耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)研究進展與展望

張躍勝，王杰

（1. 天津城建大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津 300384；2. 西安財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，陜西 西安 710100）

進入21 世紀(jì)以來，區(qū)域發(fā)展不平衡、耕地開發(fā)不合理以及合作機制不健全等問題日益突出，守住耕地保護紅線的形勢愈發(fā)嚴(yán)峻。同時，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進的浪潮下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程緩慢，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，土地作為耕地的機會成本攀升，導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”與“非糧化”趨勢愈發(fā)明顯[1]，并進一步造成了耕地質(zhì)量下降、環(huán)境污染嚴(yán)重、沙荒化難以遏制等耕地生態(tài)安全困境。近年來，我國化肥平均使用量達到299.17 千克/公頃，顯著高于巴西的241.38 千克/公頃和美國的190.60千克/公頃，是同期全球平均水平的1.95 倍。同時，我國也兼具全球化肥市場上最大的生產(chǎn)者和消費者雙重身份，僅占世界耕地面積7%的土地卻消耗了全世界1/3的化肥產(chǎn)能。過量地施用化肥會導(dǎo)致土壤中的氮素出現(xiàn)大量盈余，并分別以硝酸鹽以及氨和氮氧化物等形式進入生態(tài)系統(tǒng)的水循環(huán)和大氣循環(huán)過程中，在擴散污染的同時進一步惡化耕地環(huán)境。有關(guān)資料統(tǒng)計，我國農(nóng)藥施藥利用率僅占10%，也就是說將有90%的農(nóng)藥會通過地表徑流、土壤滲濾再進入水體。2021 年制定的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標(biāo)綱要》進一步強調(diào)：“我國堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，強化耕地數(shù)量保護和質(zhì)量提升，嚴(yán)守18 億畝耕地紅線。”黨的二十大報告也指出，在推動高質(zhì)量發(fā)展的過程中，要全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住18 億畝耕地紅線，健全農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制；在推動綠色發(fā)展進程中，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善生態(tài)保護補償制度。由此看出，耕地生態(tài)安全問題根植于生態(tài)文明建設(shè)之中，是新時期國家對土地資源可持續(xù)利用、耕地生態(tài)狀況、糧食安全以及永續(xù)發(fā)展問題的戰(zhàn)略性關(guān)切，也是中國推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化實踐探索的關(guān)鍵領(lǐng)域[2]，生態(tài)補償遵循耕地生態(tài)安全的理念指引，在制度上為耕地生態(tài)安全提供了保障。因此，耕地生態(tài)補償?shù)难芯浚瑢⒂兄诿鞔_耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，完善我國的生態(tài)補償政策體系，助推農(nóng)村生態(tài)文明社會的構(gòu)建，促進鄉(xiāng)村振興和“美麗中國”的實現(xiàn)。

目前，在耕地補償?shù)难a償主體、對象確定、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、資金來源和監(jiān)管措施等方面，國家層面尚未形成系統(tǒng)的制度架構(gòu)與方法[3]。耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建耕地生態(tài)補償機制的關(guān)鍵問題，近年來，國內(nèi)外學(xué)者圍繞耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的研究主要集中在理論依據(jù)、測度方法和補償額度確立等方面。本文將重點梳理耕地生態(tài)補償領(lǐng)域研究中的高引以及最新文獻，識別不同理論背景下耕地價值的內(nèi)涵，評估異質(zhì)性條件下價值核算方法的適用性，比較不同研究尺度下補償額度的差異，并在此基礎(chǔ)上對耕地生態(tài)補償?shù)难芯口厔葸M行展望。

1 耕地補償標(biāo)準(zhǔn)的理論依據(jù)研究進展

耕地保護補償實質(zhì)在于實現(xiàn)耕地保護社會成本的公平負擔(dān)和社會收益的公平享有，提高耕地保護主體的積極性進而提高耕地保護績效[4]，因此，耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的科學(xué)量化是進行耕地補償?shù)募夹g(shù)前提和價值判斷基礎(chǔ)。圍繞耕地價值核算內(nèi)容的界定，國內(nèi)外學(xué)者主要基于外部性內(nèi)部化理論、機會成本理論、公共物品理論、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理論和委托代理等理論，為耕地補償標(biāo)準(zhǔn)的確立提供理論依據(jù)。

1.1 耕地補償外部性內(nèi)部化理論

耕地保護的外部性包括正外部性和負外部性兩種。其中，耕地所具有的非市場價值，如凈化空氣、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、防止水土流失、維護生物多樣性、提供開敞空間及休閑娛樂等諸多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能以及保障國家糧食安全、維護社會穩(wěn)定等社會功能[5]，由于生態(tài)資源市場的不成熟和難以貨幣化的技術(shù)困境，這部分外溢的價值構(gòu)成了耕地保護正外部性的主要來源。耕地的負外部性則是指在生產(chǎn)過程中因過度使用化肥、農(nóng)藥等對生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的破壞。耕地正外部性的研究以評估耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的正面價值為主要范式，如KUBI?KOVA[6]研究了農(nóng)業(yè)景觀美化的效益，魏寧寧等[7]核算了耕地資源利用的生態(tài)外部性價值，劉利花等[8]從糧食安全角度出發(fā)探討了耕地的社會保障功能。對耕地負外部性的研究則集中在地下水資源緊缺[9]、溫室氣體排放[10]、化肥污染[11]等環(huán)境問題上。

1.2 耕地補償機會成本理論

機會成本理論指出，多宜性耕地用途之間的邊際利潤差異是誘使耕地非糧化與非農(nóng)化的經(jīng)濟動因，補償?shù)囊罁?jù)是農(nóng)戶因被限制了完整的耕地使用權(quán)而造成的經(jīng)濟損失[12-13]。許多研究者認為，耕地補償標(biāo)準(zhǔn)的合理閾值應(yīng)該介于生態(tài)服務(wù)供給者提供生態(tài)服務(wù)的機會成本與服務(wù)需求者使用生態(tài)服務(wù)而獲得的收入之間[14-15]。關(guān)于耕地機會成本的界定，KOSOY 等[16]認為，可以根據(jù)計算出三個代理變量來估計機會成本。李文華等[17]基于以生態(tài)保護者的直接投入和機會成本的補償角度、生態(tài)受益者的獲利角度、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值角度、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本角度這四大角度作為確定耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)普遍為后來的研究者所接受。吳娜等[18]采用In VEST 模型和加權(quán)法測算了耕地向多種林地轉(zhuǎn)化中新增的生態(tài)服務(wù)量，并以新增生態(tài)服務(wù)價值為補償上限，農(nóng)戶機會成本為補償下限，探討耕地退耕還林的差異化補償標(biāo)準(zhǔn)。崔寧波等[19]以耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地所產(chǎn)生的收益與糧食市場交易的差值作為糧食耕地保護的機會成本損失，以當(dāng)量因子法測算單位耕地生態(tài)外溢價值。

1.3 耕地補償公共物品理論

耕地是明顯的準(zhǔn)公共物品，其作為糧食和原材料的生產(chǎn)功能所提供的經(jīng)濟收益具有競爭性和排他性，具有典型的私人物品屬性；其提供的生態(tài)和社會效益很難被界定為私人產(chǎn)權(quán)，即使能夠被界定，也需要付出巨大的交易成本；且耕地生態(tài)系統(tǒng)在一定限度內(nèi)具有自我凈化的能力，當(dāng)污染物排放在一定范圍內(nèi)時，耕地生態(tài)服務(wù)的使用是具有非競爭性的，因此耕地表現(xiàn)出典型的公共物品特征。國外眾多研究表明，耕地的社會與生態(tài)效益，會受經(jīng)濟發(fā)展水平、耕地稀缺程度、人口密度等多因素影響[20]，并且，隨著工業(yè)化和城市化的推進，耕地的公共物品屬性正不斷擴大并超越私有物品屬性[21]，公共物品理論強調(diào)了公共物品集體行動的困難，說明耕地生態(tài)服務(wù)的過度使用難以避免。當(dāng)耕地生態(tài)服務(wù)的需求者無償且過度享有耕地生態(tài)服務(wù)供給的時候，耕地生態(tài)服務(wù)供給者缺乏足夠的激勵去保護耕地生態(tài)環(huán)境、提供耕地生態(tài)服務(wù)，就會出現(xiàn)“公地悲劇”。此時，需要根據(jù)耕地生態(tài)服務(wù)需求者對耕地生態(tài)服務(wù)價值的享用情況，對耕地生態(tài)服務(wù)供給者進行補償，才能避免資源使用擁擠或退化的問題，保證耕地生態(tài)服務(wù)源源不斷的供給。

1.4 發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理論在耕地補償?shù)膽?yīng)用

發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理論發(fā)端于國外土地分區(qū)管制的研究，HAGMAN[22]最早指出，由于對土地的分區(qū)管制，導(dǎo)致了被規(guī)劃為開發(fā)區(qū)塊的土地所有者獲得非個人努力帶來的收益，而其他所有者則面臨著潛在損失的局面。為了針對收益和損失不匹配的困境，國外通過發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目（TDRs）[23-24]和發(fā)展權(quán)購買項目（PDRs）[25]兩種模式，對受到限制的土地發(fā)展權(quán)進行補償。耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實質(zhì)是將一塊土地進行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利通過市場機制轉(zhuǎn)移到另一塊土地[26]，作為一種財產(chǎn)性權(quán)能，當(dāng)耕地保護區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)地非農(nóng)化地區(qū)后，盡管保護區(qū)的土地開發(fā)受限，但土地使用者獲得了耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的潛在收益，從而實現(xiàn)了保護區(qū)耕地的市場價值。國內(nèi)對于耕地發(fā)展權(quán)的研究主要基于產(chǎn)權(quán)束理念、土地增值收益公平分享的理念和本土化發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易創(chuàng)新模式三條思路展開[27]，并在土地用途管制背景下，深入探討了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值測算的可行性[28]、測度方法[29]和運行機制[30]。

1.5 委托—代理視角下耕地補償標(biāo)準(zhǔn)研究

委托代理理論主要解決在信息不對稱的條件下，委托人如何設(shè)計一個補償合約以激勵代理人按照委托人利益最大化的要求選擇自己的行動[31]。由于國內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)的全民所有性質(zhì)，形成了地方政府—當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和中央政府—地方政府兩組委托代理關(guān)系。王利敏等[31]指出，農(nóng)戶作為耕地服務(wù)的供給者，為了獲取最大利益而做出違法違規(guī)利用耕地、耗竭性奪取耕地地力的理性選擇；地方政府在信息上的弱勢地位使得對耕地保護的監(jiān)管失效，從而導(dǎo)致了耕地生態(tài)補償出現(xiàn)激勵問題。蔡繼明等[32]研究了地方政府作為代理者時，與中央政府對耕地的利用目標(biāo)存在不一致，面對耕地非農(nóng)化帶來的土地升值的誘惑，會使耕地生態(tài)補償存在效率損失的風(fēng)險。委托代理理論在耕地利用方面的研究，多以地方政府的代理行為為切入點，形成了地方政府逐利論[33]、中央政府管理失靈論[34]、中央與地方政府博弈論[35]等三類主流觀點。

總的來看，目前學(xué)術(shù)界對于耕地生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯渴禽^為全面和多樣的，包括庇古的外部性理論、以庇古為代表的福利經(jīng)濟學(xué)家的“庇古稅”生態(tài)補償政策、以科斯為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)家提出的“產(chǎn)權(quán)理論”、薩謬爾森的純粹公共物品概念、以帕累托為代表的新福利經(jīng)濟學(xué)家主張的帕累托最優(yōu)理論等，但從理論基礎(chǔ)上看，則主要源自于科斯或庇古經(jīng)濟學(xué)?？扑估碚摶谇逦漠a(chǎn)權(quán)確權(quán)和極低的交易成本，認為資源供給者可以通過談判機制實現(xiàn)環(huán)境資源外部性的內(nèi)部化，庇古理論強調(diào)政府通過稅收和補貼的方式內(nèi)部化資源環(huán)境的成本和收益，但無論從哪個角度出發(fā)，耕地生態(tài)補償理論都強調(diào)了以激勵換取耕地環(huán)境保護這一核心內(nèi)涵。此外，不少學(xué)者基于糧食安全視角探討了中國耕地生態(tài)補償?shù)募Z食主產(chǎn)區(qū)和糧食赤字區(qū)之間的補償標(biāo)準(zhǔn)、效率和模式[36]等問題。在耕地補償研究的長河中，不同的理論相互激蕩相互補充，極大拓展了耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)研究的深度和廣度，并為本土化耕地補償實踐奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

2 耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的測度方法研究進展

耕地生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，是設(shè)計和實施耕地生態(tài)補償機制的關(guān)鍵和重難點。學(xué)者們在有關(guān)耕地生態(tài)補償理論依據(jù)和價值判斷上的分野，引出有關(guān)耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)測度方法的不同研究。耕地價值的內(nèi)涵具有經(jīng)濟、生態(tài)以及社會三維屬性特征，耕地經(jīng)濟價值的核算較為成熟和完整，一般通過收益還原法進行測度，其主要技術(shù)難點在于評定耕地年純收益[37]；由于市場在非經(jīng)濟價值產(chǎn)品和服務(wù)交易上的失靈，耕地的非市場價值，即耕地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的評估是研究的熱點和難點。就耕地價值核算方法而言，當(dāng)前主要的評估方法有當(dāng)量因子法、條件價值法（CVM）、替代法、選擇實驗法以及其他價值核算方法等。

2.1 當(dāng)量因子法

COSTANZA 等[38]對生態(tài)系統(tǒng)功能價值的量化起到了劃時代的作用，測算了全球每年的生態(tài)功能的經(jīng)濟價值大概為33 萬億美元。國內(nèi)學(xué)者謝高地等[39]基于COSTANZA 等對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的分類，構(gòu)建了準(zhǔn)確客觀的“中國陸地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值當(dāng)量因子表”，被廣泛應(yīng)用于全國和區(qū)域等大尺度的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估。如肖玉等[40]使用當(dāng)量因子法評估了華北農(nóng)田所提供的初級產(chǎn)品生產(chǎn)、氣體調(diào)節(jié)、土壤有機質(zhì)累積、水調(diào)節(jié)和氮素轉(zhuǎn)化等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的正面價值；謝高地等[41]發(fā)展和改進了以往單位面積價值當(dāng)量因子靜態(tài)評估研究，引入了動態(tài)評估方法，并基于時間和空間兩個維度系統(tǒng)對全國14 種生態(tài)系統(tǒng)類型及其11 類生態(tài)服務(wù)功能價值進行動態(tài)綜合評估。該方法對數(shù)據(jù)容量的要求低，應(yīng)用在耕地價值評估的研究中，通常可進行簡單修正或者引入生態(tài)超載系數(shù)[42]、事權(quán)與財權(quán)修正系數(shù)[43]以及耕地質(zhì)量系數(shù)[44]等。當(dāng)量因子法簡單易用，但容易忽視生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的時空異質(zhì)性和社會經(jīng)濟以及文化的價值差異[45]。

2.2 條件價值法

條件價值法（CVM）是非市場價值評估技術(shù)中最為重要、應(yīng)用最為廣泛的一種方法[46]，其理論基礎(chǔ)是效用最大化原理，技術(shù)手段是設(shè)定一個模擬資源市場，以問卷調(diào)查的方式揭示消費者對環(huán)境物品和服務(wù)的偏好信息，從而推導(dǎo)出消費者的支付意愿并形成得到公共物品的非市場價值[47]。就耕地價值核算而言，學(xué)者多采用CVM 方法對農(nóng)地所有者接受補償意愿或是公眾的支付意愿進行調(diào)查分析[48-49]，國內(nèi)CVM 方法最早的應(yīng)用見于單勝道[50]對白云茶山森林公園林地的評估，此后，王瑞雪等[51-52]、蔡銀鶯等[53-54]分別測度出耕地、林地、園地和水域等不同類型農(nóng)地資源的非市場價值，有力推動了國內(nèi)CVM 方法在耕地補償領(lǐng)域研究的深度和廣度。然而，CVM 方法也存在一些缺點。調(diào)查結(jié)果可能會受到被調(diào)查者個人的認知水平、教育程度、收入水平等因素的影響，并且還存在著被各種偏差干擾的可能性。這些偏差包括信息偏差、策略偏差、支付方式偏差、起點偏差、假想偏差、樣本—整體偏差以及替代性偏差等[55]。因此，在運用CVM 方法進行環(huán)境資源價值評估的過程中，需要對這些偏差進行充分的認識和考慮，以保證評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。

2.3 替代法

替代法也是目前核算耕地價值的主流方法，常用于評估耕地的社會屬性價值。學(xué)界普遍認同耕地的社會價值包括社會穩(wěn)定價值和社會保障價值[37]，其中，社會穩(wěn)定價值可用耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費和新菜地開發(fā)建設(shè)基金等費用進行替代[56]；社會保障價值可用政府提供的社會保障資金在城鄉(xiāng)居民之間支出的差額來替代[57]，或引入城鄉(xiāng)居民的收入比系數(shù)進行修正，再用土地還原利率評估耕地對農(nóng)戶的保障價值[56]。陳麗等[58]運用分解求和法、替代法、影子價格法等方法，分別從基本生活保障、農(nóng)民失業(yè)保障、社會穩(wěn)定等對耕地資源進行了價值測算；諸培新等[59]分別采用收益還原法、成本替代法和支付意愿法對耕地的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)環(huán)境價值進行量化測算；劉朋等[60]利用收益還原法、價值替代法和當(dāng)量因子法對華北平原耕地的綜合價值進行核算。替代法能夠降低指標(biāo)獲取的難度，但所選取的指標(biāo)能在多大程度上還原被替代指標(biāo)的價值，仍是值得關(guān)注和探討的。此外，將耕地所含有的各類價值量化后無差別加總形成的價值疊加法也是近年來測度耕地外部性常用的方法[61]。

2.4 選擇實驗法

選擇實驗法（CE）是一種新興的評估環(huán)境非市場價值陳述偏好的技術(shù)，最早由LANCASTER[62]提出，起源于對交通運輸項目和私人物品特性的研究。該方法采用價值理論和隨機效用理論的理論框架，以隨機效用函數(shù)模型的形式，將選擇問題轉(zhuǎn)化為被調(diào)查對象的效用比較問題，從而獲得消費者對環(huán)境或者商品偏好的信息。自ADAMOWICZ[63]首次運用選擇實驗方法評價非市場價值以來，選擇實驗法在發(fā)達國家逐漸發(fā)展成為一種新的公共物品的非市場評估方法[64]，受到了環(huán)境領(lǐng)域?qū)W者的極大關(guān)注，在耕地價值評估的研究中也取得了豐碩的成果。RAMBONILAZA 等[65]利用選擇實驗法評估土地規(guī)劃中居民對環(huán)境景觀的偏好價值；JIN 等[66]分別采用選擇實驗法和條件價值法考察了中國溫嶺市公眾對耕地保護的偏好，估計結(jié)果表明，CVM 的平均支付意愿大于CE 的平均支付意愿，但兩者差異不顯著，二者皆可適用于中國耕地保護的價值評估；馬愛慧等[67]和陳竹等[68]分別基于選擇實驗法模型，揭示了武漢市民對不同耕地保護屬性水平的偏好及不同組合對福利水平價值差異的影響程度，從而間接得出市民支付意愿及額度，并比較了不同方法下耕地外部效益的測算結(jié)果。選擇實驗法在耕地補償研究的應(yīng)用中，不僅是對環(huán)境資源進行價值評估的重要方法，也是揭示研究對象政策偏好的重要手段[69]。相比于同為陳述偏好類評估方法的條件價值法，選擇實驗方法在研究設(shè)計時綜合權(quán)衡了不同屬性對總體方案的影響，便捷化了采訪操作流程，提升了有效信息搜集效率，具有短時間內(nèi)獲取大量樣本的優(yōu)勢[68]；但也存在研究方法的主觀性較強，難以客觀衡量耕地市場價值的弊端。

2.5 其他價值核算方法

在現(xiàn)階段中國農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)矛盾日益激化和農(nóng)民權(quán)益損害日趨嚴(yán)重的形勢下，圍繞農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值的界定、重要性和評估等已成為研究的熱點。其中，廖和平等[57]通過計算耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的機會成本與耕地本身經(jīng)濟效益的差額來確定耕地發(fā)展權(quán)價值的研究思路最具代表性，被大多數(shù)學(xué)者沿用，如宋戈等[70]以單位面積建設(shè)用地第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與單位耕地面積種植業(yè)產(chǎn)值的差額表征耕地的發(fā)展權(quán)價值，測算出東北糧食主產(chǎn)區(qū)巴彥縣的補償標(biāo)準(zhǔn)。張浩等[71]、溫良友等[29]則在此基礎(chǔ)上引入?yún)^(qū)位特征和土地可開發(fā)強度對耕地的潛在價值（主要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地）進行修正，并減去耕地的綜合價值（包括經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值），得出耕地發(fā)展權(quán)價值，分別測算出國家、省級和市級等不同層面的耕地補償額度。

基于委托—代理理論的分析視角，中國耕地生態(tài)補償面臨代理人的激勵機制不足、監(jiān)督成本過高、代理人其他工作對耕地保護工作有負面影響等深刻的體制障礙[72]，建立長久有效的激勵機制的核心思路在于測度并降低代理成本以及減少耕地保護的機會成本。在周小平等[73]嘗試構(gòu)建的“雙橫雙縱”耕地補償模式中，作為委托方的中央政府和省級政府應(yīng)代表受到耕地保護正外部性的所有社會成員提供補償，作為代理者的縣級（含）以下政府和農(nóng)戶基于耕地保護的機會成本得到補償；橫向上，享受正外部性的省區(qū)也應(yīng)對提供正外部性的省區(qū)進行補償。在操作層面，中央和省級地方政府財政收入的土地類收益（如新增建設(shè)用地有償使用費、耕地占用稅等）一項是補償資金的主要來源，補償方式主要基于政府間的財政轉(zhuǎn)移支付形式，縱向和橫向補償資金的分配標(biāo)準(zhǔn)主要通過衡量耕地的正外部性貢獻量以及在耕地保護過程中主體所承擔(dān)的機會成本損失。其中，各省份耕地正外部性貢獻量由反映耕地質(zhì)量水平的耕地產(chǎn)品產(chǎn)量指標(biāo)和反映耕地數(shù)量水平的耕地面積指標(biāo)加權(quán)求和得到；機會成本由各地區(qū)占用耕地的壓力指標(biāo)來測度。王利敏等[31]則區(qū)分出，在完全信息條件下，委托人應(yīng)根據(jù)代理人耕地保護的成本差異確定不同的補償標(biāo)準(zhǔn)；在非完全信息條件的約束下，政府若想貫徹落實耕地保護政策以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，就必須對那些具有低成本農(nóng)戶付出一定的信息租金。藏波等[74]研究指出，當(dāng)今中國的耕地占用稅制度在執(zhí)行過程中，地方政府存在委托—代理合約關(guān)系中的道德風(fēng)險問題，不僅弱化了對耕地保護行為的約束力，也造成了資源優(yōu)勢地區(qū)反而具有較低的耕地占用成本的不合理局面；并提出耕地占用稅應(yīng)從以耕地數(shù)量為指標(biāo)的“從量計征”轉(zhuǎn)向以土地出讓金為主的“從價計征”，以使其更能與地區(qū)性經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張的相對量掛鉤。

總的來看，上述價值核算方法在實際應(yīng)用中各有明顯的優(yōu)勢和不足：以當(dāng)量因子法為代表的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法在理論層面的論證最為充分，補償原則闡釋清晰完備，但在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能類型的劃分上學(xué)界尚未達成統(tǒng)一觀點，在實際應(yīng)用中，不同的分類標(biāo)準(zhǔn)往往導(dǎo)致評價結(jié)果的較大差異，研究結(jié)論難以指導(dǎo)生態(tài)補償政策的實施。條件價值法和選擇實驗法能夠不受現(xiàn)有市場特征的限制，基于假想市場中消費者的個人偏好以及支付意愿，測算產(chǎn)品服務(wù)的價值，但必須通過合理的技術(shù)途徑以規(guī)避在假想市場建立、研究手段選取和調(diào)查實施時可能存在的偏差。機會成本法和替代法是生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)測度的常用工具方法，但由于在實際操作中難以搜集和整理到非市場物品和服務(wù)數(shù)據(jù)，補償額度的精度存有較大的爭議。土地發(fā)展權(quán)的研究聚焦于城鎮(zhèn)化進程下的耕地非農(nóng)化利用方式，研究視角有待進一步拓展；耕地發(fā)展權(quán)價值的測算未能充分反映出耕地的綜合價值；基于發(fā)展權(quán)原理的補償機制的構(gòu)建需要成熟的財產(chǎn)法體系作為前提。委托—代理理論集中在中央和地方政府圍繞耕地補償?shù)呢敊?quán)與事權(quán)博弈關(guān)系研究，微觀層面的研究稍微不足，以信息租金為補償標(biāo)準(zhǔn)在實踐中存在難以落實的困境。

3 耕地生態(tài)補償?shù)难a償額度研究進展

補償額度的大小直接影響到耕地生態(tài)保護者保護耕地生態(tài)環(huán)境的行為選擇，只有恰如其分的補償標(biāo)準(zhǔn)才會被耕地生態(tài)服務(wù)的供給者和消費者接受，即產(chǎn)生經(jīng)濟學(xué)的帕累托效應(yīng)。影響耕地價值的因素有氣候條件、資源稟賦、地理區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平、社區(qū)組織模式以及文化習(xí)俗等，學(xué)者在不同的理論背景下，使用特定的或多種價值評估方法的組合，系統(tǒng)制定了不同條件下耕地保護的補償額度。

在耕地生態(tài)補償額度的研究中，VANSLEMBROUCK等[75]使用了CVM 來測度比利時農(nóng)民美化農(nóng)場景觀的受償意愿為124 ～248 歐元/公頃；AIZAKL 等[76]使用CVM 計算了日本農(nóng)業(yè)用地的多功能價值，并測算出居民可以負擔(dān)的支付金額為4 414 日元；蔡銀鶯等[53]把武漢市劃分為研究區(qū)域進行研究，研究結(jié)果得出農(nóng)用地的非市場價值是228.31 元/公頃；蘇芳等[77]基于CVM 調(diào)查法評估了西部省會城市的城市公共綠地服務(wù)價值；馬愛慧等[67]利用選擇實驗法研究了武漢市對不同耕地保護屬性水平的偏好及不同組合方案的福利水平價值變化差異，間接得出市民對耕地資源生態(tài)補償?shù)闹Ц兑庠讣邦~度；王一超等[78]在CVM 方法的基礎(chǔ)上，定量分析了農(nóng)民若繼續(xù)參與退耕還林工程，其預(yù)期受償標(biāo)準(zhǔn)及影響因素；王慧等[79]構(gòu)建了能夠反映生產(chǎn)、生態(tài)和社會三維屬性的耕地多功能評價指標(biāo)體系，然后通過當(dāng)量因子法和替代法計算得到耕地外部性價值，加權(quán)求和耕地的生態(tài)價值和社會價值。

從上面的研究可以看出，發(fā)達國家依托于清晰的產(chǎn)權(quán)界定和相對完善的市場機制，確立的耕地補償額度以市場交易的方式可最大化地實現(xiàn)外部性內(nèi)部化；以轉(zhuǎn)移支付為主要形式的政府補償，因其能夠有效地降低組織和交易成本，且在更大范圍的生態(tài)補償項目中成果突出，也更符合發(fā)展中國家耕地生態(tài)補償?shù)幕咎卣?。我國耕地生態(tài)補償以中央財政為支撐，各級政府為主體，耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的研究多受制于研究區(qū)域尺度的選擇。在全國和省域等宏觀尺度研究中，學(xué)者在評估具有資源稟賦差異的區(qū)域耕地價值量時，主要選用耕地的平均純收益或產(chǎn)值等替代指標(biāo)；以城市或縣域為主體的中觀尺度研究中，學(xué)界多以農(nóng)用地定級估價成果的應(yīng)用為著眼點；基于農(nóng)戶意愿與行為等小尺度研究則較少。在全國和省域?qū)用?，整體估算的補償額度精度不高，對區(qū)域內(nèi)部耕地資源的價格差異刻畫不足；在縣域?qū)用妫^高的測算精度也意味著高昂的人力和工作時間成本支付，在實踐中，僅有少數(shù)區(qū)縣具備農(nóng)用地定級估價的完成條件，難以在全國耕地資源資產(chǎn)核算中得到推廣應(yīng)用。

4 研究趨勢展望

雖然國內(nèi)外學(xué)者圍繞耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的研究取得了一定的成果，研究范式也臻于成熟，但總體上看，仍有些更深層次的問題亟須解決，具體體現(xiàn)在：

（1）在基礎(chǔ)理論研究方面，耕地補償標(biāo)準(zhǔn)的研究，往往建立在以外部性原理、機會成本以及公共物品選擇為核心的經(jīng)典微觀理論基礎(chǔ)上，依賴完整產(chǎn)權(quán)和完全信息等一系列外部條件，在發(fā)展中國家及地區(qū)的應(yīng)用中存在較大的限制。由該理論所確立的耕地生態(tài)補償關(guān)系，存在諸如補償主體責(zé)任缺位，受償主體界定模糊，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補償方式單一且依賴財政補貼，補償范圍過于狹隘等問題，這不利于建立健全科學(xué)合理的耕地生態(tài)補償機制和制度。

（2）在耕地價值測度方法方面，學(xué)者多在已有核算方法的基礎(chǔ)上或直接應(yīng)用或加以簡單地修正，對方法的適用性檢驗不足。如主觀的假想市場價值法（條件價值法和選擇實驗法等），測度的是生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)交易雙方做出補償和接受補償?shù)囊庠?，而不是環(huán)境服務(wù)價值的衡量；客觀的直接與間接市場價值法（機會成本法和替代法等）在數(shù)據(jù)不全面時，面臨建立的成本效益關(guān)系或劑量反應(yīng)函數(shù)不準(zhǔn)確的困境。耕地生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)測度的模型創(chuàng)新力度不足，且基于不同模型的測度結(jié)果可能會呈現(xiàn)明顯差異，不具備可比性。

（3）在耕地補償額度研究方面，國內(nèi)目前耕地補償標(biāo)準(zhǔn)的研究受制于研究時區(qū)域尺度的選擇，圍繞省市層面耕地補償標(biāo)準(zhǔn)的研究成果豐碩，但難以為全國層面生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確立提供科學(xué)的理論依據(jù)和技術(shù)支撐，也不利于區(qū)域協(xié)調(diào)背景下制定適合不同區(qū)域的耕地生態(tài)保護制度。同時，將耕地價值的測度結(jié)果直接作為補償額度，往往超過了地方政府的財政能力，在實踐中可操作性較差；多尺度、多元化、多區(qū)域的綜合補償研究的缺失，也使得耕地補償額度的設(shè)定往往偏低或者偏高，強化了補償在區(qū)內(nèi)和區(qū)際不合理分配的現(xiàn)象。

在推動生態(tài)文明發(fā)展進程、實現(xiàn)美麗中國的戰(zhàn)略需求下，針對耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)研究領(lǐng)域的疏漏與不足，可以從以下三個方面強化耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的研究。

4.1 多元視角下耕地生態(tài)補償理論基礎(chǔ)拓展

耕地保護補償?shù)哪繕?biāo)在于維護農(nóng)戶利益的同時實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護，其實質(zhì)是發(fā)展中國家及貧困地區(qū)面臨發(fā)展和環(huán)保兩難抉擇困境的衍生，貧困也是導(dǎo)致耕地生態(tài)補償效率損失的主要誘因之一。因此，耕地補償標(biāo)準(zhǔn)研究的深化需要一個多元的視角，能夠涵蓋貧困治理和鄉(xiāng)村振興等區(qū)域協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略安排，同時也能夠回應(yīng)在氣候變化、“雙碳”目標(biāo)等議題下重新審視耕地價值的需要?；诟氐亩嘣獌r值屬性特征，應(yīng)該合理擴大補償范圍，準(zhǔn)確識別受償主體的多元化訴求，完善差異化的補償方式。同時統(tǒng)籌糧食產(chǎn)量和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，積極引導(dǎo)由以糧食安全為單一導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼向以糧食安全與生態(tài)安全并重為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償轉(zhuǎn)變，在改善生態(tài)資源環(huán)境的同時，兼顧糧食產(chǎn)品的國際競爭力。

4.2 耕地價值核算方法的檢驗與模型創(chuàng)新

對耕地價值的測度中，國內(nèi)目前的研究趨勢是采用當(dāng)量因子法、條件價值等、替代法等多種方法組合的方式，但也存在既測度生態(tài)服務(wù)價值又衡量生產(chǎn)收益的情況，容易重復(fù)計算，造成誤差。耕地生態(tài)服務(wù)數(shù)據(jù)的獲取上，多基于問卷調(diào)查等傳統(tǒng)方式，數(shù)據(jù)的質(zhì)量受制于被調(diào)查者的認知水平和樣本量的大小。后續(xù)的研究可進行對耕地價值評估方法的對比和檢驗，設(shè)置置信區(qū)間；基于GIS 平臺等大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，降低在數(shù)據(jù)獲取過程中的主觀因素負面影響；引入InVEST 等在其他資源領(lǐng)域已臻于成熟的生態(tài)環(huán)境服務(wù)價值評估模型等，構(gòu)建起科學(xué)準(zhǔn)確的耕地補償模型?；诙鄬哟?、全方位和多角度的研究，建立起全國統(tǒng)一、公平合理的耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)方法，為基于耕地服務(wù)產(chǎn)品價值的區(qū)際轉(zhuǎn)移支付設(shè)置科學(xué)的度量標(biāo)準(zhǔn)，深入推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

4.3 多尺度補償標(biāo)準(zhǔn)研究與多元化補償方式探索

未來的耕地生態(tài)補償研究，可協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與研究尺度的選擇，豐富研究的區(qū)域尺度，既要完善全國層面的耕地生態(tài)補償宏觀研究，也要深入探討不同區(qū)域性的耕地生態(tài)補償中觀研究，并且強化基于農(nóng)戶耕地保護意愿和行為的耕地生態(tài)補償?shù)任⒂^研究，為設(shè)計因地制宜、以人為本的不同區(qū)域耕地生態(tài)補償政策提供參考價值和理論指導(dǎo)。在具體耕地補償額度的設(shè)定中，應(yīng)考慮區(qū)域支付能力，在統(tǒng)籌農(nóng)戶增收糧食增收關(guān)系的基礎(chǔ)上，平衡好地方政府、小農(nóng)戶以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者等不同利益主體在耕地保護經(jīng)濟補償上的訴求。創(chuàng)新以政府財政轉(zhuǎn)移方式為主導(dǎo)的縱向補償模式研究，充分發(fā)揮多元化耕地生態(tài)補償具有補償主體多元化的特點，積極探索多元化補償?shù)膶崿F(xiàn)路徑與額度分配，構(gòu)建“以中央政府為主、區(qū)域間政府補償為輔”的耕地生態(tài)補償機制，拓寬當(dāng)前耕地補貼的資金來源渠道。