人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況工作機(jī)制研究

●蔡紅英 劉冰熙

2017 年，中共中央下發(fā)《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確指出：“建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度……是黨和國(guó)家加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和治理的重要基礎(chǔ)工作，符合憲法和法律有關(guān)規(guī)定”“全國(guó)人大常委會(huì)……聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告工作，要與預(yù)算決算審查監(jiān)督緊密銜接，特別是要與對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算決算、部門預(yù)算決算審查監(jiān)督相結(jié)合，條件具備時(shí)與對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告監(jiān)督工作相結(jié)合”“縣級(jí)以上地方要根據(jù)本地實(shí)際情況，建立政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度”。根據(jù)《意見(jiàn)》的要求，除各級(jí)政府必須建立向人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)資管理情況外， 人大國(guó)資監(jiān)督如何具體做到“三結(jié)合一報(bào)告”制度，值得我們認(rèn)真研究。

一、 人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況的邏輯起點(diǎn)

《中華人民共和國(guó)憲法（1982年）》第六條、第七條、第九條、第十條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”“國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量”“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有”“城市的土地屬于國(guó)家所有”。 因此，國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家所擁有的一切財(cái)產(chǎn)權(quán)利和資源的總和。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、 金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，是社會(huì)主義公有制的物質(zhì)基礎(chǔ)； 行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、自然資源國(guó)有資產(chǎn)是全民的共同財(cái)產(chǎn)。 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、自然資源國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家為加強(qiáng)監(jiān)督管理而進(jìn)行的一種分類。人民代表大會(huì)代表人民委托政府行使各類國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，同時(shí)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依據(jù)憲法和法律規(guī)定，對(duì)直接支配和管理國(guó)有資產(chǎn)的各級(jí)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，確保人民的國(guó)有資產(chǎn)保值增值，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的應(yīng)有之義。

不過(guò)，在中央出臺(tái)《意見(jiàn)》之前，各類國(guó)有資產(chǎn)主要由政府相應(yīng)機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，人民代表大會(huì)則沒(méi)有明確的監(jiān)督管理辦法。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是作為政府的“附屬物”（1995，劉世錦）進(jìn)行管理的。 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)圍繞擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力不斷進(jìn)行探索。 1978 年，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施財(cái)政撥款改貸款；1983—1986 年， 對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行 “利改稅”；1987—1993 年，推行“承包制、股份制”；2003—2013 年，成立國(guó)資委實(shí)行政事分開(kāi)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管由“管企業(yè)”向“管資產(chǎn)”過(guò)渡；2013 年，開(kāi)啟了對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行“管資本”為主的全面改革。 通過(guò)這一簡(jiǎn)短的回顧，我們不難發(fā)現(xiàn)， 我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的方式經(jīng)歷了管企業(yè)、管資產(chǎn)、管資本三個(gè)階段。盡管第二階段講的是管資產(chǎn)，但也是強(qiáng)調(diào)政府管企業(yè)所采取的方式，并未涉及作為人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)如何監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況。 行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理方面，財(cái)政部曾在2006年頒發(fā)《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》。 2021 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》， 規(guī)定了行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，實(shí)行政府分級(jí)監(jiān)管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制。 自然資源國(guó)有資產(chǎn)管理，除國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)法律，如《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》外，到目前為止，尚無(wú)專門的自然資源資產(chǎn)管理法律法規(guī)，人民代表大會(huì)因此也缺乏監(jiān)督的基礎(chǔ)資料。

二、人大開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督面臨的問(wèn)題

雖然黨中央要求建立國(guó)務(wù)院向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度，但四類國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督的法律基礎(chǔ)和工作基礎(chǔ)還比較薄弱，在企業(yè)（含金融企業(yè)）國(guó)有資產(chǎn)和自然資源國(guó)有資產(chǎn)方面尤為如此。

（一）人大開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的共識(shí)有待進(jìn)一步達(dá)成

多年來(lái)，無(wú)論是各級(jí)人大、各級(jí)政府，還是普通民眾，普遍認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)由政府管理，政府應(yīng)向人大及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告人民共同資產(chǎn)的管理情況則有所忽視?！兑庖?jiàn)》 下發(fā)后， 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，地方各級(jí)人大也相應(yīng)作出決定或頒布條例，但大多照搬中央的文件精神，缺乏實(shí)質(zhì)性的手段和措施，各級(jí)監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的政府機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)本身對(duì)人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況的認(rèn)識(shí)不夠充分， 各自的職責(zé)邊界也不是十分清晰，亟待地方各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)、地方各級(jí)政府及國(guó)資監(jiān)管部門，包括各級(jí)國(guó)有企業(yè)等對(duì)開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督達(dá)成共識(shí)。

（二）相關(guān)人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的法律有待健全

目前，人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)的法律有《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等，這些法律中要么沒(méi)有明確人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況的條文， 要么沒(méi)有人大如何監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況的做法和要求。 其他都是國(guó)務(wù)院和國(guó)資委、財(cái)政部門出臺(tái)的條例、令，如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》等，尤其是對(duì)金融企業(yè)資產(chǎn)管理、自然資源資產(chǎn)管理都缺乏專門的法律依據(jù)。

（三）人大開(kāi)展實(shí)質(zhì)性國(guó)資監(jiān)督的基礎(chǔ)還比較薄弱

第一，政府國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)管體制不順。 當(dāng)前，除行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)比較明確由財(cái)政部門監(jiān)管外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、自然資源國(guó)有資產(chǎn)都存在多頭監(jiān)管情況。 財(cái)政作為匯報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合部門，只能將國(guó)資委監(jiān)管的企業(yè)情況、宣傳部門監(jiān)管的企業(yè)情況，以及由自然資源部門匯總的多個(gè)部門資產(chǎn)情況作一簡(jiǎn)單匯總；第二，由于國(guó)有企業(yè)不斷在合并重組，行政事業(yè)性資產(chǎn)根據(jù)賬面價(jià)值估值，自然資源資產(chǎn)計(jì)價(jià)困難等原因，國(guó)有資產(chǎn)家底并不是十分清楚；第三，家底不清，國(guó)有資產(chǎn)信息公開(kāi)、透明程度不夠，造成財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委工作人員以及專家學(xué)者開(kāi)展國(guó)資監(jiān)管研究方面的困難；第四，國(guó)資分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核制度不健全，監(jiān)管不得力。 由于政府的監(jiān)管信息不完整、不全面、不到位，人大在國(guó)資管理情況監(jiān)督方面困難重重。

（四）人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況的方式還比較單一

目前，人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況主要是以聽(tīng)取政府各部門報(bào)告的形式，尚未根據(jù)不同類別國(guó)有資產(chǎn)管理特點(diǎn)建立人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況的指標(biāo)體系，實(shí)行差異化監(jiān)督，日常監(jiān)督機(jī)制有待完善。

（五）人大國(guó)資監(jiān)督尚未充分結(jié)合預(yù)算審查監(jiān)督

預(yù)算審查監(jiān)督是人大開(kāi)展對(duì)政府經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的重要法律手段。 國(guó)有資產(chǎn)管理情況從多方面在“四本預(yù)算”中會(huì)有所體現(xiàn)。因此，加強(qiáng)對(duì)一般公共預(yù)算中的非稅收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入開(kāi)展深入細(xì)致的審查監(jiān)督，是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的重要手段。 如國(guó)有資產(chǎn)（資源）使用收益、土地出讓金收益、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等指標(biāo)，都能反映四類國(guó)有資產(chǎn)的管理情況。但是當(dāng)前如何結(jié)合預(yù)算審查監(jiān)督進(jìn)行國(guó)資監(jiān)督辦法尚不多。

（六）人大監(jiān)督國(guó)資能力、監(jiān)督剛性有待加強(qiáng)

一是受人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委編制所限，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況這樣復(fù)雜有難度的問(wèn)題的監(jiān)督，顯得有些力不從心； 二是缺乏對(duì)多元國(guó)有資產(chǎn)管理主體監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，需要加大相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備，借助社會(huì)力量。

三、人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況現(xiàn)狀分析——以湖北為例

自2017 年黨中央下發(fā)《意見(jiàn)》 以來(lái)， 湖北省委于2018 年10 月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和預(yù)算審查監(jiān)督職能的實(shí)施意見(jiàn)》。 省人大機(jī)關(guān)黨組于2018年12 月通過(guò)了《關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央和湖北省委關(guān)于加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作的實(shí)施方案》。 省人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委，湖北省國(guó)資委分別就省內(nèi)外當(dāng)前各類國(guó)有資產(chǎn)管理情況開(kāi)展了調(diào)研，并按照全國(guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》 五年規(guī)劃（2018—2022）要求，于2017—2021 年分類聽(tīng)取了省政府及其相關(guān)部門關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、自然資源國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告，以及年度綜合情況報(bào)告。 雖然開(kāi)展了程序性的監(jiān)督工作，摸清了各類國(guó)有資產(chǎn)的家底， 但是在開(kāi)展這項(xiàng)工作的五年中，也發(fā)現(xiàn)和遇到了各種各樣的問(wèn)題，人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況的長(zhǎng)效機(jī)制還有待進(jìn)一步探索和建立。

（一）省屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理方面

1.省屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制有待進(jìn)一步明晰。2008 年頒布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》從立法上明確了國(guó)資委的出資人地位。 《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》也從法律上明確了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)管理的原則。 但是，各級(jí)國(guó)資委并不是國(guó)有資產(chǎn)的唯一監(jiān)管主體。在現(xiàn)有國(guó)資監(jiān)管體系內(nèi)， 行政事業(yè)單位及其下屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)、中央文化企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)由對(duì)應(yīng)的各級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管。 由此，也基本形成了“國(guó)資委體系”“財(cái)政部體系”的二元監(jiān)管主體體系。 從省人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研以及省國(guó)資委匯報(bào)的情況可知：湖北省開(kāi)展三年國(guó)資企業(yè)改革行動(dòng)之前，全省省屬企業(yè)33 戶，省政府授權(quán)國(guó)資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)有19 戶， 省委宣傳部監(jiān)管9 戶，省財(cái)政廳監(jiān)管5 戶。 經(jīng)過(guò)三年改革，目前已按職責(zé)分類，整合為10 戶。 省屬金融、文化企業(yè)具體監(jiān)管辦法尚未出臺(tái)，相關(guān)主管部門權(quán)責(zé)邊界尚未完全明晰，當(dāng)前企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制依然是國(guó)資委、財(cái)政廳、宣傳部“三龍”治水的格局，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制有待進(jìn)一步優(yōu)化。

2.省屬國(guó)有企業(yè)整體發(fā)展質(zhì)效不高。 從省屬國(guó)有企業(yè)規(guī)模和收益看，截至2022 年末，湖北省省屬企業(yè)資產(chǎn)總額1.65 萬(wàn)億元、負(fù)債總額1.15 萬(wàn)億元①。 從財(cái)政貢獻(xiàn)度看，2021 年， 省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出9.71 億元，調(diào)入一般公共預(yù)算僅1.4 億元。 從整理的十個(gè)省份當(dāng)年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出決算表看，湖北省屬國(guó)有企業(yè)對(duì)一般公共預(yù)算的貢獻(xiàn)度，無(wú)論是與發(fā)達(dá)省份相比，還是與中部六省的其他省份相比，都是最少的，且差距較大。2022 年，湖北省省屬國(guó)有企業(yè)調(diào)入一般公共預(yù)算的支出為5.11 億元，遠(yuǎn)不及上海、浙江、廣東等發(fā)達(dá)省份，與周邊地區(qū)相比也偏低。從財(cái)政貢獻(xiàn)度看，2021 年，省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入僅為4.68 億元，占資產(chǎn)總額的比重不足0.03%，調(diào)入一般公共預(yù)算僅1.4 億元。無(wú)論是與發(fā)達(dá)省份相比，還是與中部六省的其他省份相比，都是最少的，且差距較大。 如與周邊安徽、湖南相比，分別少調(diào)入8.6 億元和17 億元。2022 年十省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算中調(diào)出資金也補(bǔ)列在下頁(yè)表1 中， 湖北省2022 年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金為5.08 億元。

從資產(chǎn)證券化水平看，截至2021 年末，湖北省國(guó)有控股上市公司共計(jì)20 家，其中省屬國(guó)有控股上市公司僅有7 家，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比有一定差距（上海國(guó)資控股上市公司87 家、山東國(guó)資控股上市公司45 家、深圳國(guó)資控股上市公司34 家）。 同時(shí)，上市公司市值規(guī)模不大、資本市場(chǎng)關(guān)注度不高、投資吸引力不強(qiáng)等問(wèn)題也較為突出。

3.省屬企業(yè)層級(jí)過(guò)多、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能定位不明、損益邊界難以確定。 根據(jù)調(diào)研的情況來(lái)看，即使是經(jīng)過(guò)以主業(yè)為主的企業(yè)資產(chǎn)重組后，依然存在企業(yè)層級(jí)過(guò)多、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的問(wèn)題。有的集團(tuán)下屬企業(yè)層級(jí)高達(dá)6級(jí)、7 級(jí)，甚至包括有小微企業(yè)。有的既有全資子公司，也有非全資子公司，在財(cái)務(wù)上實(shí)行合并報(bào)表處理。 但哪些不實(shí)行合并報(bào)表處理，哪些實(shí)行合并報(bào)表處理，是什么原因，以及對(duì)于一些呆賬、壞賬的處理等難以清晰界定，從而造成損益邊界難以確定。 如某大型國(guó)有企業(yè)2021年一年注銷公司就有9 個(gè)，新增合并37 個(gè)；計(jì)提壞賬損失涉及17 家企業(yè)，金額高達(dá)1.7 億元。

4.國(guó)資委監(jiān)督管理國(guó)有資產(chǎn)情況質(zhì)效不高。 國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管一般只針對(duì)一級(jí)企業(yè)， 二級(jí)企業(yè)、三級(jí)企業(yè)等基本不監(jiān)管， 而一級(jí)企業(yè)如何監(jiān)管二級(jí)企業(yè)、三級(jí)企業(yè)則情況不明。 從與國(guó)資委相關(guān)職能處室座談的情況看，國(guó)資委一般只考核一級(jí)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能，并不具體到二級(jí)企業(yè)、三級(jí)企業(yè)，也就是說(shuō)，國(guó)資委監(jiān)管的只是一級(jí)企業(yè)的綜合指標(biāo)，這樣國(guó)有資產(chǎn)就存在從下級(jí)企業(yè)流失的風(fēng)險(xiǎn)。 如果說(shuō)國(guó)資企業(yè)監(jiān)管從管企業(yè)到管資產(chǎn)到管資本的改革，是為了簡(jiǎn)政放權(quán)，那么資本就是逐利的。 資本的盈利情況應(yīng)該成為國(guó)資監(jiān)管的重要指標(biāo)。 如果是因?yàn)楣嫫髽I(yè)不盈利，那就要能回答執(zhí)行了國(guó)家的什么政策， 承擔(dān)的是什么樣的公共職能，為什么不能盈利。

5.相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)信息公開(kāi)程度不夠。 本文通過(guò)對(duì)4 個(gè)發(fā)達(dá)省份和中部六省的國(guó)資監(jiān)管信息公開(kāi)情況進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)湖北省國(guó)資委信息公開(kāi)情況與發(fā)達(dá)省份相比還有一定差距。 一是從省屬國(guó)有企業(yè)總體經(jīng)營(yíng)狀況公開(kāi)情況看， 上海市數(shù)據(jù)最全面，有圖有表， 并能夠精確至各企業(yè)；安徽省對(duì)省屬國(guó)企的主要財(cái)務(wù)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況、履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告等方面都作出了歸納整理，清晰明了，有圖有表，并能夠精確至各企業(yè)； 湖北省雖有相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)指標(biāo)較少且相對(duì)簡(jiǎn)短。 二是從省屬各國(guó)企的信息披露情況看，上海市、廣東省、安徽省能夠直接從國(guó)資委官網(wǎng)鏈接至各企業(yè)官網(wǎng)的信息公開(kāi)專欄，即可迅速查閱各省屬國(guó)企的基本情況、財(cái)報(bào)及社會(huì)責(zé)任報(bào)告等有效信息。 而湖北省僅能夠從省國(guó)資委官網(wǎng)鏈接至各國(guó)企的官網(wǎng)首頁(yè)，而非各國(guó)企官網(wǎng)的信息公開(kāi)專欄， 有的還需離開(kāi)省國(guó)資委官網(wǎng)，較為不便。 三是從考核與薪酬信息公開(kāi)情況看，上海市、浙江省、江蘇省、廣東省、安徽省設(shè)置“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核”專欄對(duì)業(yè)績(jī)考核結(jié)果及薪酬情況進(jìn)行公示；湖北省能在省國(guó)資委網(wǎng)站中找到相對(duì)較全的有關(guān)信息披露，但不是十分便捷。

（二）行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理方面

2021 年，國(guó)務(wù)院頒布的《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》 明確指出：“行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，實(shí)行政府分級(jí)監(jiān)管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制。 ”并提出資產(chǎn)節(jié)約集約配置、資產(chǎn)共享共用及調(diào)劑、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合等新要求。 當(dāng)前行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理中存在如下方面的問(wèn)題：

1.資產(chǎn)價(jià)值計(jì)量方式不健全。 行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)主要是財(cái)政預(yù)算資金或者財(cái)政調(diào)撥所形成，因此管理主要采取臺(tái)賬方式進(jìn)行購(gòu)置登記，使用、報(bào)廢處理，資產(chǎn)價(jià)值一般按賬面價(jià)值匯總，因而貨幣方式反映的資產(chǎn)價(jià)值既有可能被低估，如房產(chǎn)一類的資產(chǎn)；也有可能被高估，如電子產(chǎn)品之類的資產(chǎn)。IMF 政府統(tǒng)計(jì)指南中，對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債的價(jià)值計(jì)量基本采用三種方式計(jì)價(jià)，市場(chǎng)上可觀察到的價(jià)值、從積累和重新估值交易中得到的價(jià)值（如重置價(jià)值）和未來(lái)收益的現(xiàn)值。 對(duì)應(yīng)的就是市場(chǎng)價(jià)值、重置價(jià)值、現(xiàn)值。

2.行政事業(yè)性資產(chǎn)的利用效率有待提高。首先，公共資產(chǎn)配置與預(yù)算管理結(jié)合不夠緊密，存在超標(biāo)準(zhǔn)配置現(xiàn)象。 同時(shí)，由于行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理信息缺乏共享共用機(jī)制，資產(chǎn)使用效率較低。 其次，一定程度上存在著違規(guī)處置國(guó)有資產(chǎn)、違規(guī)出租出借國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)象，資產(chǎn)處置的公開(kāi)化、透明化不夠。 再次，在機(jī)構(gòu)發(fā)生分立、合并、改制、撤銷、隸屬關(guān)系改變等情形時(shí)，未進(jìn)行相應(yīng)的資產(chǎn)清查和評(píng)估，造成國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬不明。

（三）自然資源資產(chǎn)管理方面

1.自然資源資產(chǎn)管理體制有待進(jìn)一步厘清和完善。發(fā)達(dá)國(guó)家一般通過(guò)立法規(guī)定資源的占用、使用、收益和處分權(quán)利，并建立相應(yīng)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。 我國(guó)正在探索全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)，中辦國(guó)辦下發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，明確提出，針對(duì)全民所有的土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水、國(guó)家公園等8 類自然資源資產(chǎn)（含自然生態(tài)空間）開(kāi)展所有權(quán)委托代理試點(diǎn)。 目前，湖北省基本建立了一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的自然資源資產(chǎn)管理體制。 自然資源管理部門負(fù)責(zé)“統(tǒng)一行使全民所有自然資源所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。水利部門負(fù)責(zé)全省水資源統(tǒng)一監(jiān)督管理。發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門根據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)相應(yīng)各項(xiàng)工作。 省級(jí)層面，省林業(yè)局歸屬省自然資源廳管理，負(fù)責(zé)森林、草原、濕地資源開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管，以及自然保護(hù)地和國(guó)家公園管理。 自然資源管理體制還是處于各級(jí)政府對(duì)各類自然資源國(guó)有資產(chǎn)摸家底的階段，改革由自然資源部門牽頭。

2.自然資源價(jià)值認(rèn)定比較困難。 2021 年，為指導(dǎo)和規(guī)范我國(guó)自然資源價(jià)格評(píng)估的基本理念與定位、技術(shù)方法與程序，明確執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、科學(xué)顯化自然資源資產(chǎn)價(jià)值， 服務(wù)于自然資源的市場(chǎng)配置與合理開(kāi)發(fā)利用，自然資源部制定了《自然資源價(jià)格評(píng)估通則》，其主要目的是對(duì)在市場(chǎng)條件下形成的自然資源權(quán)利價(jià)格進(jìn)行定價(jià)，是自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值在市場(chǎng)中的貨幣化體現(xiàn)。 適用于土地、礦產(chǎn)、海域、無(wú)居民海島等自然資源的價(jià)格評(píng)估，以及涉及森林、草原、濕地、海洋等自然資源的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償評(píng)估。 文件中還對(duì)自然資源生態(tài)價(jià)值進(jìn)行了定義，意為人類直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的效用或服務(wù)的貨幣化體現(xiàn)。 由于生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值涉及服務(wù)惠益的貨幣化， 涉及主觀價(jià)值判斷，從而對(duì)自然資源價(jià)值認(rèn)定帶來(lái)一定困難。

四、關(guān)于人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督做到“三結(jié)合一報(bào)告”的建議

（一）人大應(yīng)監(jiān)督政府盡快完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制

人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況，首先要理順政府監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理體制，這需要人大大力推動(dòng)，省委省政府大力支持。 管理體制不順，向人大匯報(bào)的國(guó)有資產(chǎn)管理情況就不可能清晰明了。

（二）人大應(yīng)監(jiān)督政府及其國(guó)資監(jiān)管部門重大信息是否公開(kāi)

重點(diǎn)要監(jiān)督各類國(guó)資管理主管部門是否建立健全國(guó)資重大信息公開(kāi)制度，是否依法依規(guī)設(shè)立信息公開(kāi)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人大、政府、部門、企業(yè)的互聯(lián)互通。

（三）分類構(gòu)建人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況指標(biāo)體系

為了對(duì)不同類型國(guó)有資產(chǎn)管理情況開(kāi)展有針對(duì)性的監(jiān)督， 需要對(duì)各類國(guó)有資產(chǎn)的功能定位加以研究，構(gòu)建人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況的指標(biāo)體系。 這些指標(biāo)體系既要在政府國(guó)資監(jiān)管的基礎(chǔ)之上，又要有所區(qū)別。

1.關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。 首先按照2015 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，對(duì)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)按照商業(yè)類和公益類確定監(jiān)督指標(biāo)。 人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況，因此對(duì)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)重點(diǎn)監(jiān)督其國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況、凈利潤(rùn)上繳情況；公益類國(guó)有企業(yè)則重點(diǎn)監(jiān)督其成本控制情況和公共服務(wù)保障情況，是否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。

2.關(guān)于金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。 應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督政府履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)情況；將防范國(guó)有金融資本流失和金融風(fēng)險(xiǎn)作為監(jiān)督的重點(diǎn)。

3.關(guān)于行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)。 考察政府及其行政事業(yè)單位是否節(jié)約高效履職，其增強(qiáng)基本公共服務(wù)的可及性和公平性等情況。

4.關(guān)于自然資源資產(chǎn)。 要考察其支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況；自然資源合理利用和其有效保護(hù)的關(guān)系。

（四）基于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合視角開(kāi)展監(jiān)督

資產(chǎn)管理和預(yù)算管理兩者互為前提和基礎(chǔ)。 無(wú)論是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn) （含金融）， 還是行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、自然資源國(guó)有資產(chǎn)，在預(yù)算管理中都會(huì)有所體現(xiàn)。

1.企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)效益在“四本預(yù)算”中的體現(xiàn)。 一般公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算都有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入科目（10306）。一般來(lái)說(shuō)，反映在一般公共預(yù)算非稅收入中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入是國(guó)有企業(yè)對(duì)一般公共預(yù)算的純貢獻(xiàn)， 以此來(lái)衡量企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的收益率比較科學(xué)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的收入則主要是以解決歷史遺留問(wèn)題及改革成本支出、國(guó)有企業(yè)資本金注入、國(guó)有企業(yè)政策性補(bǔ)貼等形式返還給企業(yè)。

2.行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理在預(yù)算中的體現(xiàn)。 行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)在預(yù)算中的體現(xiàn)主要表現(xiàn)在： 一方面，財(cái)政預(yù)算是事業(yè)資產(chǎn)形成的主渠道，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)日常維持運(yùn)轉(zhuǎn)以及價(jià)值補(bǔ)償主要依靠預(yù)算安排來(lái)實(shí)現(xiàn)。預(yù)算安排是否合理，決定著事業(yè)資產(chǎn)配置的公平與否以及事業(yè)單位資源的利用效率。 另一方面，資產(chǎn)存量是核定單位預(yù)算的重要基礎(chǔ)，資產(chǎn)管理水平直接影響著預(yù)算資金分配的科學(xué)性和有效性。只有在準(zhǔn)確掌握單位資產(chǎn)存量、建立科學(xué)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，才能結(jié)合事業(yè)單位履行職能的需要，科學(xué)編制和核定事業(yè)單位有關(guān)資產(chǎn)的各項(xiàng)預(yù)算。

3.自然資源國(guó)有資產(chǎn)管理在預(yù)算管理中的體現(xiàn)。 在一般公共預(yù)算非稅收入中，有一項(xiàng)重要的指標(biāo)就是國(guó)有資產(chǎn)（資源）有償使用收入，如場(chǎng)域使用金收入、場(chǎng)地和礦區(qū)使用費(fèi)收入、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收入（行政單位國(guó)有資產(chǎn)出租、出借收入，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入、出借收入等）， 還包括礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、 排污權(quán)出讓收入、水資源收入等。 特別是政府性基金預(yù)算中的國(guó)有土地出讓收入，能反映國(guó)有資產(chǎn)管理的情況。

五、人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理情況的工作機(jī)制構(gòu)建

（一）深化國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督與預(yù)算審查監(jiān)督相結(jié)合

加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督與人大國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督有效銜接。一是逐步完善國(guó)有資本收益收取機(jī)制。針對(duì)不同功能分類、不同行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，合理設(shè)定上繳比例。 逐步建立市場(chǎng)化國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配機(jī)制。 加快做大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支規(guī)模。 二是加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的預(yù)算統(tǒng)籌。逐步解決預(yù)算收支在預(yù)算單位內(nèi)部循環(huán)的現(xiàn)象。三是進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作機(jī)制。建立財(cái)政部門和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制。 加快實(shí)施全口徑全覆蓋國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，將省出資的國(guó)有文化企業(yè)、金融企業(yè)全部納入預(yù)算管理。 四是規(guī)范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算文本。 統(tǒng)一編報(bào)格式，充實(shí)編報(bào)內(nèi)容，細(xì)化項(xiàng)目信息。

（二）大力推行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管信息公開(kāi)

信息公開(kāi)是人大監(jiān)督的基礎(chǔ)。2008 年，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》要求，國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布國(guó)有資產(chǎn)狀況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。2015 年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》 要求推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)重大信息公開(kāi)。要建制度、設(shè)平臺(tái)，對(duì)國(guó)有資本整體運(yùn)營(yíng)情況、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核總體情況、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度和監(jiān)督檢查情況等依法依規(guī)、及時(shí)準(zhǔn)確披露。 國(guó)有企業(yè)要嚴(yán)格執(zhí)行《企業(yè)信息公示暫行條例》，在依法保護(hù)國(guó)家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，主動(dòng)公開(kāi)公司治理以及管理架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息。

人大既要將各類國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門日常國(guó)資監(jiān)管信息向全社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)還要建立國(guó)有資產(chǎn)重大變動(dòng)情況向人大報(bào)備制度、國(guó)有企業(yè)（含金融企業(yè)）監(jiān)管職責(zé)清單中重大決策內(nèi)容向人大報(bào)告機(jī)制。

（三）建立人大國(guó)資監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動(dòng)和會(huì)商機(jī)制

人大應(yīng)統(tǒng)籌出資人監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、 巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督力量。 同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督有效銜接。特別是人大對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，需要求政府健全覆蓋國(guó)資監(jiān)管全部業(yè)務(wù)領(lǐng)域的出資人監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)所監(jiān)管企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、改革重點(diǎn)領(lǐng)域和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)重要環(huán)節(jié)以及境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。 完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究力度，構(gòu)建業(yè)務(wù)監(jiān)督、綜合監(jiān)督、責(zé)任追究三位一體的監(jiān)督工作閉環(huán)。 強(qiáng)化監(jiān)督協(xié)同，統(tǒng)籌出資人監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督力量，建立有效的監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動(dòng)和會(huì)商機(jī)制，切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

（四）綜合運(yùn)用人大監(jiān)督手段，強(qiáng)化人大監(jiān)督剛性

要不斷充實(shí)人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的監(jiān)督力量，綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查、詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等法定監(jiān)督方式，適時(shí)開(kāi)展對(duì)各類國(guó)有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督。

注釋：

①資料來(lái)源： 湖北省人民政府關(guān)于2022 年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告。 省屬企業(yè)包括省政府國(guó)資委作為出資人的省屬國(guó)有企業(yè)和省文資辦監(jiān)管的省屬文化企業(yè)。