和公司也可申請(qǐng)加入合作社，但外來(lái)資金股份一般控制在20%以內(nèi)，以確保本村農(nóng)民在合作社具有主導(dǎo)地位。村里現(xiàn)有的公用土地、水利設(shè)施、公共財(cái)產(chǎn)、空閑地、荒山等各種資源，折算成現(xiàn)金入股合作社。政府投入到村里的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金和各種支農(nóng)資金，也折算成股份，歸村集體所有。實(shí)際上，村集體是黨支部領(lǐng)辦合作社的最大股東，黨支部書記出任合作社理事長(zhǎng)也就順理成章。合作社的利潤(rùn)提出積累后是分紅基金，歸合作社成員所有、按股份分配。村集體按照所持股權(quán)從合作社得到的收入，歸在冊(cè)全村人所有，用于全村的公用、公益事業(yè)或者投資其他產(chǎn)業(yè)。合作社具體經(jīng)營(yíng)按公司制方式管理。比如，果園經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)由會(huì)員大會(huì)推選出來(lái)的人組成，合作社其他成員參加果園勞動(dòng)，按日工、月工資或者包工方式結(jié)算，也可雇傭外村勞工。年底果園純收入，經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)按比例提取管理費(fèi)用和獎(jiǎng)金。煙臺(tái)黨支部領(lǐng)辦合作社，充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮了村民的積極性，而且每個(gè)合作社都有自己的特色。

煙臺(tái)黨支部領(lǐng)辦合作社，實(shí)際上是將土地集體所有權(quán)和村民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)捆綁在一起，以村里土地等資源入股合作企業(yè)，土地按照市場(chǎng)價(jià)格折算入股資金，這樣既保護(hù)了集體和村民的利益，使他們能夠分享產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶來(lái)的利潤(rùn)；同時(shí)又為資本、技術(shù)下鄉(xiāng)打開(kāi)了渠道，給公司企業(yè)留出了巨大的發(fā)展空間。

值得一提的是，黨支部領(lǐng)辦合作社與一般農(nóng)民專業(yè)合作社的不同在于：一般農(nóng)民專業(yè)合作社中，資本發(fā)揮決定性的作用，村里大戶能人強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，或者城鄉(xiāng)資本相互結(jié)合，按照公司法的規(guī)則運(yùn)行、開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而黨支部領(lǐng)辦合作社面向全體村民，黨組織起到核心領(lǐng)導(dǎo)作用，成為貧困弱勢(shì)農(nóng)民的依靠，沒(méi)有黨組織起核心領(lǐng)導(dǎo)作用，很難辦好合作社。

李昌平創(chuàng)辦的模式

著名“三農(nóng)”專家李昌平2011年創(chuàng)辦了中國(guó)鄉(xiāng)建院，以專業(yè)團(tuán)隊(duì)的方式與各地黨政部門合作，開(kāi)展黨支部領(lǐng)辦的集體經(jīng)濟(jì)股份合作社。這種合作社在全國(guó)各地有300多個(gè)試點(diǎn)，取得了顯著的效果，成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的樣板。李昌平提出村委會(huì)“四權(quán)統(tǒng)一”、“三位一體”發(fā)展的主張?！八臋?quán)統(tǒng)一”指農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)和治權(quán)統(tǒng)一由村委會(huì)來(lái)行使；“三位一體”指村社經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理三種職能集于一體。農(nóng)村的事情由農(nóng)民當(dāng)家作主，而不是由鄉(xiāng)政府越俎代庖。李昌平認(rèn)為，黨支部領(lǐng)辦的集體經(jīng)濟(jì)股份合作社是特殊法人實(shí)體，統(tǒng)領(lǐng)的是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)大船及大局；如果黨支部領(lǐng)辦的只是專業(yè)合作社，統(tǒng)領(lǐng)的就是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的小舟，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的鄉(xiāng)村自治。村民以承包地、房屋住宅、資產(chǎn)折算股金入股集體經(jīng)濟(jì)合作社，由集體管理，然后分包給專業(yè)團(tuán)隊(duì)和專業(yè)人員來(lái)經(jīng)營(yíng)，村民按照股份分紅。入股承包地有底價(jià)流轉(zhuǎn)費(fèi)，確保農(nóng)民的基本權(quán)益不受損失。以內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗樹林召合作社試點(diǎn)為例，該行政村成立黨支部領(lǐng)辦的合作社，合作社下設(shè)“四社”：資金互助社，土地合作社、房宅合作社、消費(fèi)合作社，各社單獨(dú)經(jīng)營(yíng)核算。同時(shí)，還在鎮(zhèn)一級(jí)建立了綜合性農(nóng)民合作社的聯(lián)合社。

實(shí)踐證明，只有共產(chǎn)黨是完全徹底為人民服務(wù)的黨，貧困地區(qū)的農(nóng)民只有依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)才能擺脫貧困，走向共同富裕的道路。

把農(nóng)民組織起來(lái)是共產(chǎn)黨的傳家寶。我們?cè)陂_(kāi)展農(nóng)村工作時(shí)不能把這個(gè)傳家寶丟掉，必須建設(shè)強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)，貫徹黨對(duì)“三農(nóng)”工作的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)村振興工作才能做好。

全國(guó)百?gòu)?qiáng)村模式

全國(guó)百?gòu)?qiáng)村是改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村涌現(xiàn)出來(lái)的先進(jìn)代表，代表著中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村的發(fā)展方向，是全國(guó)農(nóng)村的學(xué)習(xí)榜樣。比如河南的劉莊、南街村、周家莊，山東的代村，山西的賈家莊，浙江的滕頭村，江蘇的華西村等村。百?gòu)?qiáng)村有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是土地實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)。如今，小崗村也開(kāi)始大批流轉(zhuǎn)土地，建立合作社，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)分紅收入。

政府尊重村民的自治權(quán)利

1982年，新修改的憲法第一百一十一條規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織。1990年，民政部下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知》，提出村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。隨后頒布的有關(guān)鄉(xiāng)村自治內(nèi)容的法律，進(jìn)一步強(qiáng)化了村民自治的內(nèi)容。

落實(shí)村民自治和鄉(xiāng)村民主建設(shè)，要以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為前提?？h、鄉(xiāng)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作中，應(yīng)把加強(qiáng)對(duì)基層黨組織建設(shè)的指導(dǎo)作為重點(diǎn)，構(gòu)建具有群眾威望和組織能力的黨員隊(duì)伍，成為貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

落實(shí)村民自治還要重視加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治理。依靠黨組織的帶頭作用、營(yíng)造風(fēng)清氣正、團(tuán)結(jié)互助的鄉(xiāng)風(fēng)，和秉公辦事、公平公開(kāi)的基層治理機(jī)制。

在上級(jí)黨組織的正確指導(dǎo)下，讓村民充分享有“四個(gè)民主”，采取民主投票的方式，讓村委會(huì)真正發(fā)揮基層群眾自治性組織的作用，比如可以由村民自己決定選擇何種經(jīng)營(yíng)模式，尊重群眾的首創(chuàng)精神。

如果繼續(xù)實(shí)行包產(chǎn)到戶政策，就應(yīng)該總結(jié)吸收各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如承包地確權(quán)不確地的辦法，土地由集體出面集中起來(lái)采取多種經(jīng)營(yíng)模式等等。

再如，在扶貧攻堅(jiān)工作中，抽調(diào)機(jī)關(guān)人員到行政村擔(dān)任村第一書記、選派大學(xué)生村官起到了重要的作用，但這種做法不容易形成長(zhǎng)久的制度，主要因?yàn)橄屡扇藛T一般更注重對(duì)所派單位負(fù)責(zé)，他們是否愿意長(zhǎng)期蹲在鄉(xiāng)村也是個(gè)問(wèn)題。農(nóng)村的事情最好還是依靠本地農(nóng)民自己辦，從本鄉(xiāng)本土成長(zhǎng)的干部對(duì)鄉(xiāng)村工作可能更合適些。

（編輯 宋斌斌）