論地方政府破產(chǎn)能力

摘要：地方政府債務(wù)問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融系統(tǒng)構(gòu)成了嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)債務(wù)管理和監(jiān)管，并建立應(yīng)急處置機(jī)制。解決地方政府債務(wù)問(wèn)題是關(guān)鍵任務(wù)，以確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。允許地方政府具備破產(chǎn)能力需權(quán)衡利益關(guān)系，確保破產(chǎn)制度有效運(yùn)行并保護(hù)債權(quán)人和整體利益。國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)提供思路。地方政府破產(chǎn)可采用限制機(jī)關(guān)法人的破產(chǎn)范圍，設(shè)立債權(quán)人聽(tīng)證會(huì)、要求債權(quán)人同意或協(xié)商，破產(chǎn)后地方政府應(yīng)維持權(quán)力運(yùn)行等具體規(guī)制思路。

關(guān)鍵詞：地方政府；破產(chǎn)能力；利益衡量

中圖分類(lèi)號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）06-0013-04

On the Bankruptcy Capability of Local Governments

Abstract：" The problem of local government debt poses a serious risk to the economy and the financial system， and it is necessary to strengthen debt management and supervision and establish an emergency response mechanism. Solving the local government debt problem is a key task to ensure economic stability and sustainable development. Allowing local governments to have the bankruptcy capability requires the balancing of interest to ensure the effective functioning of the insolvency regime and protect the interests of creditors and the whole. Foreign legislative experience can provide reference for our country. The bankrupt of local governments can be regulated by specific ideas such as limiting the scope of bankrupt of official organ as legal person， setting up creditor hearings， requiring creditors’ consent or consultation， and maintaining the operation of powers of the local government after the bankrupt.

Keywords： local government; bankruptcy capability; balancing of interest

黨的十九大報(bào)告指出，必須堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。而系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的誘因之一就是地方債務(wù)。近十年來(lái)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為不容忽視的問(wèn)題，地方政府承擔(dān)著與財(cái)政收入相差懸殊的債務(wù)。例如，廣東韶關(guān)市2022年度政府債務(wù)余額為612億元，而2022年度僅償還債務(wù)9億元。2020年我國(guó)局部地區(qū)的地方政府債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)了警戒線［1］。地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政和土地資源配置低效率，使得地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)上升。截至2022年10月，銀行間債券市場(chǎng)投資者持有地方政府債券33.63萬(wàn)億元，其中商業(yè)銀行大約持有地方政府債券總額的83%。因此，金融財(cái)政的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)往往有賴(lài)于地方舉債，但過(guò)分舉債維持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的模式不可持續(xù)。一方面，舉債空間已經(jīng)出現(xiàn)一定程度的下降趨勢(shì)，即使經(jīng)濟(jì)保持較快的增長(zhǎng)速度，也明顯低于2019年以前的水平；另一方面，隨著舉債空間下降，大規(guī)模舉債很可能引發(fā)局部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)地方政府資金不足以?xún)斶€債務(wù)的情況，可以由上級(jí)政府、國(guó)家（國(guó)庫(kù)）等承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。但國(guó)務(wù)院在2014年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中指出，中央政府對(duì)地方政府舉借的債務(wù)實(shí)行不救助原則。因此，對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府必須依靠自己的力量走出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的策略為2014年《預(yù)算法》修訂后賦予地方政府的舉債權(quán)，以及一系列規(guī)范地方舉債行為的規(guī)范性文件。但此類(lèi)文件都屬于事前監(jiān)管的規(guī)范，缺乏事后的應(yīng)急處置機(jī)制，很難從根本上遏制住地方政府舉債沖動(dòng)［2］，從而進(jìn)一步加劇地方政府債務(wù)問(wèn)題。因此，建立一個(gè)良好的事后應(yīng)急處置機(jī)制，使得地方政府走出債務(wù)危機(jī)、煥發(fā)生機(jī)是尤有必要研究的問(wèn)題。

一、地方政府破產(chǎn)重整的域外立法經(jīng)驗(yàn)

破產(chǎn)能力，或稱(chēng)破產(chǎn)資格，是指有破產(chǎn)原因的債務(wù)人具有的法律上進(jìn)行破產(chǎn)程序的資格［3］。并非所有具備破產(chǎn)原因的債務(wù)人都具備破產(chǎn)能力，只有經(jīng)過(guò)法律確認(rèn)過(guò)的債務(wù)人主體才能申請(qǐng)破產(chǎn)程序。在我國(guó)目前的法律法規(guī)體系下，具備破產(chǎn)能力的主體只有企業(yè)法人以及自然人。對(duì)于地方政府是否具備破產(chǎn)能力的問(wèn)題，各國(guó)法律存在差異。值得注意的是，破產(chǎn)能力的擴(kuò)大不僅涉及法律層面，還需要考慮到地方政府的職能和責(zé)任，以及破產(chǎn)程序?qū)怖婧蜕鐣?huì)穩(wěn)定的影響。有些國(guó)家對(duì)地方政府破產(chǎn)能力進(jìn)行了明確的規(guī)定，允許地方政府在特定條件下申請(qǐng)破產(chǎn)程序。這種安排主要是為了應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)，確保公共財(cái)政的可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

（一）美國(guó)《破產(chǎn)法》

20世紀(jì)90年代，加利福尼亞州的橙縣面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，導(dǎo)致該縣申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。1994年12月6日，橙縣根據(jù)美國(guó)《破產(chǎn)法》第九章申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。為渡過(guò)財(cái)務(wù)困境，橙縣通過(guò)實(shí)施謹(jǐn)慎的財(cái)務(wù)做法，并受益于該地區(qū)隨后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，該縣恢復(fù)穩(wěn)定并重建其財(cái)務(wù)地位。橙縣的破產(chǎn)案例被視為最為成功亦是最為典型的地方政府破產(chǎn)重整的案例。因此，美國(guó)《破產(chǎn)法》第九章是一個(gè)值得參考的域外立法經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)《破產(chǎn)法》第九章承認(rèn)了市政機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)能力，但第九章以“市政機(jī)構(gòu)的債務(wù)調(diào)整（Adjustment of Debts of Municipality）”為題目，不能與一般的企業(yè)破產(chǎn)清算作同樣理解。美國(guó)市政機(jī)構(gòu)的債務(wù)調(diào)整最大的特點(diǎn)是債務(wù)人（市政機(jī)構(gòu)）和其大多數(shù)債權(quán)人就重新調(diào)整市政債務(wù)的計(jì)劃達(dá)成協(xié)議［4］。

美國(guó)《破產(chǎn)法》第九章對(duì)市政機(jī)構(gòu)的主體資格作出了限制。尋求破產(chǎn)保護(hù)的實(shí)體必須是一個(gè)實(shí)質(zhì)破產(chǎn)（insolvent）的、并希望提出計(jì)劃調(diào)整債務(wù)的自治市（municipality）或具備自治市功能的實(shí)體。在第九章的背景下，自治市或具備自治市功能的實(shí)體指的是有權(quán)征稅和提供基本公共服務(wù)的政治行政區(qū)或公共機(jī)構(gòu)。這包括自治市、縣、區(qū)和其他類(lèi)似的政府機(jī)構(gòu)。在此含義下，具備破產(chǎn)能力的政府機(jī)構(gòu)就不包括州政府以及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。此外，本章也對(duì)提出破產(chǎn)申請(qǐng)的主體進(jìn)行了限制——只有債務(wù)人才能提出破產(chǎn)申請(qǐng)。同時(shí)，第109（c）（5）條也要求市政機(jī)構(gòu)在提交破產(chǎn)申請(qǐng)前必須與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，并獲取在債務(wù)調(diào)整計(jì)劃指向的債券的債權(quán)人的多數(shù)同意；或雖未能獲得多數(shù)同意，但已經(jīng)以真實(shí)誠(chéng)信與債權(quán)人進(jìn)行過(guò)談判。市政機(jī)構(gòu)申請(qǐng)破產(chǎn)并不會(huì)導(dǎo)致市政資金的凍結(jié)清算、權(quán)力運(yùn)行的停擺。即（1）本章并不限制或減損各州通過(guò)立法或其他方式，控制該州的市政機(jī)構(gòu)或位處該州的市政機(jī)構(gòu)行使其政治或政府權(quán)力，包括該權(quán)力行使的支出。（2）無(wú)論法院享有何種權(quán)力，法院不得以任何方式干涉（除非債務(wù)人同意或根據(jù)規(guī)定）債務(wù)人的任何政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)或?qū)I(yíng)利性財(cái)產(chǎn)的利用。

（二）德國(guó)《破產(chǎn)法》

德國(guó)《破產(chǎn)法》對(duì)公法人的破產(chǎn)能力的立法策略為“一般允許，例外禁止”。德國(guó)《破產(chǎn)法》第十二條規(guī)定了聯(lián)邦或聯(lián)邦州不具備破產(chǎn)資格，除此之外的下級(jí)政府機(jī)構(gòu)則相應(yīng)具備破產(chǎn)能力。

本條規(guī)定的立法目的是確保國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)能夠維持其職能和運(yùn)轉(zhuǎn)［5］。通過(guò)對(duì)公法人破產(chǎn)能力的限制，法律規(guī)定了一種“一般允許，例外禁止”的原則，以平衡破產(chǎn)程序?qū)怖婧蜕鐣?huì)穩(wěn)定的影響。

根據(jù)德國(guó)《破產(chǎn)法》第十二條的規(guī)定，聯(lián)邦和聯(lián)邦州不被授予破產(chǎn)資格，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，其職能和責(zé)任超出了其他下級(jí)政府機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦和聯(lián)邦州承擔(dān)著重要的行政和財(cái)務(wù)職責(zé)，破產(chǎn)將對(duì)國(guó)家穩(wěn)定和治理產(chǎn)生嚴(yán)重影響。相反，下級(jí)政府機(jī)構(gòu)在適用條件下具備破產(chǎn)能力。下級(jí)政府機(jī)構(gòu)包括地方政府、市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，其行政職能和責(zé)任相對(duì)較小，且其破產(chǎn)對(duì)國(guó)家整體穩(wěn)定的影響相對(duì)較小。

通過(guò)對(duì)公法人破產(chǎn)能力的限制和劃分，德國(guó)的破產(chǎn)法旨在平衡公共利益、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家權(quán)力及行政機(jī)構(gòu)的需求。這一法律框架明確了破產(chǎn)程序的適用范圍和條件，保護(hù)了國(guó)家核心機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定運(yùn)行，同時(shí)也為下級(jí)政府機(jī)構(gòu)提供了必要的破產(chǎn)保護(hù)和清償債務(wù)的程序。這種“一般允許，例外禁止”的立法策略反映了德國(guó)法律對(duì)破產(chǎn)問(wèn)題的綜合考慮和權(quán)衡，旨在確保國(guó)家機(jī)構(gòu)及其職能的正常運(yùn)行。

二、我國(guó)地方政府破產(chǎn)能力的機(jī)理

（一）我國(guó)地方政府破產(chǎn)的利益衡量

在研究地方政府能否具備破產(chǎn)能力前，必須對(duì)地方政府破產(chǎn)的利益相關(guān)者加以考慮。以《企業(yè)破產(chǎn)法》為例，該法第一條規(guī)定“維護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”就提到了債權(quán)人、債務(wù)人、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序三種利益關(guān)系。地方政府本身作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)顧及的利益相關(guān)者或社會(huì)效應(yīng)則應(yīng)當(dāng)更為全面、更加具體。

關(guān)于利益相關(guān)者。首先，當(dāng)?shù)胤秸飘a(chǎn)時(shí)，債權(quán)人可能面臨債務(wù)無(wú)法兌付的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其無(wú)法獲得應(yīng)有的債權(quán)回報(bào)。其次，地方政府破產(chǎn)對(duì)供應(yīng)商和承包商等合同方可能帶來(lái)合同履行的不確定性。破產(chǎn)可能導(dǎo)致合同無(wú)法履行或履行的延遲，給相對(duì)人帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)損失。再次，地方政府破產(chǎn)還會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窈凸娎娈a(chǎn)生影響。最后，破產(chǎn)還可能對(duì)地方政府雇員（指編制以外的合同制勞動(dòng)者）的就業(yè)和福利產(chǎn)生影響，導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定性的下降。

地方政府的破產(chǎn)可能對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成廣泛的影響。首先，破產(chǎn)會(huì)破壞地方政府的財(cái)務(wù)穩(wěn)定，導(dǎo)致政府無(wú)法履行其承擔(dān)的公共服務(wù)和項(xiàng)目。其次，地方政府破產(chǎn)可能引發(fā)投資和就業(yè)的下降。破產(chǎn)可能導(dǎo)致投資者和企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的信心下降，減少對(duì)地方的投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。地方政府破產(chǎn)還可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)不穩(wěn)定。這將導(dǎo)致金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩和不穩(wěn)定，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生波及效應(yīng)，可能影響到其他地區(qū)和全國(guó)范圍內(nèi)的金融穩(wěn)定。我國(guó)地方政府債券的90%以上由銀行持有，貿(mào)然允許地方政府破產(chǎn)極有可能發(fā)生金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在允許地方政府具備破產(chǎn)能力時(shí)必須考慮上述利益衡量問(wèn)題。雖然可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)與不良后果，但這并不意味著地方政府不應(yīng)當(dāng)具備破產(chǎn)能力。當(dāng)然，就利益相關(guān)者的利益考慮，地方政府的破產(chǎn)程序、結(jié)果絕不能與一般企業(yè)法人的破產(chǎn)清算程序相同，應(yīng)當(dāng)予以特殊程序的規(guī)定。

（二）地方政府具備破產(chǎn)能力的制度可行性

我國(guó)《民法典》以“營(yíng)利法人—非營(yíng)利法人”作為法人的基本分類(lèi)，并額外加入特別法人填補(bǔ)前述基本分類(lèi)所不能涵蓋的空白［6］。全國(guó)人大法律委員會(huì)表示，增設(shè)特別法人的立法目的及功能為有利于其更好地參與民事生活，也有利于保護(hù)其成員和與其進(jìn)行民事活動(dòng)的相對(duì)人的合法權(quán)益［7］?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》僅規(guī)定了企業(yè)法人適用并未按照營(yíng)利性法人、非營(yíng)利性法人和特別法人的分類(lèi)進(jìn)行適用。從分類(lèi)來(lái)看，企業(yè)法人應(yīng)當(dāng)根據(jù)其經(jīng)營(yíng)目的分別歸屬于營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人項(xiàng)下?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》的修訂是勢(shì)在必行的。因此，《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用范圍將不可避免地改為“營(yíng)利法人、或非營(yíng)利法人”。

我國(guó)《民法典》第九十七條規(guī)定了確定機(jī)關(guān)法人的兩個(gè)形式條件：（1）要有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)；（2）承擔(dān)行政職能。本條規(guī)定的獨(dú)立經(jīng)費(fèi)應(yīng)理解為獨(dú)立的預(yù)算經(jīng)費(fèi)而非機(jī)關(guān)實(shí)際支配的經(jīng)費(fèi)，這是由人民主權(quán)原則所決定的。在上述兩個(gè)形式條件之外，還應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)實(shí)質(zhì)條件——具備對(duì)外從事民事活動(dòng)的職能。如果一個(gè)機(jī)關(guān)的職能不需要參與民事活動(dòng)，即使該國(guó)家機(jī)關(guān)具有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，從立法目的上就沒(méi)必要成為法人。因此，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、各級(jí)人民政府的辦公廳（室）、非獨(dú)立的局，各級(jí)人民法院和人民檢察院的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)等，原則上均不屬于機(jī)關(guān)法人。

（三）允許具備破產(chǎn)能力的“地方政府”范圍

美國(guó)《破產(chǎn)法》與德國(guó)《破產(chǎn)法》雖然允許公法人破產(chǎn)，但是對(duì)公法人的具體范圍作出了限制。例如，在美國(guó)《破產(chǎn)法》中就只允許市政機(jī)構(gòu)破產(chǎn)而不允許聯(lián)邦機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，德國(guó)《破產(chǎn)法》就只禁止聯(lián)邦或州政府破產(chǎn)。

機(jī)關(guān)法人不應(yīng)該普遍具備破產(chǎn)能力，只有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級(jí)以上的地方政府應(yīng)當(dāng)具備破產(chǎn)能力，而其所轄的職能部門(mén)，如人民法院、檢察院、稅務(wù)、公安等部門(mén)則不應(yīng)享有破產(chǎn)能力。這是因?yàn)槲覈?guó)的行政管理體制建立在一級(jí)政權(quán)一級(jí)財(cái)政原則之上。我國(guó)的地方財(cái)政體系由省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政構(gòu)成，各級(jí)地方財(cái)政對(duì)同級(jí)地方政府機(jī)關(guān)法人行使職能提供財(cái)務(wù)支持［8］。然而，其他機(jī)關(guān)法人并不擁有財(cái)政收入和分配權(quán)。同時(shí)，機(jī)關(guān)法人并不允許從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此也不存在營(yíng)利業(yè)務(wù)。此外，由于其缺乏財(cái)政收入，機(jī)關(guān)法人的法人資格無(wú)法被注銷(xiāo)。

因此，根據(jù)我國(guó)的行政管理體制和地方財(cái)政組織原則，對(duì)于機(jī)關(guān)法人的破產(chǎn)能力應(yīng)當(dāng)有所限制。只有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級(jí)以上的地方政府應(yīng)享有破產(chǎn)能力，以保障其在面臨經(jīng)濟(jì)困境時(shí)能夠進(jìn)行合理的債務(wù)重組和財(cái)務(wù)調(diào)整。而其他職能部門(mén)作為政府的一部分，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)依靠財(cái)政支持履行其職責(zé)，并不應(yīng)享有破產(chǎn)能力。這種安排既能維護(hù)行政管理體制的穩(wěn)定性和公共事務(wù)的正常運(yùn)行，又能保障機(jī)關(guān)法人在經(jīng)濟(jì)困境中的合法權(quán)益。

根據(jù)我國(guó)的行政管理體制和地方財(cái)政組織原則，將機(jī)關(guān)法人的破產(chǎn)能力限制在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣級(jí)以上的地方政府層面，而不賦予其所轄的職能部門(mén)。這有助于維護(hù)行政管理體制的穩(wěn)定性和地方公共事務(wù)的正常運(yùn)行，并保障機(jī)關(guān)法人在經(jīng)濟(jì)困境中的合法權(quán)益。然而，機(jī)關(guān)法人仍應(yīng)承擔(dān)債務(wù)負(fù)責(zé)的義務(wù)，且需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，以確保合規(guī)和透明的財(cái)務(wù)運(yùn)作。

（四）地方政府破產(chǎn)特別程序

對(duì)機(jī)關(guān)法人采取一般概念的清算和重整程序是不可取的。首先，這會(huì)造成機(jī)關(guān)法人財(cái)產(chǎn)的清算困難，因?yàn)槠湄?cái)產(chǎn)是其履行公共事務(wù)管理職能的基礎(chǔ)。若進(jìn)行清算，可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦姓聞?wù)癱瘓，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定性帶來(lái)不利影響。其次，債權(quán)人的意愿應(yīng)受到法院和上級(jí)政府的制約。債權(quán)人可參與債務(wù)協(xié)商，不能單方面決定是否通過(guò)重整計(jì)劃草案。債權(quán)人的協(xié)商權(quán)和表決權(quán)應(yīng)受到社會(huì)公共利益的限制。最后，機(jī)關(guān)法人的破產(chǎn)應(yīng)在法院、債權(quán)人和上級(jí)政府的監(jiān)督下進(jìn)行。通過(guò)合理的程序，如調(diào)整支出、調(diào)整收支結(jié)構(gòu)、重組債權(quán)債務(wù)以及制定償還計(jì)劃等，特殊意義上的破產(chǎn)可以達(dá)到終結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的目的。

1.破產(chǎn)重整申請(qǐng)前置程序

對(duì)于地方政府破產(chǎn)，可以參照美國(guó)《破產(chǎn)法》第九章中對(duì)市政機(jī)構(gòu)提交破產(chǎn)重整計(jì)劃的前置程序，要求地方政府被宣告破產(chǎn)前必須獲取債權(quán)人過(guò)半數(shù)同意，或至少以秉持誠(chéng)實(shí)信用與債權(quán)人協(xié)商過(guò)。

因此，地方政府在向法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)向法院提交一份債權(quán)人名單，在法院的主持之下舉行破產(chǎn)債權(quán)人聽(tīng)證會(huì)，就地方債務(wù)調(diào)整事宜進(jìn)行協(xié)商。前文提到過(guò)，銀行持有地方政府債券總量的90%。因此，召集債權(quán)人舉行聽(tīng)證會(huì)是切實(shí)可行且實(shí)際的。

2.破產(chǎn)不會(huì)導(dǎo)致地方政府停擺

地方政府作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，具有公益屬性。若在被宣告破產(chǎn)后，地方政府的權(quán)力運(yùn)行停滯，將會(huì)造成社會(huì)的動(dòng)蕩或者不穩(wěn)定。人民的日常生活需要可能也會(huì)面臨挑戰(zhàn)。因此，出于人民的利益考量，地方政府在宣告破產(chǎn)后不應(yīng)當(dāng)停止權(quán)力的運(yùn)行，其仍應(yīng)當(dāng)維系其原有的行政管理職能。

三、結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融系統(tǒng)構(gòu)成了嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)度依賴(lài)債務(wù)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不可持續(xù)，需要加強(qiáng)債務(wù)管理和監(jiān)管，并建立可靠的應(yīng)急處置機(jī)制。

在考慮破產(chǎn)能力時(shí)，應(yīng)限制機(jī)關(guān)法人的破產(chǎn)范圍，只允許鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣級(jí)以上的地方政府具備破產(chǎn)能力。這樣的安排有助于保障機(jī)關(guān)法人在經(jīng)濟(jì)困境中的合法權(quán)益。地方政府的破產(chǎn)程序應(yīng)采取特別程序。該程序應(yīng)考慮機(jī)關(guān)法人財(cái)產(chǎn)的特殊性，避免行政事務(wù)癱瘓，并確保債權(quán)人的意愿受到法院和上級(jí)政府的制約。此外，破產(chǎn)程序應(yīng)在法院、債權(quán)人和上級(jí)政府的監(jiān)督下進(jìn)行。為確保破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行，可以在地方政府破產(chǎn)申請(qǐng)前設(shè)立債權(quán)人聽(tīng)證會(huì)，要求地方政府獲得債權(quán)人過(guò)半數(shù)的同意或進(jìn)行真實(shí)誠(chéng)信的協(xié)商。同時(shí)，地方政府在破產(chǎn)后仍應(yīng)維持權(quán)力的運(yùn)行，以保障公共服務(wù)的持續(xù)提供和社會(huì)的穩(wěn)定。

綜上，對(duì)于地方政府的破產(chǎn)能力，應(yīng)綜合考慮利益相關(guān)者和社會(huì)效應(yīng)，并限制破產(chǎn)范圍，采取特別的破產(chǎn)程序，確保債務(wù)問(wèn)題得到合理解決，同時(shí)維護(hù)公共事務(wù)的正常運(yùn)行和社會(huì)的穩(wěn)定。

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