村（社區(qū)）民主議事協(xié)商標準化建設(shè)思路探析

李芳　甘令平　康山青　羅洪　劉飛　魏勰　陶紅秀　向俊成　甘揚　任雁

關(guān)鍵字：標準化，民主議事協(xié)商，基層治理

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.01.018

0 引言

黨的二十大報告明確部署“全面發(fā)展協(xié)商民主”，強調(diào)“協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”，要求“完善協(xié)商民主體系”，推進“基層協(xié)商”。習近平總書記指出：“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協(xié)商。[1]”近年來，我國城鄉(xiāng)議事協(xié)商工作蓬勃發(fā)展，在廣大農(nóng)村地區(qū)開展了形式多樣的民主議事協(xié)商實踐探索，積累了豐富的寶貴經(jīng)驗。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》要求豐富村民議事協(xié)商形式。2021年，民政部批復(fù)同意將497個單位確認為全國村級議事協(xié)商創(chuàng)新試驗試點單位，覆蓋全國31個省市。當前，全國各地村（社區(qū)）民主議事協(xié)商制度規(guī)范建設(shè)不斷取得新成效，在此背景下，應(yīng)充分發(fā)揮標準化技術(shù)支撐作用，根據(jù)民主議事協(xié)商客觀情況的變化，不斷促進村（社區(qū)）民主議事協(xié)商工作高效有序運行與發(fā)展。

1 村（社區(qū)）民主議事協(xié)商標準化現(xiàn)狀

2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，提出社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容。2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，提出要推進村（社區(qū)）協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化。2017年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出支持和幫助居民群眾養(yǎng)成協(xié)商意識、掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力，推動形成既有民主又有集中、既尊重多數(shù)人意愿又保護少數(shù)人合法權(quán)益的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機制。2021年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確指出要完善基層民主協(xié)商制度，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力。近年來，全國各地大力推進基層協(xié)商民主建設(shè)工作，著重于搭平臺、建機制，創(chuàng)新多種形式的民主議事協(xié)商機構(gòu)。這些民主議事協(xié)商的實踐工作，有利于健全和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的制度架構(gòu)和組織體系，發(fā)揮基層黨組織的核心作用，發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用，發(fā)揮基層自治組織的基礎(chǔ)性作用和社會力量的協(xié)同作用[2]。目前，民主議事協(xié)商制度規(guī)范的主要內(nèi)容如表1所示。

2015年12月，民政部印發(fā)《民政部、國家標準化管理委員會關(guān)于加快推進民政標準化工作的意見》（民發(fā)〔2015〕238號），標志著我國民政領(lǐng)域標準化工作正式啟動。我國村（社區(qū)）民主議事協(xié)商標準化工作起步較晚，形成的標準化成果較少，目前沒有相關(guān)國家標準和行業(yè)標準。自2019年起，廣東省、浙江省、安徽省、福建省等地發(fā)布實施城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商議事相關(guān)地方標準。比如，廣東省發(fā)布DB44/T 2198-2019《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作規(guī)范》，安徽省發(fā)布DB34/T 3880-2021《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作指南》，浙江省溫州市發(fā)布DB3303/T 042-2022《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商操作規(guī)程》，福建省莆田市發(fā)布DB35/T 2059-2022《城鄉(xiāng)社區(qū)民主協(xié)商工作要求》等。2020年南通市標準化協(xié)會發(fā)布團體標準T/NTAS 007-2020《“有事好商量”協(xié)商議事室工作指南》。

2 村（社區(qū)）民主議事協(xié)商標準化建設(shè)存在的問題和現(xiàn)實難點

2.1 地域發(fā)展不平衡，標準數(shù)量少，通用性差

從我國民主協(xié)商領(lǐng)域的國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準研制現(xiàn)狀來看，標準數(shù)量少，標準缺位和實用性不強的現(xiàn)象比較突出，不足以支撐民主協(xié)商工作的開展。黨的十九大以來，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，農(nóng)村公共事務(wù)復(fù)雜性不斷增加，農(nóng)村重大項目引進、集體資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、教育、土地征用、鄉(xiāng)村振興等工作，成為村級議事協(xié)商不可回避的重要議題。制度規(guī)范的形成受某一地域歷史生產(chǎn)力發(fā)展水平和傳統(tǒng)思想的影響和制約，制度規(guī)范可以反映一定地域歷史時期內(nèi)社會生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)關(guān)系，并隨其不斷發(fā)展完善[3]。制度規(guī)范可以確認、強化、調(diào)節(jié)社會系統(tǒng)中既有的諸多關(guān)系，但不能決定這些關(guān)系的生成和消亡[4]。一般情況下，“制度創(chuàng)新在時間和邏輯上均優(yōu)先于民眾的觀念更新，因而人們的觀念變革和思想更新與制度創(chuàng)新相比顯得相當滯后”[5]。在村（社區(qū)）民主議事協(xié)商工作中，舊傳統(tǒng)價值觀念、思考模式以及舊規(guī)舊制常與新觀念規(guī)范產(chǎn)生沖突。比如某些農(nóng)村地區(qū)大姓宗族、風俗信仰、道德思想直接或間接影響鄉(xiāng)村的公共事務(wù)管理與決策；某些村干部遇到協(xié)商困難或者崇尚傳統(tǒng)管理慣性，刻意回避民主協(xié)商這種治理方式。因此，村（社區(qū)）民主議事協(xié)商制度規(guī)范供給與農(nóng)村民主協(xié)商治理需求之間的矛盾，協(xié)商過程中出現(xiàn)的制度規(guī)范可操作性不強、協(xié)商效率不高、通用性差成為村（社區(qū)）民主議事協(xié)商標準化建設(shè)的一個現(xiàn)實難點。

2.2 標準研制的持續(xù)性、系統(tǒng)性有待提高

我國最早的議事協(xié)商地方標準于2019年發(fā)布實施，由于全國范圍內(nèi)村級議事協(xié)商實驗基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，各地經(jīng)濟文化差異較大，缺少實際執(zhí)行層面的支撐保障，多年來國家標準、行業(yè)標準研制推進乏力。研制、發(fā)布實施標準的平均間隔為2年左右，目前缺少地方標準實施的效果評價，已形成的地方標準在初始階段缺乏合理的體系規(guī)劃，標準間的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性不強，同時也未覆蓋村級議事協(xié)商的方方面面，尚未形成村（社區(qū)）議事協(xié)商系統(tǒng)體系。

2.3 協(xié)商主體缺位導(dǎo)致協(xié)商合力不足

在一些村級議事協(xié)商實驗試點村里，多元利益主體參與度較高，參與渠道比較暢通，參與者的積極性容易激發(fā)出來，協(xié)商過程比較順暢，協(xié)商效果比較好。但是，現(xiàn)實中還有不少村（居）民對民主議事協(xié)商表現(xiàn)出冷淡、不信任、不配合的態(tài)度，這種協(xié)商主體缺位的原因?qū)е聟f(xié)商過程中出現(xiàn)“難協(xié)商”“不積極”現(xiàn)象。由此看來，任何標準化的協(xié)商制度規(guī)范都必須運用于真實的協(xié)商主體才有現(xiàn)實意義，同時協(xié)商主體的主觀能動作用又在協(xié)商過程中作用于協(xié)商的制度和規(guī)范。一方面，有一些村民的協(xié)商議題建議不被采納或其利益受損，讓其覺得參與民主議事協(xié)商沒有用，導(dǎo)致參與協(xié)商效能感降低，積極性嚴重受挫。另一方面，民主議事協(xié)商需要參與者具備一定的協(xié)商能力，能力缺失會降低民主議事協(xié)商效能。當前我國鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)不合理，部分地區(qū)農(nóng)村中有知識文化有協(xié)商能力的青年人外出涌入城市務(wù)工，鄉(xiāng)村空心化、老齡化、低素質(zhì)化困境嚴重，留守老人、留守兒童對民主議事協(xié)商事項難于提出合理的意見建議，各類民主議事協(xié)商工作著實難以開展。

3 村（社區(qū)）民主議事協(xié)商標準化建設(shè)的對策建議

3.1 村（社區(qū)）民主議事協(xié)商標準化頂層設(shè)計與基層實踐齊頭并進

以科學的民主議事協(xié)商標準化頂層設(shè)計引領(lǐng)基層民主議事協(xié)商實踐，搭起民主議事協(xié)商標準與村民群眾之間的橋梁。村（社區(qū)）民主議事協(xié)商是中國式治理的一個系統(tǒng)性工程，黨中央和國務(wù)院出臺《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，從宏觀層面上進行頂層設(shè)計，指導(dǎo)全國各地開展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商。對典型基層實踐經(jīng)驗的提煉總結(jié)形成協(xié)商標準，普遍在基層村（社區(qū)）民主議事協(xié)商實踐中可以發(fā)現(xiàn)協(xié)商標準存在的漏洞和不足。同時，也要注意到，官方制定的正式協(xié)商制度和民間風俗形成的非正式協(xié)商制度都是規(guī)范協(xié)商主體的行為準則[6-7]，在研制民主議事協(xié)商標準的時候注意總結(jié)吸納非正式協(xié)商制度中具有普遍性的內(nèi)容，為進一步修訂完善協(xié)商標準奠定實踐基礎(chǔ)。

3.2 加強標準化組織建設(shè)，完善協(xié)商標準化體系

建立健全民主議事協(xié)商標準化技術(shù)委員會，有利于協(xié)商標準化活動的開展。可探索在省級民政標準化技術(shù)委員會之下增設(shè)民主議事協(xié)商分技術(shù)委員會、標準化工作組或新型標準化技術(shù)機構(gòu)，支持民間組織成立協(xié)商標準化技術(shù)組織，從議題線索發(fā)現(xiàn)到?jīng)Q策落實，開展協(xié)商領(lǐng)域標準化理論研究，構(gòu)建標準框架和標準體系，組織標準研制和宣貫，進行標準實施評估和持續(xù)改進，不斷提高民主議事協(xié)商工作的村民群眾知曉度、參與度、決策率、落實率和滿意度。

3.3 提高標準化議事協(xié)商能力建設(shè)

民主是全人類的共同價值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念，協(xié)商民主作為中國特色社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是我國深化政治體制改革的重要內(nèi)容[3]。民主協(xié)商標準化工作不能僅停留在表面上的程序正確，要將“想議、不想議的事項”和“不好議的事項”都能“議后能決，決后能落實”。但是，“協(xié)商民主理論并沒有回答如何針對村莊社會現(xiàn)實克服農(nóng)民廣泛參與與決策效率之間的矛盾問題”[8]。這就需要提升民主議事協(xié)商參與者的議事協(xié)商能力，對這種能力進行標準化建設(shè)，包括兩個方面：一是組織者、主導(dǎo)者、決策者、研究者、執(zhí)行者引領(lǐng)多元協(xié)商主體協(xié)商能力的提升。在協(xié)商過程中，他們應(yīng)充分發(fā)揮倡導(dǎo)作用，調(diào)動村居民參與民主議事協(xié)商的積極性，引導(dǎo)村居民科學分析、理性表達和依法監(jiān)督，做好相關(guān)協(xié)商主體的利益協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。二是村居民協(xié)商能力的提升。在協(xié)商過程中，村居民有選擇性地強調(diào)個體利益而規(guī)避公共責任，這是民主協(xié)商實踐教育的缺失。因此，應(yīng)當有針對性地開展村居民民主議事協(xié)商知識教育和意識培養(yǎng)，讓村居民知道如何表達觀點訴求、如何合規(guī)獲取支持、如何平等對話辯論、如何尊重規(guī)則和他人，共商解決問題的方案并達成決策共識。

4 結(jié)語

民主議事協(xié)商是國家加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工作之一，歸納提煉中國村（社區(qū)）民主議事協(xié)商的成功經(jīng)驗和普遍規(guī)律，形成標準化的中國式協(xié)商民主范式，可以在國際上與其他國家開展對話交流和理論研討。同時，我國村（社區(qū)）民主議事協(xié)商標準化工作也會隨著民主議事協(xié)商實踐的豐富而更新發(fā)展，并不斷接受民主議事協(xié)商實踐的檢驗。著眼于中國式國家治理現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的大局，村（社區(qū)）民主議事協(xié)商標準化工作將會有長遠發(fā)展。

作者簡介

李芳，本科，研究方向為社會管理與公共服務(wù)。

甘令平，研究方向為社會管理與公共服務(wù)。

康山青，本科，研究方向為社會管理與公共服務(wù)。

羅洪，本科，研究方向為社會管理與公共服務(wù)。

劉飛，通信作者，碩士，工程師，研究方向為標準化。

魏勰，本科，高級工程師，研究方向為質(zhì)量與品牌。

陶紅秀，碩士，工程師，研究方向為質(zhì)量與品牌。

向俊成，碩士，助理工程師，研究方向為質(zhì)量與品牌。

甘揚，本科，助理工程師，研究方向為質(zhì)量與品牌。

任雁，碩士，高級工程師，研究方向為標準化。

（責任編輯：袁文靜）