全球150余國提出碳中和目標

伏云輝

（1. 云南大學 馬克思主義學院，云南 昆明 650500；2. 云南師范大學 黨委宣傳部，云南 昆明 650500）

2023 年11 月30 日至12 月12 日，第28 屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP28）在阿聯(lián)酋迪拜舉行，大會設置了損失損害、氣候資金、《巴黎協(xié)定》第一次全球盤點、能源公正轉型伙伴關系、全球適應目標等多個議題，其中尤以“全球盤點”議題引人關注[1]。大會指出，近年來在各國努力下，目前全球升溫趨勢已經從4 °C 軌道回調至了2 ～2.8 °C。同時，大會也指出，要想將全球升溫幅度控制在1.5 °C以內，未來全球碳排放必須在2025 年前達峰，2050 年全面實現(xiàn)碳中和。碳中和是抑制全球氣候變暖的根本路徑，也是當前各國氣候行動的根本目標。為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設定的1.5 °C 溫控目標，未來各國應更積極兌現(xiàn)國家自主貢獻承諾，加強國際交流與合作，努力消除碳中和進程中的阻礙和問題，助推全球凈零排放目標實現(xiàn)。

1 全球碳中和進程

碳中和是人類應對氣候變化的必然選擇，自2015年《巴黎協(xié)定》簽署以來，全球已有151 個國家做出了碳中和承諾。2023 年9 月，清華大學碳中和研究院、騰訊碳中和實驗室共同發(fā)布了《2023 全球碳中和年度進展報告》（以下簡稱《碳中和進展報告》），該報告以客觀數據為基礎，綜合分析了當前全球碳中和進展狀況[2]。本文將簡述報告中的關鍵內容并加以分析，幫助讀者更深刻、更具體地了解全球碳中和目標進展情況。

1.1 全球碳中和目標進展綜合分析

碳中和目標和承諾已經成為全球趨勢，《碳中和進展報告》統(tǒng)計顯示，截至2023 年9 月，全球197 個國家中，共有151 個國家提出了碳中和目標和承諾，覆蓋了全球92%的GDP、89%的人口以及88%的碳排放。90%的國家將實現(xiàn)碳中和實現(xiàn)年份設定在2050 年或2050 年以后，全球有12 個國家承諾在2050 年前實現(xiàn)碳中和[2]。151 個國家的碳中和目標，又可以劃分為凈零二氧化碳排放、凈零溫室氣體排放、氣候中性三種不同類型。其中，氣候中性是指考慮區(qū)域或局部地球物理效應，希望本國活動對氣候系統(tǒng)不會產生凈影響，是最為嚴苛的碳中和目標。設定以上三種碳中和目標的國家占比分別為15%、75%和10%。目前承諾氣候中性碳中和目標的國家主要為發(fā)達國家，且絕大部分為歐盟成員國。

1.2 全球碳中和政策進展綜合分析

（1）碳中和目標路線圖。提出碳中和目標的151 個國家中，有58%設定了國家級碳中和路線圖，有38%沒有設定這樣的路線圖，還有4%的國家尚未清楚是否有這樣的路線圖?？梢?，全球碳中和目標還缺乏各國氣候政策的強力支持。

（2）碳中和目標監(jiān)管體系。國家碳中和目標的實現(xiàn)不僅需要行政權力的強力推動，還需要有相關的監(jiān)管體系來保證目標最終實現(xiàn)。目前，全球提出碳中和目標的151 個國家中，有18 個的國家（9%）以法律形式確立了碳中和目標，政策文件和擬議的國家數量較為相似，分別占比21%和25%；在審查報告監(jiān)管方面，全球有63%的國家設立了年度或非年度碳中和目標報告機制，其他國家無報告、不明確或無報告目標；目前全球僅有5%的國家設立了碳中和問責制度。

綜上可以看出，有近一半提出碳中和目標的國家沒有清晰的國家碳中和路線圖，也沒有建立較完善的目標監(jiān)督和問責機制。缺乏這兩大政策機制，未來不少國家的碳中和目標恐會因缺乏監(jiān)督和約束而最終走向失敗。

1.3 全球碳中和行動進展綜合分析

（1）碳中和技術創(chuàng)新能力。美國、日本、德國、英國、韓國等發(fā)達國家整體上技術創(chuàng)新能力較強，處于領先地位；少數發(fā)展中國家（主要是中國）在可再生能源發(fā)電、電動汽車、可再生氫等技術上具有有力的創(chuàng)新競爭力。在發(fā)達國家中，碳中和技術創(chuàng)新能力最領先的國家是美國，其各項專利申請數量占發(fā)達國家總量的19%～50%。在發(fā)展中國家中，中國是碳中和技術創(chuàng)新綜合實力最強的國家，其申請的專利數目約占全部發(fā)展中國家申請數量的14%～70%。

（2）氣候投融資行動進展。氣候行動離不開國家財政預算支持，目前全球142 個國家公布了最新財年預算數據，其中37 個國家公布了與氣候相關的預算信息。從預算占比看，絕大多數國家（23 個）氣候相關項目預算占總預算比例低于1%，其中占比最高的為不丹（13.9%），其次為德國（9.98%），達到467.84 億美元。氣候相關行動預算占比排名前10 的國家中有8 個是發(fā)展中國家，側面反映了發(fā)展中國家的氣候應對努力。

（3）化石能源轉型進展。目前全球仍有11 個國家的能源結構中100%均來自化石能源，主要集中在西亞、中亞、北非等地。這些國家擁有豐富的化石能源，相關產業(yè)也是支持國家發(fā)展的命脈，因此其能源轉型成本高、難度大。

以上數據可以看出，發(fā)達國家在碳中和技術方面占據優(yōu)勢，不少發(fā)展中國家在氣候融資方面做出了積極努力。同時，西亞、中亞、北非等地化石能源轉型面臨較大困難。

1.4 全球碳中和成效

《碳中和進展報告》基于對1990—2019 年全球碳排放強度的分析，對197 個國家的碳排放水平進行綜合評估，包括碳中和進展、碳中和進度兩個指標。其中，碳中和進展指標反映的是各國碳排放強度達峰后至2019 年的年均下降水平與其碳中和目標的匹配情況；碳中和進度指標反映的是各國2019 年碳排放強度在其減排進程（達峰后至實現(xiàn)碳中和目標）上所處的發(fā)展階段。具體評估結果如下。

碳中和進展指標方面，目前過半國家降碳速度步入轉型正軌，但仍有12 個國家碳排放強度尚未達峰。在該指標中，47.6%的發(fā)展中國家降碳速度步入轉型正軌，67.6%的發(fā)達國家降碳速度步入轉型正軌。未進入降碳正軌的發(fā)展中國家大部分都面臨著降碳與發(fā)展（減貧）間的多重矛盾。

碳中和進度指標方面，目前不到1/3 的國家面向碳中和目標的降碳進度過半。近一半國家降碳進度超1/3。目前，僅24.8%的發(fā)展中國家降碳進度過半，仍有40.7%的發(fā)展中國家降碳進度未超20%，亟需國際援助幫助其實現(xiàn)減排目標與公正轉型。56.6%的發(fā)達國家降碳進度過半，且全部發(fā)達國家降碳進度都超過20%。世界前20 大經濟體中，僅英國、中國、德國、美國等4 個國家降碳進度過半。

2 國外碳中和路徑與經驗

目前，法國、日本、德國的碳中和進程順利，它們的低碳路徑與經驗能為其他國家的氣候政策提供有益參考和借鑒。

2.1 法國

早在2017 年，法國政府就向世界做出了碳中和承諾，2019 年頒布的《能源與氣候法》正式從法律層面確立了其“2050 年碳中和”國家氣候應對目標。在具體碳減排行動方面，法國政府根據本國溫室氣體排放實際，為交通、農業(yè)、工業(yè)、建筑、能源、廢棄物六大重點部門分別制定了兩階段（2030 年和2050 年）減排目標[3-4]，具體減排措施和路徑如下：

（1）2050 年前能源使用完全脫碳。一方面逐步減少對化石能源的依賴，2019 年頒布的《能源與氣候法》規(guī)定：到2030 年，法國化石能源占一次能源比重要比2012 年降低40%，同時規(guī)定2022 年前淘汰并關閉所有燃煤電廠。另一方面，大力發(fā)展風能、太陽能發(fā)電，調整能源結構。法國政府計劃到2030 年將可再生能源發(fā)電占比提升至40%，為此，《能源與氣候法》規(guī)定，法國超過500 平方米的工商業(yè)建筑都強制要求安裝太陽能電池板或其他綠色裝置。同時，法國還計劃在2050 年前建設50 個大型海上風力發(fā)電廠。

（2）降低非能源部門碳排放。一方面，通過減少食物浪費和氮肥施用、提升農業(yè)技術水平來降低農業(yè)部門能源消耗和溫室氣體排放。另一方面，對鋼鐵、水泥、化工等高能源、高排放部門，開展氫能替換計劃，助推這些行業(yè)脫碳。2020 年9 月，法國啟動“國家無碳氫能發(fā)展戰(zhàn)略”，計劃到2030 年投入70 億歐元建成6.5 吉瓦可再生氫能電解槽，氫能年產量達到60 萬噸，幫助法國每年減少600 萬噸碳排放[4]。

（3）增加和保護碳匯。2021 年9 月，法國啟動了一項大型“森林重建”計劃，目標是種植5 000 萬棵樹木，這一計劃能給法國每年帶來150 萬噸二氧化碳碳匯[4]。

2.2 日本

2020 年10 月，日本政府提出要在2050 年前實現(xiàn)碳中和，2021 年6 月日本發(fā)布了《2050 年碳中和綠色增長戰(zhàn)略》，明確能源、交通、生產制造、家庭與辦公為碳中和重點領域[5-6]。各領域的減排措施如下。

（1）能源領域。擴大海上風電保障能力，日本計劃到2040 年建成3 000 萬千瓦海上風電項目；大力發(fā)展氨燃料和氫能。所謂的氨燃料是指在煤炭中混入20%氨燃料，這種混合燃料能提高燃燒效率和輻射溫度，同等情況下氨燃料能產生更少的碳排放。為此日本政府一直在積極擴大氨燃料的應用場景。此外，日本在氫能源領域也具有豐富技術積累，因此計劃通過擴大電解氫產能，降低能源領域碳排放。

（2）交通運輸領域。推動電動汽車、氫氧混合燃料電池汽車等新能源汽車，日本計劃到2035 年完全淘汰燃油汽車，到2050 年實現(xiàn)汽車制造全流程碳中和；發(fā)展和推廣碳、氫合成液體燃料，提高燃燒效率，并期望到2050年使其制造成本低于汽油；推動氫能小型船以及長距離大型氫氨燃料船舶，并提出到2028 年實現(xiàn)日本境內船舶商業(yè)運營零碳排放，2050 年船舶全面使用氫氨燃料[5]。

（3）生產制造領域。發(fā)展數字半導體等低碳行業(yè)，同時推動企業(yè)、城市數字化轉型，以數字化促進低碳化；加大農林水產經營的精細化程度，增加智能設備投入，依靠農業(yè)技術提升林田湖海的固碳能力。此外，日本還制定了綠色農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，計劃到2050 年有機農業(yè)占日本總農地比重達到25%以上；推廣應用新材料，擴大碳分離回收技術投入與應用；制定碳循環(huán)技術發(fā)展路線，計劃到2030 年實現(xiàn)碳捕獲和封存技術商業(yè)化運營，2040 年推廣碳循環(huán)產品[6]。

（4）家庭與辦公領域。在建筑及電能領域，推動錯峰用電，減少能源浪費；支持房屋住宅加裝太陽能設備，推動居民住宅節(jié)能；建設二手資源交易平臺，促進資源循環(huán)利用；加大廢舊產品綠色回收渠道建設，強化垃圾焚燒場所的碳捕獲及封存。

2.3 德國

2021 年5 月，德國聯(lián)邦內閣通過了新版《氣候保護法》，提出最晚至2045 年實現(xiàn)碳中和，具體分兩步實現(xiàn)該目標：第一步，2030 年之前，溫室氣體排放總量較1990 年減少65%；第二步，2045 年之前，實現(xiàn)“溫室氣體凈零排放”（碳中和）[7]。為實現(xiàn)上述目標，德國政府采取了以下措施。

（1）發(fā)展綠色經濟。2020 年德國政府出臺了1 300億歐元的經濟復蘇計劃，其中500 億歐元用于支持包括電動汽車、氫能、低碳交通等在內的綠色經濟發(fā)展。

（2）稅收與補貼相結合，推動交通領域脫碳。2019年11 月，德國政府開始對購買電動汽車的消費者最高給予6 000 歐元補貼，并計劃到2030 年前建設100 萬個汽車充電樁。2021 年，德國政府提出每年投入10 億歐元推動全國公共交通電動化發(fā)展，并計劃到2030 年之前投入860 億歐元支持國內鐵路網絡電氣化和智能化改造。

（3）推動能源轉型。一方面，鼓勵和支持能源消耗部門改進設備和生產工藝，提高能源效率，降低能源消耗。另一方面，大力發(fā)展可再生能源。2022 年7 月，德國《可再生能源法》正式生效，該法案提出到2030 年，風能、太陽能發(fā)電要占全國發(fā)電總量的80%以上，到2035 年德國要完全實現(xiàn)可再生能源發(fā)電。2023 年9 月，德國通過了新版《國家氫能戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略提出到2030年德國電解氫能力提升1 倍至10 吉瓦。最后，淘汰燃煤發(fā)電。2020 年7 月，德國通過了《退煤法案》，計劃到2038 年完全淘汰燃煤發(fā)電項目。

（4）加大氣候保護研發(fā)資金投入。自2020 年以來，德國通過多種渠道，投入數百億歐元，支持工業(yè)、能源部門的節(jié)能降耗改造升級。同時，德國還積極支持氫能、碳捕捉與封存、儲能電池、循環(huán)經濟等領域的技術研發(fā)與創(chuàng)新。

（5）提高碳定價。2021 年，德國全面啟動國家碳排放交易系統(tǒng)，每噸二氧化碳的初始定價為25 歐元，此后逐步提高碳定價。德國計劃在2025 年將每噸二氧化碳定價提升至55 歐元以上，希望借助這一措施，倒逼供暖和交通運輸部門低碳轉型。

回顧和總結法、日、德三國碳中和實現(xiàn)路徑，我們得到以下政策啟示：以國家層級的法律或戰(zhàn)略形式明確碳中和任務和目標；結合本國碳排放實際情況，確定減排重點產業(yè)和領域，并為此制定清晰的時間表和路徑圖；大力發(fā)展可再生能源，推動能源結構低碳化轉型；增加低碳技術研發(fā)投資，促進綠色技術應用范圍；建立碳交易市場，借助市場化手段促進碳減排。

3 全球碳中和的困境與挑戰(zhàn)

（1）能源轉型困難重重。全球氣候組織“全球碳項目（Global Carbon Project）”在COP28 上發(fā)布的《2023 年全球碳預算》報告指出，2023 年全球二氧化碳排放總量達到了409 億噸，其中89.88%（368 億噸）來自化石燃料燃燒?；剂鲜钱斍叭祟悳厥覛怏w排放的主要來源，全球要實現(xiàn)碳中和，必須扭轉能源結構。但受烏克蘭危機影響，不少歐洲國家紛紛重啟燃煤發(fā)電廠，2022 年歐洲煤炭源二氧化碳排放量增長了1.6%，遠超過去10 年平均值?？稍偕茉措m然擁有更廣闊的發(fā)展前景，但當下卻面臨著技術、成本、資金、環(huán)境等方面阻礙和壓力，未來可再生能源發(fā)展還有很長一段路要走[8]。

（2）氣候投融資不足制約全球碳中和行動。氣候投融資不足是當前絕大多數國家碳中和進程中面臨的主要障礙，尤其對發(fā)展中國家而言，這一問題更為嚴峻[8]。發(fā)達國家在氣候投融資制度和行動上領先全球，然而這種優(yōu)勢并沒有轉化為足夠的國際氣候資金出資規(guī)模。發(fā)達國家曾在2009 年做出承諾，自2020 年起每年向發(fā)展中國家提供1 000 億美元氣候融資，但經合組織的統(tǒng)計顯示，2020 和2021 年，發(fā)達國家捐助的資金均未達到1 000 億美元承諾目標，美國僅完成其應盡份額的20%，澳大利亞、加拿大等國也僅完成50%應盡份額。此外，在僅有的氣候融資分配方面，發(fā)達國家也充滿了“政治算計”。國際援助氣候資金本應優(yōu)先流向全球最不發(fā)達國家、小島嶼國家和非洲國家。而事實上，氣候資金的分配卻偏重于與發(fā)達國家結盟或滿足其政治要求的發(fā)展中國家，那些為減排做出更大努力的發(fā)展中國家卻往往難以獲得應有的國際援助資金。

（3）全球應對氣候變化行動與《巴黎協(xié)定》目標間存在顯著差距。高速增長的碳排放正在消耗全球“碳預算”。碳預算是指保證全球升溫幅度在工業(yè)化前水平一定攝氏度以內，人類可排放的二氧化碳總量?！?023 年全球碳預算》報告指出，以《巴黎協(xié)定》設定的1.5 °C 升溫目標為界限，那么到2023 年全球碳預算僅剩2 500 億噸左右。照目前人類溫室氣體排放趨勢計算，到2030 年全球將有50%的概率完全耗盡所有碳預算，屆時全球升溫幅度也會突破1.5 °C 臨界值，到21 世紀末，全球平均溫度會比工業(yè)化前水平高2.5～2.9 °C，遠超2 °C溫控目標。從以上數據可以看出，目前各國所做出的氣候承諾和減排措施，極難實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設定的溫控目標，未來如無新的減排舉措和技術突破，《巴黎協(xié)定》可能最終走向失敗。

4 全球碳中和發(fā)展趨勢展望

當今世界正處于百年之未有大變局，復雜的國際政治形勢會對全球氣候治理產生深遠影響，未來全球碳中和發(fā)展可能會呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：

（1）烏克蘭危機對全球能源消費格局的影響長期化。烏克蘭危機發(fā)展至今，不僅加劇了世界緊張局勢，也對全球能源供應鏈產生了深遠影響。短期看，受烏克蘭危機影響，歐洲國家煤炭需求顯著增加，化石能源碳排放量明顯上升。從長期看，烏克蘭危機又加速了歐洲清潔能源發(fā)展進程，自2022 年以來，歐洲持續(xù)加大風能、太陽能投資，目前清潔能源發(fā)電量已超過天然氣發(fā)電量，創(chuàng)歷史新高。2023 年9 月，歐洲委員會又通過正式決議，將2030 年歐盟國家可再生能源消費結構占比從32%進一步提升至42.5%。

（2）各國在綠色低碳領域競爭日趨激烈。綠色低碳技術和產業(yè)已經成為各國政治、經濟競爭的新制高點。美國正以“國家安全”名義，構筑“去風險化”的綠色議題，一方面以政治手段排擠他國低碳技術和產品，推動電動汽車、新能源電池、關鍵礦產、可再生能源發(fā)電設備等本土化；另一方面構筑美歐、美日、美印等戰(zhàn)略清潔能源伙伴小團隊，限制競爭對手發(fā)展。歐盟計劃于2026年正式啟動碳邊境調節(jié)機制（CBAM，俗稱“碳關稅”），該機制一旦實施會對全球貿易格局產生重要影響，也實質上破壞了“共同但有區(qū)別”的國際氣候政治基礎。發(fā)達國家這些不合理的競爭行為正是全球低碳領域競爭日趨激烈的直接反映，未來這一趨勢可能愈演愈烈。

（3）發(fā)展中國家崛起，影響全球氣候治理格局。2023年金磚國家歷史性擴容，進一步增強了發(fā)展中國家凝聚力，未來隨著各方積極落實《金磚國家應對氣候變化高級別會議聯(lián)合聲明》，將持續(xù)推動全球氣候治理向多邊主義和合理化發(fā)展。近年來，非洲國家也通過非洲氣候峰會，向世界積極展示非洲在氣候治理方面的進展，并呼吁全球為該地區(qū)進一步提供氣候行動資金，支持非洲國家碳中和發(fā)展。同時，埃塞俄比亞、盧旺達等國也建立起了非洲可再生能源加速伙伴關系，釋放各國在太陽能領域的巨大潛力，助力非洲能源轉型進程。發(fā)展中國家緊密合作將影響當前以發(fā)達國家為主導的全球氣候治理體系。