建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效指標研究

摘要：構(gòu)建科學(xué)合理的運營期績效指標體系是建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價的前提，也是抓住項目運營重點的關(guān)鍵。通過對相關(guān)文獻、政策文件和案例等資料分析，結(jié)合建筑垃圾資源化PPP項目的特點，初步構(gòu)建運營期績效評價指標，并基于問卷調(diào)研、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析和因子分析對指標進行優(yōu)化篩選和權(quán)重計算，以構(gòu)建建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價指標體系。

關(guān)鍵詞：建筑垃圾資源化；PPP項目績效；績效指標；因子分析

0 引言

在城市化進程推進下，大量建筑垃圾的產(chǎn)生給我國綠色可持續(xù)發(fā)展帶來巨大沖擊，不僅危害環(huán)境和公共安全，也導(dǎo)致嚴重的資源浪費，有效地處理和資源化利用建筑垃圾成為亟待解決的問題。建筑垃圾資源化具有投入大、投資回收期長的特點，采用政府與社會資本合作（PPP）模式既能夠有效減輕政府財政壓力^[1]，又能發(fā)揮社會資本的資金、技術(shù)和管理等優(yōu)勢，有利于提高項目的管理效率和經(jīng)濟效益。近年來，各地政府開始密集發(fā)布指導(dǎo)和規(guī)范政策文件，加快推行建筑垃圾資源化利用PPP項目。為保證建筑垃圾資源化PPP項目的順利推進，有必要進行準確高效的績效管理。然而，目前在實際應(yīng)用中尚未建立完善的績效評價指標體系，使得績效管理工作模糊，導(dǎo)致政府監(jiān)管不足，項目產(chǎn)出質(zhì)量難以監(jiān)控，因此，需要建立完善的績效評價指標體系，為項目成功提供保障。

目前，眾多學(xué)者對建筑垃圾資源化PPP項目模式進行了研究探討。劉紅勇等^[2]通過對建筑垃圾資源化處理PPP項目利益相關(guān)方的分析，運用熵權(quán)法和模糊綜合評價法構(gòu)建項目風險分擔模型；李娟芳等^[3]通過構(gòu)建基于相對熵理論的融資風險評價模型，為建筑垃圾處理PPP項目風險控制和管理提供理論參考；汪振雙等^[4]將融資風險主要劃分為政治、市場、環(huán)保和運營等8類風險，并通過變異系數(shù)法確定不同風險權(quán)重，構(gòu)建了基于功效函數(shù)法的建筑垃圾處理PPP項目融資風險評價模型。綜上所述，關(guān)于建筑垃圾資源化PPP項目的研究以風險評價與分擔為主，但績效評價和管理方面的相關(guān)研究較少。建立科學(xué)合理的績效評價指標體系是實施項目績效管理的重要前提和基礎(chǔ)，尤其在運營期項目內(nèi)容復(fù)雜、利益相關(guān)方眾多時，績效評價難度更大。因此，為保障建筑垃圾資源化PPP項目的持續(xù)健康發(fā)展，本文基于政府視角對建筑垃圾資源化PPP項目運營階段的績效指標進行研究，首先，通過文獻研究和對項目特征的分析，對績效指標進行提取，初步構(gòu)建建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價指標體系；其次，采用問卷調(diào)查、統(tǒng)計分析和因子分析法對指標進行篩選、降維處理并確定各指標權(quán)重大小，以確立科學(xué)清晰、具有行業(yè)普適性參考意義的績效評價指標體系，為完善監(jiān)督管理機制和政府執(zhí)行依效付費提供參考，以不斷提高建筑垃圾資源化PPP項目績效水平。

1 建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價分析

建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價由政府方作為評價主體^[5]，通過構(gòu)建客觀全面的績效評價指標體系，對項目公司在運營階段的行為和結(jié)果進行評價，其結(jié)果可衡量PPP項目運營的效率及服務(wù)產(chǎn)品的供給質(zhì)量，也是政府按效付費的重要依據(jù)。運營期是PPP項目全生命周期中最重要、持續(xù)時間最長的核心階段，決定著項目的成敗^[6]。近年來，在相關(guān)政策文件的推動下，我國越來越多建筑垃圾資源化PPP項目進入執(zhí)行階段，為了促進項目的健康可持續(xù)發(fā)展、提高項目的運營質(zhì)量和水平，構(gòu)建具有針對性、科學(xué)完善的建筑垃圾資源化PPP項目運營期的績效評價指標體系尤為重要。

1.1 建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價特點

建筑垃圾資源化PPP項目模式當前尚在起步階段，現(xiàn)有成熟的建筑垃圾資源化PPP項目較少，相關(guān)研究仍不全面。與其他PPP項目相比，建筑垃圾資源化PPP項目具有很多獨有特性，不宜完全借鑒其他項目的績效評價指標體系。為全面、科學(xué)識別建筑垃圾資源化PPP項目運營期的績效指標，需對我國現(xiàn)有的建筑垃圾資源化PPP項目運營內(nèi)容進行總結(jié)歸納，分析其運營要點和績效評價的特點。建筑垃圾資源化PPP項目情況見表1。

從表1可知，建筑垃圾資源化PPP項目的主要運營內(nèi)容一般包括建筑垃圾的收運、預(yù)處理、通過資源化利用生產(chǎn)各種再生產(chǎn)品并銷售。對于年最低或基本處理量和服務(wù)范圍也有較明確的規(guī)定，其中，寶豐縣明確提出了未來擴大服務(wù)范圍的要求；東?？h也要求隨著運營的推進需提高年基本處理量。此外，建筑垃圾資源化PPP項目需配備多種設(shè)備來對建筑垃圾進行各項處理，確保設(shè)施設(shè)備始終處于良好運行狀態(tài)和能夠穩(wěn)定連續(xù)提供服務(wù)。有些項目運營內(nèi)容著眼于長遠發(fā)展和經(jīng)濟社會效益，如北京市豐臺區(qū)提出了產(chǎn)品研發(fā)和行業(yè)示范性、指導(dǎo)性的要求。

綜合考慮建筑垃圾資源化PPP項目的運營內(nèi)容及要點，其績效評價主要需要考慮以下4個特點：

（1）項目公司的利益相關(guān)方眾多。除了政府部門、項目公司、承包商、供應(yīng)商等利益相關(guān)方，由于建筑垃圾資源化的逆向性特點^[7]，項目公司需要向建筑垃圾產(chǎn)生單位提供建筑垃圾清運、處理的服務(wù)。建筑垃圾資源化得到的再生建材等產(chǎn)品需要銷售，項目公司又成為了供應(yīng)商角色。與利益相關(guān)方保持良好的合作關(guān)系是影響項目運營的重要因素，因此，需考慮各利益相關(guān)方的訴求，為運營期績效評價指標的確定提供支撐。

（2）技術(shù)性較強。在建筑垃圾資源化PPP項目運營階段，技術(shù)貫穿于建筑垃圾回收、分選、無害化處置和資源化利用等各個流程，技術(shù)和工藝不達標將影響資源化利用率和再生產(chǎn)品的質(zhì)量。對設(shè)備設(shè)施的操作、維護和更新等方面都有較高要求，因此對運營設(shè)施設(shè)備、處理工藝、技術(shù)能力及專業(yè)人員配備等技術(shù)性因素需要納入績效評價中。

（3）環(huán)保要求更高。建筑垃圾資源化PPP項目屬于生態(tài)環(huán)保類項目，其使命為改善生態(tài)環(huán)境、減少污染，需要格外重視項目的環(huán)境效益。另外，在運營期建筑垃圾收運、分選和處理等過程中會產(chǎn)生噪聲、粉塵、廢水等污染，因此必須采用一定的技術(shù)措施和環(huán)保設(shè)施設(shè)備來嚴格控制和防治，以降低對環(huán)境和人員的影響。例如，?？谑形餍憬ㄖY源再生利用PPP項目在建筑垃圾處理服務(wù)考核評分細則中設(shè)置了安全生產(chǎn)與環(huán)境保護的子項目，對綠化隔離帶、隔音防塵等防污染擴散設(shè)施等環(huán)保措施的采取提出了要求。

（4）運營期較長且具有強運營性的特點，對項目可持續(xù)性要求較高。一方面，建筑垃圾資源化PPP項目屬于準經(jīng)營項目，其經(jīng)營收入來源于建筑垃圾收運、處理服務(wù)費和再生產(chǎn)品銷售收入，因此，項目公司應(yīng)開拓市場，確保持續(xù)提供垃圾處理服務(wù)和銷售再生產(chǎn)品以獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流，提升項目償債能力，保持項目財務(wù)狀況的可持續(xù)性；另一方面，項目公司應(yīng)當制定長期的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，提升項目運營能力和產(chǎn)出水平，合理配置資源，通過設(shè)置各類專業(yè)部門、機構(gòu)，為項目的戰(zhàn)略制定、持續(xù)技術(shù)研發(fā)和更新保駕護航，使項目具有穩(wěn)定成長能力，以不斷滿足區(qū)域建筑垃圾處理和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

1.2 績效指標選取原則

績效指標的設(shè)定應(yīng)具有戰(zhàn)略目標導(dǎo)向性和可操作性，能全面評價項目運營期的績效表現(xiàn)^[8]，使項目公司明確運營重點和標準，以促進其不斷改進運營服務(wù)質(zhì)量和管理水平?？冃е笜说倪x取需遵循SMART原則，即指標必須是明確具體、可衡量、可實現(xiàn)、與績效目標相關(guān)和有時限的^[9]，所構(gòu)建的績效指標體系應(yīng)繁簡有度，確?？茖W(xué)全面，又具有實施有效性。有些學(xué)者提出PPP項目績效評價的“4E原則”，即經(jīng)濟性、效率性、有效性、公平性^[10]，反映了PPP項目的公共性特征和目標導(dǎo)向性。在此基礎(chǔ)上，有些學(xué)者又增加了“環(huán)保性”，發(fā)展為“5E原則”^[11]，體現(xiàn)PPP項目對生態(tài)環(huán)境的影響狀況。此外，績效指標往往是定量和定性指標相結(jié)合，但為了更加客觀公正，還需盡可能選取可以定量測度的績效指標^[12]。本文將結(jié)合上述原則，選取契合建筑垃圾資源化PPP項目運營期特點、精細化、可描述的績效指標，構(gòu)建系統(tǒng)全面的績效評價體系。

2 建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價指標識別

2.1 建筑垃圾資源化PPP項目績效指標構(gòu)建維度

通過對PPP項目績效評價研究的指標維度進行劃分，梳理得到PPP項目績效指標構(gòu)建維度參考匯總（表2）。許多學(xué)者結(jié)合平衡計分卡、對項目內(nèi)容分析等方法確定選取維度并構(gòu)建了績效評價指標體系。其中較多根據(jù)項目產(chǎn)出、效果和管理的維度來構(gòu)建PPP項目績效指標體系，這也是財政部在《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“《指引》”）中提供的參考框架中的一級指標，較全面地涵蓋了PPP項目績效評價的關(guān)鍵內(nèi)容。因此，本文借鑒《指引》中運營期績效評價指標參考框架，結(jié)合相關(guān)文獻和建筑垃圾資源化項目特征來進行績效指標的初步選取。

2.2 建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價指標初步識別

根據(jù)前文指標選取原則，基于相關(guān)文獻^{[4，10-16，18-20]}、案例和行業(yè)特點等初步識別的績效指標，并結(jié)合專家意見，得到初始績效指標體系，建筑垃圾資源化PPP項目運營期初始績效指標體系，見表3。

3 績效指標遴選及權(quán)重分析

3.1 問卷設(shè)計與數(shù)據(jù)處理

為調(diào)研初步識別的建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效指標的合理性，以及進一步對績效指標遴選，設(shè)計針對各個指標的重要性評價的調(diào)查問卷，采用李克特五級量表將各指標按照重要程度的不同分成5個等級，得分越高，則該績效評價指標在建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價指標體系中的重要程度越高。本次收回有效問卷共131份，受訪者主要為建筑垃圾資源化和PPP領(lǐng)域的學(xué)者、專家及具有經(jīng)驗的從業(yè)人員，較充分地保證了調(diào)查問卷收集結(jié)果的質(zhì)量。

借助SPSS對問卷數(shù)據(jù)進行處理，首先，計算得到信度檢驗Cronbach’α系數(shù)為0.953，大于0.9可認為該問卷具有很高的可信度和有效性，指標可以用于對建筑垃圾資源化PPP項目進行績效評價；其次，KMO系數(shù)為0.899且通過Bartlett顯著性檢驗，表明各指標間具有關(guān)聯(lián)性，適合進行因子分析。

3.2 指標篩選

在因子分析前，首先通過單樣本t檢驗和方差檢驗對問卷數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，剔除受訪者認為重要性程度不高和分歧較大的績效指標。當指標得分大于等于3時，重要性程度較高，故本文將t檢驗的檢驗值設(shè)為3，即t值大于臨界值1.978的指標通過篩選；指標的方差小于1時，說明受訪者對指標重要性的判斷較為一致，通過方差檢驗。經(jīng)計算，所有指標都通過了方差檢驗，但產(chǎn)業(yè)投資拉動情況、廠區(qū)衛(wèi)生狀況、社會榮譽與獲獎情況、技術(shù)創(chuàng)新能力4個指標未通過t檢驗，表明這些指標的重要程度相對不高，在后續(xù)分析中予以剔除。

3.3 基于因子分析法的指標權(quán)重分析

經(jīng)t檢驗和方差檢驗，篩選得到33個可靠有效且重要程度較高的績效評價指標。為了研究不同指標的重要性程度和權(quán)重，進一步通過因子分析法對指標進行降維和賦權(quán)處理。

因子分析法通過探尋不同指標間的相關(guān)關(guān)系來提取出共性因子，用少數(shù)的公因子來表示大部分的指標信息。首先，借助因子分析法進行效度檢驗，結(jié)果顯示，“運維所需備件備品配備情況”在各因子上皆無載荷，表明該指標屬于無效題項，故予以刪除。其次，采用主成分分析和Kaiser最大方差法進行旋轉(zhuǎn)，共提取出6個因子，因子的累積貢獻率為62.079%，大于60%，表明提取出的因子較充分地保留了32個原指標的有效信息。根據(jù)旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣，可將6個因子所包含的指標及其反映的內(nèi)容進行總結(jié)和命名，并通過計算每個因子旋轉(zhuǎn)后的方差解釋率與累積貢獻率之比，得到問卷反映出的因子權(quán)重。因子分析結(jié)果見表4。

因子權(quán)重在一定程度上反映了各類指標在建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價中的重要程度，但并不是指標權(quán)重。通過旋轉(zhuǎn)后的因子載荷系數(shù)、因子特征值和方差解釋率等信息計算出各個指標權(quán)重系數(shù)，并結(jié)合《指引》中對運營期績效評價指標項目產(chǎn)出占比80%、項目運營和維護占比60%以上的要求，通過歸一化處理操作，對指標的權(quán)重進行確定，計算最終得到建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價指標體系，見表5。

從權(quán)重計算結(jié)果可以得出，除了項目產(chǎn)出中的績效指標，社會影響、財務(wù)管理、可持續(xù)、滿意度、組織管理和生態(tài)影響二級指標具有相對較高的權(quán)重。這表明建筑垃圾資源化PPP項目運營期在確保運營產(chǎn)出、運維安全保障和成本效益的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分實現(xiàn)社會和生態(tài)環(huán)境效益、重視利益相關(guān)方的訴求和滿意度，而財務(wù)管理和組織管理是項目公司能夠穩(wěn)定、成功運營的保障和支撐，因此上述6項二級指標需在績效評價中占有相對較高的權(quán)重，并明確其具體三級指標和得分標準，以更精準地評價項目運營期的績效水平。

在實際項目開展運營期績效評價時，可進一步結(jié)合具體情況設(shè)定績效指標及權(quán)重。有些項目，如贛榆區(qū)建筑垃圾處理PPP項目，無需提供收運服務(wù)，則刪除及時收運的指標。而需要進行收運的，則需編制詳細的評價細則，包括收運是否按照規(guī)定路線、是否密閉及延誤時間等情況的具體得分扣分標準。此外，由于運營期較長，在運營期不同階段績效指標的權(quán)重和評價標準也需要適時地調(diào)整。隨著項目不斷成熟，服務(wù)和產(chǎn)出的能力也應(yīng)不斷提高。如寶豐縣、東?？h的項目將服務(wù)范圍和處理量要求增大，應(yīng)明確反映在績效指標的評價標準中；也可根據(jù)項目需要和實際情況將技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)情況和行業(yè)示范引領(lǐng)性等加入到運營期績效評價體系中，而在初期發(fā)展階段可將這些指標作為加分項與政府付費掛鉤^[13]，有助于激勵項目公司積極創(chuàng)新，從而促進建筑垃圾資源化PPP項目的良性發(fā)展。

4 結(jié)語

針對建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價的問題，首先，通過文獻研究和對建筑垃圾資源化PPP項目運營內(nèi)容和特征的分析，從項目產(chǎn)出、效果和管理三個方面全面地選取了績效指標；其次，采用了問卷調(diào)研、統(tǒng)計分析對關(guān)鍵績效指標進行篩選；最后，基于因子分析法計算績效指標權(quán)重系數(shù)并結(jié)合《指引》的權(quán)重要求確定了合理的指標權(quán)重，建立較為全面、科學(xué)和可描述的建筑垃圾資源化PPP項目運營期的績效評價指標體系，可為建筑垃圾資源化PPP項目運營期績效評價實踐提供參考，以切實提升項目運營質(zhì)量及其經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。

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收稿日期：2023-09-03

作者簡介：

桑培東（1962—），男，教授，研究方向：建設(shè)項目管理。

趙玉（通信作者）（1998—），女，研究方向：工程項目管理、建筑垃圾資源化。