加強銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金使用管理的探討
——基于湖南省婁底市2021—2023 年財政銜接資金管理工作的調(diào)查研究

●王 廷 陽偉書

一、引言

推動脫貧地區(qū)和脫貧群眾增強內(nèi)生發(fā)展動力是破解鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨矛盾問題的必然要求。黨和政府高度重視鄉(xiāng)村振興工作，多次強調(diào)要鞏固拓展脫貧攻堅成果，把增加脫貧群眾收入作為主攻方向，在促進脫貧地區(qū)加快發(fā)展上多想辦法。湖南省婁底市財政局結(jié)合本地工作實際，就如何優(yōu)化財政銜接資金使用管理政策開展調(diào)研。

二、 銜接資金使用管理政策落實情況

2021 年，婁底市財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金75966.23 萬元，其中：中央資金32621.7 萬元，省級資金30960.03 萬元，市級資金1255 萬元，縣級資金11129.5 萬元。 2022 年，婁底市銜接資金72402.22 萬元， 其中：中央資金33893 萬元， 省級資金25969 萬元， 市級資金1275 萬元，縣級資金11265.22 元。 2023 年，婁底市銜接資金80246 萬元，其中：中央資金38956 萬元， 省級資金28618 萬元， 市級資金1280 萬元， 縣級資金11392 萬元。 婁底市通過銜接資金基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施，為統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村奠定了堅實的基礎(chǔ)，切實改善了農(nóng)村人居環(huán)境， 在推動產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)、文化振興等方面也取得了一定成效，為促進農(nóng)民特別是脫貧戶增收發(fā)揮了重要作用。

（一）扛住責(zé)任毫不松動

婁底市堅決貫徹落實中央、省關(guān)于財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理的精神，全市各級相繼制定出臺了相關(guān)政策文件， 做到政策不留空白，工作不留空檔。 各級嚴格財政銜接資金使用管理， 堅持自下而上編制項目、自上而下執(zhí)行項目，強化財政銜接資金管理， 充分發(fā)揮資金效益；建立、完善、鞏固、拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興項目庫， 優(yōu)先支持聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌支持促進增收的其他相關(guān)領(lǐng)域，支持必要的基礎(chǔ)設(shè)施補短板， 完善資金分配機制。 項目庫在編制“鞏固拓展銜接規(guī)劃”的基礎(chǔ)上，聚焦防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)行動等重點工作， 按照程序合規(guī)、重點突出、輕重緩急、規(guī)模適度謀劃全區(qū)項目庫。

（二）政策銜接不留空檔

婁底市積極適應(yīng)、有效銜接工作形勢的發(fā)展變化，根據(jù)上級政策性文件，及時制定相應(yīng)配套措施， 完善銜接推進鄉(xiāng)村振興項目庫制度，并按照“聚焦精準、現(xiàn)行標準、群眾參與、逐步完善”的原則，科學(xué)建立項目庫，根據(jù)銜接推進鄉(xiāng)村振興工作的需要，及時對項目庫進行動態(tài)調(diào)整， 真正做到銜接資金嚴格跟著項目走，項目嚴格跟著銜接推進鄉(xiāng)村振興目標走。在項目實施過程中，婁底市嚴格按照“村申報、鄉(xiāng)審核、區(qū)審定”的程序推進實施，認真貫徹落實招投標、政府采購等管理制度要求，建立實施臺帳，定期更新項目進度，通過對項目的實時監(jiān)控，確保資金用在刀刃上。

（三）資金投入力度不減

婁底市加大銜接資金和項目管理力度，認真落實績效管理要求， 全面推行公開公示制度，加快預(yù)算執(zhí)行，提高資金使用效益，堅持“項目跟著規(guī)劃走、資金跟著項目走”的總體方案，嚴格規(guī)范銜接資金管理，認真考查評估項目的可行性， 審定項目績效目標后確定入庫、提交資金分配方案和項目計劃等相關(guān)事宜，按照“誰分配、誰使用、誰公開、分配到哪里、公開到哪里”的原則實施項目，及時公開接受監(jiān)督，確保項目產(chǎn)生的幫扶效益、 社會效益落到實處。

（四）調(diào)整優(yōu)化突出重點

婁底市按照“橫向抓兩塊、縱向管兩頭”的思路，合理安排財政投入規(guī)模，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整支持重點。 橫向上，將鞏固拓展脫貧攻堅成果擺在重要位置，對易返貧致貧人口開展動態(tài)監(jiān)測和及時幫扶，把脫貧村、脫貧人口（含監(jiān)測幫扶對象）作為全面推進鄉(xiāng)村振興的支持重點，“扶上馬，送一程”。 縱向上，抓好發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整完善資金支持方式， 堅持優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過生產(chǎn)增收穩(wěn)定脫貧，在發(fā)展中鞏固拓展脫貧攻堅成果。重點支持培育和壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)， 由支持到人到戶過渡到主要支持村集體、產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)片，由支持種養(yǎng)環(huán)節(jié)向支持加工流通、服務(wù)支撐等全產(chǎn)業(yè)鏈拓展轉(zhuǎn)變。

（五）強化監(jiān)管筑牢防線

婁底市嚴格資金使用范圍和資金項目實施管理要求，落實公告公示制度要求，推進“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)督”，主動接受社會和群眾監(jiān)督，全力規(guī)范專項資金公開、透明使用管理；壓實項目組織實施單位監(jiān)管主體責(zé)任，加強項目績效管理，落實績效管理各項工作，確保發(fā)揮資金應(yīng)有效益，并多次組織開展“一卡通”涉農(nóng)補貼清查行動，對照檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，建立問題清單和整改臺賬。 各級秉持即知即改、立行立改原則，認真進行整改，確保個案問題全部整改銷號、共性問題建章立制。

三、面臨的問題和挑戰(zhàn)

（一）基層人員顯疲態(tài)

近年來，各級組織開展了多輪多批專項扶貧資金項目檢查、考核。2021 年，進入鞏固拓展脫貧攻堅成果與銜接推進鄉(xiāng)村振興階段，但上級部署的各種考核檢查并未明顯減少，基層存在迎檢備檢“畏難”情緒，個別縣市區(qū)同志因“不愿干”而“躺平”，導(dǎo)致項目公告公示、基礎(chǔ)資料等方面問題時有發(fā)生。 同時，由于“三農(nóng)”工作重心由精準脫貧轉(zhuǎn)向銜接推進鄉(xiāng)村振興，在資金扶持的方向和重點內(nèi)容上， 存在7 個“不變”與3 個“變”，但近年來，各級較少開展銜接資金項目政策專項宣傳，加上資金項目管理具備一定的專業(yè)性，導(dǎo)致基層人員因?qū)φ摺安磺宄保嬖谡`將資金用于負面清單、結(jié)余資金不及時歸還財政統(tǒng)籌等問題。

（二）資金使用不規(guī)范

部分縣市區(qū)存在將資金用于體育設(shè)施、美化亮化工程以及支付征地拆遷款、城鄉(xiāng)環(huán)境整治工作獎補、垃圾轉(zhuǎn)運費用等超范圍使用資金現(xiàn)象。 部分項目存在違規(guī)將工程款支付至個人，基礎(chǔ)設(shè)施類項目未留質(zhì)保金或提前支付質(zhì)保金，大額提現(xiàn)支付工程款等現(xiàn)象，個別項目存在資金結(jié)余未收回財政統(tǒng)籌使用等現(xiàn)象。

（三）項目管理欠完善

在項目管理上，部分項目沒有全面完成績效目標，存在工程量小面積縮水、項目與資金不完全匹配等現(xiàn)象。部分縣市區(qū)產(chǎn)業(yè)幫扶項目聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制單一， 簡單采用入股分紅方式，存在個別項目聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制缺失，或者沒有及時、足額兌現(xiàn)，導(dǎo)致群眾對銜接資金政策的獲得感不強、認同度不高。個別項目在執(zhí)行中，調(diào)整建設(shè)內(nèi)容卻不履行調(diào)整程序， 導(dǎo)致項目庫、項目資料與項目執(zhí)行有出入。 同時，在項目的后續(xù)運營上， 有些項目可行性研究做得不夠，沒有全面考慮一些可能影響項目實施的因素，導(dǎo)致項目無法實施或完不成建設(shè)任務(wù)、資產(chǎn)收益達不到預(yù)期目的。有的縣市沒有嚴格參照扶貧項目資產(chǎn)管理制度開展銜接資金資產(chǎn)管理，個別項目甚至出現(xiàn)資產(chǎn)滅失問題。有的項目資產(chǎn)收益還留在賬上，沒有及時分配使用，未及時完成銜接資金項目形成資產(chǎn)的確權(quán)登記等。

（四）具體實施有難度

一是部分政策規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，基層在執(zhí)行中容易超邊越界。2021 年以來，國家、省相繼出臺了《銜接資金管理辦法》及《指導(dǎo)意見》，從內(nèi)容看，偏向于方向性指導(dǎo)，需要基層在實踐中探索、補充和完善。 基層在執(zhí)行過程中，容易超越制度、辦法規(guī)定的邊界、范圍，出現(xiàn)將資金用于未約定事項或環(huán)節(jié)等現(xiàn)象，如將年度資金用于支付以往項目，工程類項目未留質(zhì)保金或提前支付質(zhì)保金等。二是部分政策設(shè)計比較程序化，基層實操難度大。 如2021 年省級出臺《鄉(xiāng)村振興銜接資金項目操作指南》，從規(guī)劃、申報、實施、竣工、驗收、報賬、后續(xù)管理等流程出發(fā)，對過往多年專項扶貧（銜接）資金項目進行歸納、匯總、規(guī)范，但基層實際執(zhí)行過程中，程序和環(huán)節(jié)設(shè)置實施難度大。如：由部門實施的跨鎮(zhèn)連村項目， 共設(shè)置了150 多道程序，僅公告公示即有7 個環(huán)節(jié)，每個公示公示期為10 天，累計公示天數(shù)超過了70 天，基層在執(zhí)行中容易出現(xiàn)資料不全、申報程序顛倒等問題。 三是部分考核指標要求過高。 如支出進度考核要求方面，文件要求4 月底完成30%，6月底完成60%，9 月底完成80%，12 月底全部完成支付， 但部分項目存在固有建設(shè)周期，難以在當年度完成建設(shè)任務(wù)。部分項目受經(jīng)濟持續(xù)下行、新冠肺炎肆虐、嚴重自然災(zāi)害等因素影響，推進較慢，難以按期完成年度建設(shè)任務(wù)。同時，部分資金分批次下達，有的甚至晚到10月份， 項目推進本身各環(huán)節(jié)設(shè)計均需較長時間， 客觀造成當年下達、 當年支付難度極大。如：中央銜接資金明確提出了產(chǎn)業(yè)占比逐年提高的要求，“十四五”末要達到70%。事實上，各地仍然存在諸多基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)，少數(shù)摘帽村和脫貧戶的水、電、路等“末梢循環(huán)”尚未暢通起來，過度強調(diào)產(chǎn)業(yè)占比，脫離基層實際。

（五）支付進度難執(zhí)行

銜接資金使用管理辦法要求各級銜接資金需在當年度完成全部支付，但年度內(nèi)各級銜接資金下達時間及額度存在不確定性（部分資金下達時間已近年末）。 近年來，相關(guān)行業(yè)管理辦法日趨嚴謹，如對未確定資金來源的項目不予支持（投資評審、招投標管理等），提前施工觸及項目實施流程管理不規(guī)范等連鎖反應(yīng)，結(jié)算審計等環(huán)節(jié)均需較長時間，各級銜接資金需在當年度完成全部支付存在難度。

（六）項目庫建設(shè)未達標

一是當前銜接資金主要依賴中央、省級資金投入，部分縣市區(qū)資金量少，資金規(guī)模決定無建庫實際意義。 二是對于鄉(xiāng)村振興項目的上馬， 基層特別是實施主體村居受限于眼界思路、村情民情、資金爭取和自籌能力、工作重心變化等因素，實施項目隨意性大，往往入庫項目無法實施，急需實施項目又未入庫，繁瑣的入庫流程嚴重掣肘銜接資金使用管理。 三是資金績效考核指標設(shè)置過高（如產(chǎn)業(yè)比例、序時支出進度等），地方落實存在較大困難；各類檢查多、資料報送多、資金使用管理操作程序繁瑣，基層難以應(yīng)付。 可行性研究、項目設(shè)計等均需專門技術(shù)力量和資金支持，且有一定的時效性， 但入庫項目前期工作未設(shè)置專門工作經(jīng)費，前期投入令基層顧慮重重。 由于前期無法確定項目能否納入實施范圍，實際工作中僅能以初步計劃和設(shè)想入庫，后期實際批準過程中與原定實施內(nèi)容存在一定差異。

四、政策建議

（一）及時思想疏導(dǎo)，再聚基層創(chuàng)先爭優(yōu)動力

針對部分基層人員因長期超負荷工作出現(xiàn)“懈怠”“躺平”的現(xiàn)象，有意識地加強思想疏導(dǎo)。 對從事該項工作時間較長的同志，參照駐村幫扶政策，及時給予交流、提拔、重用；對因迎檢備檢耽誤的節(jié)假休息時間， 適當給予補休。 對崗位工作出色、為全市鞏固拓展脫貧攻堅成果與銜接推進鄉(xiāng)村振興作出重要貢獻的個人， 授予一定規(guī)格的榮譽并給予表彰獎勵。 對非主觀原因造成的工作失誤，在一定程度內(nèi)容錯糾錯， 通過組織關(guān)心關(guān)愛， 理順情緒，化解矛盾，再聚基層創(chuàng)先爭優(yōu)的激情與動力。

（二）強化統(tǒng)籌謀劃，夯實資金項目管理基礎(chǔ)

一是堅持宣傳先行。 以培訓(xùn)輔導(dǎo)、現(xiàn)場交流、典型推介、資料發(fā)送等多種方式，對銜接資金項目管理政策、資料存檔、公告公示等開展集中宣傳。 同時，在每個涉及使用銜接資金的縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、經(jīng)管站或小微辦，明確專人負責(zé)對所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 村組開展業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，讓資金項目政策逐漸在基層“亮起來”，在群眾心中“明起來”。二是嚴格項目入庫。認真貫徹落實上級考核部署，在先年11 月份前建立當年項目庫，并將項目績效目標審核前置，在項目入庫時即開展項目績效評價， 績效目標設(shè)置明顯脫離實際或不細致、有缺失的，堅決不予入庫。 項目入庫后，非特殊情況，不得進行較大范圍調(diào)整，確保項目年初能動工、進度能推進、資金能撥付。 三是優(yōu)化資金使用。根據(jù)基層實際和資金需求，適當放寬“負面清單”，對和美鄉(xiāng)村建設(shè)中的綠化、美化、亮化等項目，不視為超范圍使用，各級開展的鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)等項目資金均納入支持范圍。四是完善產(chǎn)業(yè)幫扶。針對銜接推進鄉(xiāng)村振興過渡期的階段性目標任務(wù)， 探索建立科學(xué)、合理的利聯(lián)機制，讓群眾得到更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實惠， 增強對幫扶政策的獲得感和滿意度。五是推進產(chǎn)權(quán)登記。項目竣工驗收支付資金后，及時啟動資產(chǎn)確權(quán)登記，完善資產(chǎn)收益分配制度，保障資產(chǎn)安全和效益發(fā)揮。

（三）科學(xué)調(diào)度資金，提升銜接資金支付效率

一是建好銜接資金“蓄水池”。在本級國庫建立專戶，對銜接資金實行專戶管理、封閉運行，銜接資金一到賬即入戶，嚴禁擠占挪用。二是精準測算資金需求。 年初結(jié)合上年資金保障情況，制定全年資金安排調(diào)度計劃，排出項目和資金使用優(yōu)先順序，使資金調(diào)度科學(xué)、精準、及時、足額。 有統(tǒng)籌整合任務(wù)的縣市，合理確定統(tǒng)籌整合資金規(guī)模， 防止貪多求大，統(tǒng)籌項目和資金過寬過泛，超出財政承受能力。三是下放資金審批權(quán)限。 落實國家、省銜接資金管理辦法要求， 將資金項目審批權(quán)限下達到縣級， 上級只明確資金使用的方向和額度，不限制到具體項目， 防止出現(xiàn)縣級年初建立了項目庫， 而上級資金下達時又另行安排項目， 縣級財政無奈只得另外籌資支持已入庫并實施的項目建設(shè)，避免加重縣市財政“三?！眽毫?。四是加快項目竣工驗收報賬。 建立常態(tài)化項目投資評審、竣工審計、聯(lián)合驗收機制，項目建成一個，完成驗收、報賬一個，防止出現(xiàn)年底集中突擊驗收、扎堆報賬現(xiàn)象。

（四）積極匯報對接，大力完善績效考評辦法

加強與上級鄉(xiāng)村振興、財政部門的匯報對接，爭取完善績效考評指標體系。 一是項目申報、入庫及公告公示的程序更加精簡方便。 確定基礎(chǔ)額度，對基礎(chǔ)額度以下的項目，采取簡易申報程序， 由群眾采取公開評議的方式確定， 超過基礎(chǔ)額度的項目才按現(xiàn)行考核規(guī)定程序?qū)嵤?同時，適度精簡項目資料，減少形式性、程序性事項，避免過度強調(diào)“全程留痕”，人為增加基層負擔(dān)。 二是資金支付進度的考核更加務(wù)實有效。 減少或取消序時進度考核通報，建立跨周年考核機制，使考核事情更加符合項目建設(shè)和資金使用實際， 避免在進度考核上搞層層加碼、玩“數(shù)字游戲”。 三是項目資金使用的績效考評更加客觀中肯。 放寬項目入庫等方面的程序性要求， 聚焦資金使用是否規(guī)范、安全、有效，結(jié)合銜接資金性質(zhì)，客觀公允作出考核評價。 聘請第三方參與考評或檢查時，加強檢前培訓(xùn)，參透、消化上級考核政策，防止用“會計制度規(guī)范模板”機械考評資金項目管理。 四是職能部門的責(zé)任分工更加明晰精準。 明確區(qū)分鄉(xiāng)村振興和財政部門的職責(zé)，資金撥付、資金監(jiān)管的職責(zé)歸于財政，而項目庫建設(shè)、支出進度（撥付到項目最終端環(huán)節(jié)）的職責(zé)歸于鄉(xiāng)村振興部門。

（五）堅持實事求是，探索建立容錯糾錯機制

一是堅持問情于下， 追尋問題產(chǎn)生的緣由。 加強與當?shù)卣按褰M的匯通，聽取基層對問題的處理意見。 與當事人面對面溝通，傾聽其對問題的主觀態(tài)度、 思想傾向和意思表達。 二是主動垂詢于上，掌握政策制定的出發(fā)點。 加強與上級部門的溝通、匯報，請教、咨詢其對制度的譯釋、 問題的評判以及處理的意見， 以此作為基層銜接資金項目以及其它涉農(nóng)補貼資金處理的重要基準。 三是突出問計于專，把準錯誤評判的尺度。 對涉嫌違反財經(jīng)紀律的問題，問計于財政、審計部門；對涉嫌職務(wù)違法的問題，問計于檢察、司法部門。 嚴格對照法律條規(guī)具體條款和規(guī)范， 對問題提出合法、合理、合情的處理意見。 加強與紀檢監(jiān)察部門的聯(lián)絡(luò)匯報，及時征求意見、移交問題線索，共同研究處置案件，做到政紀無縫對接。 四是務(wù)求實事求是， 完善科學(xué)處置的方式。 對因政策理解有偏差、工作推進不細致等情形出現(xiàn)的各類問題，堅持實事求是，分類處置，采取“三個一批”（現(xiàn)場交辦一批、調(diào)整完善一批、約談?wù)]勉一批）的方式推進整改。 把約談?wù)]勉、 警示教育作為銜接資金項目一般性問題處理的常用形態(tài)， 將組織的關(guān)心關(guān)懷落到基層、落到實處。

（六）加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，出臺支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

按照權(quán)責(zé)對等原則，抓住重點環(huán)節(jié)，落實監(jiān)管責(zé)任，切實提升項目資金管理水平和資金使用效益。 一是規(guī)范項目實施管理。 嚴格按照程序要求，組織項目申報、評審和報批，完善鞏固拓展脫貧攻堅成果。 加強項目安排審核把關(guān)，不符合銜接資金支持方向和超支出范圍的項目一律不安排資金。 按照項目實施方案，有序推進項目建設(shè)，不得隨意調(diào)整或變更項目實施內(nèi)容。 二是加快資金下達和支出進度。 及時分配資金，盡快將資金落實到具體項目；根據(jù)項目建設(shè)進度，推進資金及時支出，并組織對項目建設(shè)和資金支出進度跟蹤督辦，確保按時完成銜接資金支出序時進度。三是強化資金全過程監(jiān)控。 按照“誰使用、誰監(jiān)管、誰負責(zé)”原則，落實主體監(jiān)督管理責(zé)任，加強項目資金使用管理。 同時，定期跟蹤督促項目實施進度和資金支出進度，落實整改措施，將風(fēng)險扼殺在搖籃中。 四是強化資金績效管理。 落實事前申報、事中監(jiān)控、事后評價全面績效管理，提升資金使用效益。 扎實開展績效評價，將績效評價結(jié)果作為以后年度申請項目、 資金分配的依據(jù)，績效目標不明確或績效目標設(shè)置不合理的項目不安排資金。 五是全面推行公開公示。 分級分類落實資金項目公開公示責(zé)任，及時公開相關(guān)政策文件、管理制度、申報流程、評審結(jié)果、分配結(jié)果、績效評價等信息，接受社會監(jiān)督。 嚴格執(zhí)行行政村公示制度，在指定位置公告公示銜接資金項目詳細信息，同時，公布項目監(jiān)督單位監(jiān)督電話、 通訊地址或電子郵箱，并由公示主體保留相關(guān)影像資料備查。