提高土地儲備成本管控效能對策以北京市為例

張雪

[摘要]? 土地儲備是土地資源管理中極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，對于調(diào)控土地市場、盤活城市存量土地資源等方面均具有非常重要的影響，因此采取措施提高土地儲備成本管控效能是極為重要的。目前，我國雖然已經(jīng)出臺了大量的政策法規(guī)，對土地儲備工作給予了支持，但依舊存在缺少資金補充、成本管理體系不完善、財務(wù)成本高、土地儲備周期長、成本資金難以回籠等方面的問題?；诖?，要完善土地儲備資金結(jié)構(gòu)，構(gòu)建土地補償定價體系，建立完善的全過程成本控制體系，擴寬融資渠道，減少土地儲備成本支出，壓縮土地儲備周期，提高土地出讓速度。

[關(guān)鍵詞]? 土地儲備；成本管控；土地管理；征地補償

[作者單位]? 北京市規(guī)劃和自然資源委員會延慶分局

各級人民政府在相關(guān)法律法規(guī)所批準(zhǔn)的權(quán)限范圍內(nèi)，通過收回、收購、征用等方式取得土地使用權(quán)，并對其進行儲存或開發(fā)，同時向社會提供各類建筑用地的行為稱為土地儲備。在對土地儲備的過程中，所涉及的成本不僅包括前期費用、征地補償費及相關(guān)稅費、收購補償費、房屋征收（拆遷）補償費及相關(guān)費用，還涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用、利潤或管理費、兩稅兩費、審計費、清算費用等。從開發(fā)角度看，總體上土地儲備成本包括土地使用權(quán)取得成本、土地前期開發(fā)成本及土地持有成本。

土地儲備成本管理過程中存在的問題

資金補充體系不健全。我國土地儲備資金的來源主要包括四個方面：政府預(yù)算資金、土地出讓收入、發(fā)行債券和其他金融機構(gòu)貸款。目前，我國用于土地儲備的資金大部分來源于政府預(yù)算資金，財政撥款是政府部門為保證土地儲備體系順利運行，而對土地市場進行的宏觀調(diào)控手段。但由于土地儲備需要投入的資金量大、資金應(yīng)用周期長等原因，致使財政撥款不能滿足土地儲備對資金的需求，導(dǎo)致其在土地儲備方面發(fā)揮的作用較小。同時，國家財政部門對于資金的撥付通常有固定的投資計劃，會根據(jù)所制定計劃進行資金撥付，所以財政撥款具有一定的不確定性和不穩(wěn)定性，在一定程度上影響著土地儲備的運行。

此外，政府資金撥款的數(shù)量、資金占用量相對較大，加之土地儲備運作周期較長，地方政府財政的實際收入遠低于其支出，這使得政府財政部門撥款的土地儲備資金來源難以滿足實際需求。如果政府的支出和收入不夠均衡，那么土地儲備成本管理也會變得更加困難。而按照土地儲備階段來看，土地儲備成本又可以劃分為購置成本、開發(fā)成本、持有成本。土地購置成本是獲取土地的費用，包括征地、安置補償和稅費等；土地開發(fā)成本包含了土地建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)的費用；土地持有成本主要包括融資風(fēng)險。而目前北京市地方政府財政收入與其支出之間嚴重失衡，土地出讓收益又具有滯后性且受市場波動影響較大，這也在一定程度上導(dǎo)致了土地儲備成本管理的落差。

缺乏有效的內(nèi)部成本控制機制。首先，土地儲備內(nèi)部成本管理機制不完善。土地補償缺少明確標(biāo)準(zhǔn)。雖然國家相關(guān)法律法規(guī)對集體土地使用權(quán)的獲取以及國有土地上房屋的征收補償標(biāo)準(zhǔn)作了明確的規(guī)定，但是缺少超轉(zhuǎn)人員安置費用的規(guī)定，只是概括性地規(guī)定“確保超轉(zhuǎn)人員待遇不降低的同時降低土地成本”，為政府與安置房都留下了較大的議價空間。在進行棚戶區(qū)拆遷時，超轉(zhuǎn)人員的基數(shù)是較為龐大的，部分區(qū)政府（管委會）的安置難以滿足當(dāng)前的超轉(zhuǎn)人員基數(shù)。這就增加了超轉(zhuǎn)人員安置費用的不確定性，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)同類型土地的儲備成本相差較大，而這不僅會影響土地儲備成本，還會使國家財政面臨一定的壓力。

其次，土地儲備工作不是某一個部門就能夠單獨進行的工作，其需要不同職能部門的員工共同配合參與，這就使整個土地儲備工作中需要進行成本控制的部分增多。由于各部門之間缺少有效的溝通，導(dǎo)致各部門工作不協(xié)同，在成本管控過程中，無法有效地將各部門的成本進行統(tǒng)一控制，從而影響了實際管控工作的效率。

土地儲備財務(wù)成本擴大。土地儲備是各級人民政府按照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對依法取得土地使用權(quán)的土地進行儲備或前期開發(fā)整理，并提供建設(shè)用地的行為。這需要大量的資金注入，而國家的財政撥款難以滿足土地儲備工作的資金需求，因此土地儲備機構(gòu)就會積極尋求各方資金的支持，這就會導(dǎo)致實際工作中地方債務(wù)資金利息成本增加。地方發(fā)放債務(wù)資金雖然有一定的限額，但是由于土地的出讓周期較長，不能及時獲得土地出讓利益償還地方債務(wù)資金。隨著時間的增加，地方債務(wù)資金的財務(wù)利息也在不斷地擴大，最終導(dǎo)致土地出讓利益難以完全償還地方債務(wù)資金，從而增加了土地儲備成本，還為土地儲備工作帶來一定的風(fēng)險。

另外，金融機構(gòu)的過度參與也會導(dǎo)致土地儲備財務(wù)成本擴大。向地方金融機構(gòu)進行貸款是最常見的資金尋求方式，然而在這個過程中，各金融機構(gòu)希望在土地儲備工作中為自身謀取利益，通過不斷收緊信貸投放來增加話語權(quán)，使土地儲備機構(gòu)難以根據(jù)政府的宏觀調(diào)控來進行土地儲備。這就導(dǎo)致在資金注入方面，政府部門處于劣勢地位，而金融機構(gòu)掌握土地儲備工作的主動權(quán)，政府不僅無法對市場中的土地資源進行有效的調(diào)控，還會增加自身的土地儲備成本。

土地儲備周期過長。目前北京市的土地交易市場中，土地資源主要用于房地產(chǎn)的開發(fā)，因此房地產(chǎn)市場的波動在很大程度上影響土地儲備工作的進行。首先，房地產(chǎn)市場存在固有的變化周期，在各階段進行變化的拐點是無法精準(zhǔn)抓取的。這會直接影響土地儲備工作的資金周轉(zhuǎn)。在房地產(chǎn)市場處于繁榮階段，就會增加土地出讓收益，使土地儲備工作的資金能夠高速流轉(zhuǎn)；在房地產(chǎn)市場處于低迷階段，大量土地流拍，使得土地儲備機構(gòu)難以及時變現(xiàn)土地，成本不能及時收回，還需要持續(xù)投入持有成本，增加土地儲備成本，使土地儲備機構(gòu)面臨一定的財務(wù)風(fēng)險。其次，房地產(chǎn)市場的土地購入比例較低。對于房地產(chǎn)市場而言，土地資源是其能夠維持發(fā)展的根本，但是目前大部分房地產(chǎn)企業(yè)對于拿地的積極性不高。國家統(tǒng)計局近期發(fā)布的一組數(shù)據(jù)顯示，2022年1—9月，商品房銷售面積較上年下降22.2%，商品房銷售額同比下降26.3%。這反映出銷售業(yè)績不佳，房地產(chǎn)企業(yè)的流動資金不充足，繼而影響其土地購入的意向。此外，從2021年各大房地產(chǎn)企業(yè)新增土地儲備來看，大部分的房企都擁有足夠的土地儲備，足夠其進行2—5年的開發(fā)。房地產(chǎn)市場不再購入土地資源，就會使土地儲備機構(gòu)所囤積的土地?zé)o法脫手變現(xiàn)，這不僅會增加土地儲備成本，還會因土地收購成本資金來源的多樣化，給企業(yè)帶來一定的財務(wù)風(fēng)險。

提高土地儲備成本管控效能的對策

完善土地儲備資金結(jié)構(gòu)，構(gòu)建土地補償定價體系。土地儲備工作最為關(guān)鍵的就是資金的支撐，在國家財政撥款不能完全滿足土地儲備工作成本支出的情況下，土地儲備機構(gòu)就需要不斷地完善其資金結(jié)構(gòu)，使其能夠正常運行。首先，設(shè)立土地儲備專用資金。土地儲備機構(gòu)可以將土地出讓收益進行整合，成立土地儲備專用資金，再由財務(wù)部門統(tǒng)籌管理，通過對政府宏觀政策的把控與成本的有效控制，進而實現(xiàn)資金的有效利用。同時在進行融資時，合理分析出資比例，保證土地儲備機構(gòu)對土地儲備工作的主動權(quán)。其次，土地儲備是一個周期較長的工作，在實際的工作中，由于土地出讓需要一定的時間，以至于其收購成本難以快速收回，甚至還會產(chǎn)生一定的持有成本。在這種情況下，部分已完成項目的土地儲備工作，對還未出讓或未計劃開發(fā)的土地可以臨時利用。這不僅可以避免這部分土地資源閑置浪費問題，還能產(chǎn)生一定的收益，在一定程度上也緩解了土地儲備機構(gòu)成本資金不足的壓力。除此之外，政府相關(guān)部門要充分考慮評估定價的標(biāo)準(zhǔn)，建立完善可行的土地補償定價體系，以保證土地定價合理開展。

目前，北京市征地區(qū)片綜合地價按區(qū)片范圍從7.5萬元/畝到90萬元/畝不等，其中海淀區(qū)、豐臺區(qū)價格排在首位，達到了 90 萬元/畝。近兩年以來 ，北京市征地范圍涉及各個區(qū)，通過對比可直觀地了解到其不同的土地補償定價，以及差異化的補償方式。

建立完善的全過程成本控制體系。在土地收購方面，國家已經(jīng)出臺了大量的文件，對土地的收購補償標(biāo)準(zhǔn)進行了嚴格的規(guī)定，但是對部分國有土地的收購補償依舊存在一定的不確定性。因此，在實際土地儲備工作中，要不斷健全土地儲備成本管理體系。政府要發(fā)揮其宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理的職能。土地儲備是政府進行土地宏觀調(diào)控的重要手段，因此土地儲備機構(gòu)要將土地價值發(fā)揮到最大，合理分配土地的使用，優(yōu)化土地資源配置。政府除了具有對土地的宏觀調(diào)控職能外，其監(jiān)督管理職能也不容忽略，因此應(yīng)積極調(diào)配各方效益。在土地儲備的價值取向上，當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個人利益與社會利益相互影響的情況，政府應(yīng)首先考慮社會利益，保證土地儲備的利民性、公開性與科學(xué)性。

北京市于2018年實施新的土地資源整理儲備辦法，新辦法將土地收儲對象由宗地改為規(guī)劃實施單元，通過整體統(tǒng)籌規(guī)劃實施單元的土地資源、開發(fā)建設(shè)、成本控制等實現(xiàn)多規(guī)協(xié)同。在新政策的指導(dǎo)下，建立健全完善的項目事前、事中、事后全過程成本控制制度勢在必行。項目啟動前，需開展好相關(guān)前期研究工作并預(yù)估成本。如各地方政府應(yīng)在國有土地上非住宅房屋征收前，對其進行明確的評估和制定完善的補償機制。國有土地上非住宅房屋的征收是當(dāng)前土地儲備工作的重點環(huán)節(jié)，我國用于儲備的土地多屬于國有土地。以北京市延慶區(qū)為例，其在對大榆樹鎮(zhèn)下屯村的國有土地上非住宅房屋（地號A-21-05-0016-1）進行征收時，不僅針對該地區(qū)的非住宅房屋做出了有效的評估，還出臺了《延慶區(qū)大榆樹鎮(zhèn)下屯村棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治項目（回遷安置房建設(shè)項目）非住宅房屋征收補償安置方案》和規(guī)定了已辦理登記房屋與未經(jīng)登記房屋的認定標(biāo)準(zhǔn)，并提出了貨幣補償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補償方式。除此之外，還明確了停產(chǎn)停業(yè)損失補償由房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)依據(jù)《北京市國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補償暫行辦法》（京建法〔2011〕18號）給予補償。產(chǎn)權(quán)調(diào)換則是評估公司對被征收房屋、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋分別評估后進行差價結(jié)算的行為，多退少補。政府明確了征收評估與補償辦法，并在相關(guān)網(wǎng)站上進行公布，能夠有效地減少在土地儲備工作中產(chǎn)生的糾紛，使國有土地上非住宅房屋征收工作擁有明確的成本預(yù)算。項目實施中，加強協(xié)調(diào)配合，縮短征收時間。如在土地取得和土地開發(fā)階段，成本主要包括土地補償費、安置補償費、必要的前期開發(fā)費用（七通一平）等，此類成本需及時辦理項目竣工財務(wù)決算和結(jié)算，使得項目預(yù)算、決算有機銜接，形成相互制約的成本管理機制。項目供應(yīng)后，對投入的儲備資金實行績效考評，考評結(jié)果作為事業(yè)單位績效工資分配的重要依據(jù)，并組織實施改進工作的相關(guān)措施。

擴寬融資渠道，減少土地儲備成本支出。土地儲備所需的資金較為龐大，不能僅依賴于國家財政與土地儲備機構(gòu)的自有資金，還需要通過社會融資來獲取資金，例如與金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)合作等，所以擴寬融資渠道是十分必要的。土地儲備機構(gòu)在與金融機構(gòu)的合作過程中，可以通過資源置換、聯(lián)合露出、聯(lián)合活動以及聯(lián)合產(chǎn)品開發(fā)等合作方式，使土地儲備機構(gòu)獲取足夠的資金，金融機構(gòu)也能有一定的利益可圖，同時還保證了政府對于土地儲備工作的主導(dǎo)性地位。土地儲備機構(gòu)還可以成立投資理財中心，開發(fā)證券以及土地開發(fā)信托等產(chǎn)品，這樣不僅使土地儲備機構(gòu)能夠提前獲取一定的成本資金，還可以將土地出讓的不確定性平均分攤于投資者身上，進而降低土地儲備的財務(wù)風(fēng)險。

同時，使用PPP融資模式。PPP融資模式是指“公共私營合作制”，也就是說政府與私人組織合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。在進行土地儲備工作時，土地儲備機構(gòu)可以充分引入社會資本的力量，通過PPP模式來進行融資，成立相應(yīng)的土地儲備公司，同時由政府作為主導(dǎo)力量，從而吸引社會資本的融入。社會資本僅進行資金的投入和獲取后期土地出讓利益的分成。這樣的模式不僅能夠?qū)崿F(xiàn)土地儲備成本的最小化，而且保證了政府對土地儲備工作的主導(dǎo)性地位。

縮短土地儲備周期，提高土地出讓速度。為解決房地產(chǎn)領(lǐng)域規(guī)范化管理不足、開發(fā)項目周期長、歷史遺留項目清理乏力等問題，北京市規(guī)劃自然資源委于2021年制定了土地儲備開發(fā)項目實施模式分類處理工作方案，并在全市范圍開展分類處理工作。截至2022年4月，北京市有14個區(qū)共145個項目（約5750公頃）通過主體變更、資金保障模式或范圍調(diào)整、撤項等方式進行分類處理。這使政府對土地儲備資源的管控能力得到強化，并為縮短土地儲備周期，提高土地出讓速度提供了抓手。

同時，北京市通過加強存量建設(shè)用地利用潛力的調(diào)查，對“批而未供”項目用地建立臺賬，每年按照批而未供基數(shù)的25%定期定量按指標(biāo)消化歷史遺留項目，以提高土地出讓速度。

此外，土地儲備機構(gòu)應(yīng)進一步做到明確項目競拍標(biāo)準(zhǔn)，促使有拿地意向的開發(fā)商在滿足標(biāo)準(zhǔn)的前提下能夠快速精準(zhǔn)地購入意向土地資源，使土地儲備周期大大縮短。例如北京市朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)前葦溝組團棚戶區(qū)改造土地開發(fā)項目002、003R2類居住用地地塊，競買保證金為81000萬元。該項目的競拍標(biāo)準(zhǔn)為參加競買的企業(yè)須具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，可以獨立競買也可以聯(lián)合競買，聯(lián)合競買的聯(lián)合體各方須同時具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，同一企業(yè)及其控股的各個公司不得參加同一宗地的競買。這就發(fā)揮出了篩選和門檻的作用，避免一些資質(zhì)不過關(guān)的企業(yè)渾水摸魚。該項目還要求競得人和競買人不得在宗地競買期限內(nèi)要求撤回其競買報價，不得提供虛假證明文件或隱瞞事實，以上這些都可以讓開發(fā)商的項目落地變得更加規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。