立規(guī)明矩護(hù)航美麗北京建設(shè)

林震 馬明玄

[摘要] 北京市堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，以生態(tài)文明制度建設(shè)為抓手，建立健全生態(tài)文明制度體系，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，為把北京建設(shè)成為美麗中國(guó)先行區(qū)提供規(guī)范指引和制度保障。

[關(guān)鍵詞] 習(xí)近平生態(tài)文明思想；? 生態(tài)文明制度體系；? 美麗北京建設(shè)

[中圖分類號(hào)] D619? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2024）01-0056-04

2023年7月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，要把建設(shè)美麗中國(guó)擺在強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興的突出位置，以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，同時(shí)提出要正確處理五個(gè)重大關(guān)系，外部約束和內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)系是其中之一，即“要始終堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保持常態(tài)化外部壓力，同時(shí)要激發(fā)起全社會(huì)共同呵護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力”。

制度是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題。生態(tài)文明制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要內(nèi)容和不可分割的有機(jī)組成部分。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政的創(chuàng)新舉措，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心要義之一，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化的重要保障。

黨的十八大以來(lái)，北京市委市政府堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)和體制改革的決策部署，構(gòu)建起具有首都特點(diǎn)的生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”，為把北京建設(shè)成為美麗中國(guó)先行區(qū)提供規(guī)范指引和制度保障。

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明重在建章立制，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。1作為人們共同遵守的行為準(zhǔn)則，好的制度是一種引導(dǎo)推進(jìn)力、規(guī)范約束力和整合保障力，立規(guī)明矩有助于社會(huì)興利除弊、繁榮發(fā)展。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的生態(tài)文明制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從碎片化到體系化、從弱約束到強(qiáng)規(guī)范、從實(shí)踐創(chuàng)新到理論創(chuàng)新的根本轉(zhuǎn)變。黨的十八大報(bào)告首次把生態(tài)文明制度建設(shè)上升到治國(guó)理政的高度，要求健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)從全面深化改革的角度提出要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，標(biāo)志著生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”的頂層設(shè)計(jì)正式形成，目標(biāo)是構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。黨的十九屆四中全會(huì)把“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系”明確為四個(gè)方面的工作，即“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”。至此，中國(guó)特色生態(tài)文明制度體系基本定型。

北京是偉大祖國(guó)的首都，是我國(guó)的政治中心、全國(guó)文化中心、國(guó)際交往中心和國(guó)際科技創(chuàng)新中心，是著名的歷史文化名城，也是當(dāng)代的超大城市和世界一線城市。北京市生態(tài)文明建設(shè)的質(zhì)量不僅關(guān)系到首都人民群眾的福祉，而且關(guān)系到國(guó)家形象和國(guó)際影響。為此，北京市堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅(jiān)決扛起守護(hù)首都生態(tài)安全的政治責(zé)任和生態(tài)責(zé)任，加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，全力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，用制度和法治保障美麗北京建設(shè)。

生態(tài)文明建設(shè)的決心之大前所未有。北京市在全國(guó)率先設(shè)立市委生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2020年，出臺(tái)全市生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域第一部黨內(nèi)法規(guī)《北京市貫徹〈中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定〉實(shí)施辦法》。市委市政府迭代出臺(tái)河長(zhǎng)制實(shí)施意見(jiàn)，不斷完善流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)共治的治水格局。2021年，在全國(guó)率先推行覆蓋城市和郊區(qū)的一體化林長(zhǎng)制，在省級(jí)層面率先推行田長(zhǎng)制，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體治理一體發(fā)展。

生態(tài)文明建設(shè)的力度之大前所未有。北京市以治理“大城市病”為抓手，持續(xù)深入打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。特別是在大氣污染防治方面，北京市委市政府堅(jiān)定不移鐵腕治霾，系統(tǒng)謀劃、重拳出擊，貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》等一系列政策措施，從能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)加強(qiáng)京津冀地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，全方位、全地域、全過(guò)程解決大氣污染問(wèn)題。

生態(tài)文明建設(shè)的成效之大前所未有。根據(jù)《2022年北京市生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，新時(shí)代十年，北京市生態(tài)“顏值”發(fā)生明顯變化，由藍(lán)天難見(jiàn)、繁星無(wú)影恢復(fù)到藍(lán)天白云、繁星閃爍。10年間，北京萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量累計(jì)下降近50%，可吸入顆粒物和細(xì)顆粒物年均濃度累計(jì)下降50%和66.5%，二氧化硫年均濃度降幅達(dá)88.7%，優(yōu)良水質(zhì)河長(zhǎng)占比增加28.1%，森林覆蓋率由38.6%增加到44.8%，全市生態(tài)系統(tǒng)多樣性不斷豐富、穩(wěn)定性逐漸增強(qiáng)、持續(xù)性不斷向好，創(chuàng)造了綠色生態(tài)的北京奇跡。

構(gòu)建首都生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”

新時(shí)代十年，北京市堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向并舉，體制改革與制度創(chuàng)新并重，大力實(shí)施綠色北京戰(zhàn)略，不斷完善生態(tài)文明領(lǐng)域的政策法規(guī)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”。

實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。北京市堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，建立健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。不斷完善主體功能區(qū)制度，建立“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系。習(xí)近平總書(shū)記高度重視并指導(dǎo)制定北京城市總體規(guī)劃，指出“北京城市規(guī)劃要深入思考‘建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都這個(gè)問(wèn)題”。2017年公布新版《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，提出構(gòu)建“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)。2019年修訂《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，2020年出臺(tái)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見(jiàn)》，正式確立“三級(jí)三類四體系”國(guó)土空間規(guī)劃總體框架，推動(dòng)形成集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間。不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的法律政策體系。2014年，市人大通過(guò)《北京市大氣污染防治條例》，要求建立健全政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、單位施治、全民參與、社會(huì)監(jiān)督的工作機(jī)制；2015年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步健全大氣污染防治體制機(jī)制推動(dòng)空氣質(zhì)量持續(xù)改善的意見(jiàn)》，體制機(jī)制進(jìn)一步健全完善。2015年出臺(tái)《北京市水污染防治工作方案》，對(duì)消除黑臭水體和嚴(yán)控地下水超采作出部署。2022年，市人大通過(guò)《北京市土壤污染防治條例》，強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理要求。

全面建立資源高效利用制度。北京市樹(shù)立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源利用觀，建設(shè)綠色、低碳、高效的資源利用體系，保障首都資源安全。以規(guī)劃引領(lǐng)自然資源產(chǎn)權(quán)主體責(zé)任落實(shí)。2020年出臺(tái)《北京市自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革方案》，將山水林田湖草沙作為有機(jī)整體，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。以法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)約束資源節(jié)約化利用。先后出臺(tái)《北京市耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》《北京市節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》《北京市進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)能實(shí)施方案》等政策措施。2022年，市人大通過(guò)《北京市節(jié)水條例》，提出實(shí)現(xiàn)全過(guò)程節(jié)水。2023年12月，市委全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《北京市關(guān)于全面加強(qiáng)資源節(jié)約工作的實(shí)施方案》，要求統(tǒng)籌推行能水糧地礦材等各類資源全面節(jié)約，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)和約束作用，完善資源節(jié)約法規(guī)政策機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度。北京市立足超大城市的現(xiàn)實(shí)生態(tài)問(wèn)題和首都城市戰(zhàn)略定位，以統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)為主線，探索高密度城市化地區(qū)生態(tài)修復(fù)的新模式。以規(guī)劃引領(lǐng)生態(tài)分區(qū)修復(fù)。相繼印發(fā)《北京市“十四五”時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《北京市生態(tài)安全格局專項(xiàng)規(guī)劃（2021年—2035年）》《北京市國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃（2021年—2035年）》，明確生態(tài)修復(fù)方式、修復(fù)類型和修復(fù)優(yōu)先序，并探索生態(tài)修復(fù)與綠色發(fā)展的雙向轉(zhuǎn)化通道。強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域法規(guī)約束。出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的意見(jiàn)》，以流域?yàn)閱卧獙?shí)施水資源管理、水生態(tài)修復(fù)和水環(huán)境綜合治理。2021年，市人大制定《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展條例》，守護(hù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)；2022年，市委市政府發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代高質(zhì)量推動(dòng)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的實(shí)施方案》，將鞏固生態(tài)保護(hù)成果作為首要任務(wù)，提出以生態(tài)的辦法解決生態(tài)和發(fā)展的問(wèn)題，培育生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。北京市以生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的主體責(zé)任。構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。2018年，北京市委以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺(tái)《北京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)分工規(guī)定》。2021年，印發(fā)《北京市關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的實(shí)施方案》，著力構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。強(qiáng)化地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。北京市全面推行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的河（湖）長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制和田長(zhǎng)制，發(fā)揮總河長(zhǎng)令、總林長(zhǎng)令和總田長(zhǎng)令的引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、各界協(xié)同的“一核多元”的體制機(jī)制，有效壓實(shí)屬地生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。2023年11月，印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察執(zhí)法工作協(xié)作機(jī)制》，建立協(xié)作配合、信息共享、成果運(yùn)用、溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成審計(jì)監(jiān)督與生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察執(zhí)法二者合力監(jiān)督的工作格局。

以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐首都高質(zhì)量發(fā)展

改革和完善生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署2024年九大重點(diǎn)工作，其中“深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳發(fā)展”包括建設(shè)美麗中國(guó)先行區(qū)、打造綠色低碳發(fā)展高地、完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、落實(shí)集體林權(quán)制度改革等六項(xiàng)具體任務(wù)。

北京市委堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，提出了“三個(gè)自覺(jué)”和“五個(gè)牢牢把握”的要求。實(shí)現(xiàn)以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐首都高質(zhì)量發(fā)展，必須著力推動(dòng)綠色北京戰(zhàn)略迭代升級(jí)，把新時(shí)代美麗北京建設(shè)放在更加突出的位置，統(tǒng)籌各領(lǐng)域資源，匯聚各方面力量，打造宜居宜業(yè)宜游的生態(tài)文明標(biāo)桿區(qū)和美麗中國(guó)先行區(qū)。

加強(qiáng)美麗北京建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。發(fā)揮市委生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，加快制定出臺(tái)美麗北京建設(shè)實(shí)施方案，各區(qū)因地制宜制定落實(shí)細(xì)則，各部門貫徹落實(shí)《北京市推動(dòng)職能部門做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，在河（湖）長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制、田長(zhǎng)制基礎(chǔ)上整合完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，建立“覆蓋全面、權(quán)責(zé)一致、獎(jiǎng)懲分明、環(huán)環(huán)相扣”的責(zé)任體系。

形成美麗北京建設(shè)的戰(zhàn)略合力。加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，做好政府主導(dǎo)，更好發(fā)揮企業(yè)的主體責(zé)任，推進(jìn)《北京市企業(yè)和項(xiàng)目綠色績(jī)效評(píng)價(jià)指南（試行）》的全面落實(shí)，實(shí)行“績(jī)效分級(jí)、差異管控”，激發(fā)企業(yè)節(jié)能減排的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)行業(yè)綠色升級(jí)；調(diào)動(dòng)社會(huì)各界共同參與，加大市、區(qū)政協(xié)生態(tài)文明建設(shè)專題協(xié)商和民主監(jiān)督力度，發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，筑牢“導(dǎo)向鮮明、職責(zé)清晰、多元參與、良性互動(dòng)”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理全民行動(dòng)體系。

健全美麗北京建設(shè)的法治保障。繼續(xù)加強(qiáng)生態(tài)文明保護(hù)法治建設(shè)和法律實(shí)施監(jiān)督，持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)文明統(tǒng)領(lǐng)性立法工作；加強(qiáng)自然保護(hù)地立法工作，探索與河北省聯(lián)合制定“燕山—塞罕壩國(guó)家公園”的專項(xiàng)立法；加強(qiáng)“雙碳”領(lǐng)域的立法工作，建立健全“雙碳”戰(zhàn)略的法治體系。

（本文是北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心重大項(xiàng)目“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：20LLZZA015〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]中共中央宣傳部，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部.習(xí)近平生態(tài)文明思想學(xué)習(xí)綱要[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2022.

（作者簡(jiǎn)介：林震，北京林業(yè)大學(xué)智庫(kù)中心主任、生態(tài)文明研究院院長(zhǎng)、教授；馬明玄，北京林業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯 / 陳? ?寧