集體經(jīng)濟發(fā)展的演變歷程、存在問題與對策建議

徐曼 黃靖

摘要：集體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的重要組成部分，是推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕的重要抓手。經(jīng)過長期發(fā)展，集體經(jīng)濟的基本內(nèi)涵、功能作用和管理體制都發(fā)生了深刻演變。目前，集體經(jīng)濟發(fā)展仍存在政策法規(guī)體系不夠完善、多方主體參與不夠到位、“三資”使用管理不夠科學、增產(chǎn)增收渠道不夠多元等問題。接下來，應進一步明確管理職責、強化政策支持，注重改革發(fā)展、優(yōu)化要素保障，完善管理方式、分類盤活資源，創(chuàng)新體制機制、提高發(fā)展動力，不斷推動集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)濟 鄉(xiāng)村振興 演變歷程 對策建議

*基金項目：2023年廣東省黨校（行政學院）系統(tǒng)哲學社會科學規(guī)劃課題（2023GDDXXT029）；珠海市2023年度社科研究項目“提升產(chǎn)業(yè)能級量級增強珠海在珠江口西岸輻射力對策研究”。

一、集體經(jīng)濟發(fā)展的演變歷程

（一）基本內(nèi)涵演變

集體經(jīng)濟源于合作經(jīng)濟，屬于“公有制”范疇，如合作社所有制、人民公社等。傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟主要側(cè)重于生產(chǎn)資料、生產(chǎn)方式、勞動力等的統(tǒng)籌和統(tǒng)一支配，積累公共財富、堅持按勞分配，且不歸屬于個人。目前，集體經(jīng)濟概念不斷拓展深化，不同于建國之初合作社經(jīng)濟，產(chǎn)權(quán)交易與分工呈現(xiàn)出多樣性、復雜化特征。其中，最顯著的特點是可以以資本（或勞動力）入股，即集體經(jīng)濟成員既是勞動者也是所有者，資產(chǎn)、收益、風險等由集體經(jīng)濟組織成員共同承擔。如，在所有制形式未根本改變、集體資產(chǎn)不可分割給個人的前提下，集體產(chǎn)權(quán)制度改革中頻頻使用“股份”概念，代表每個成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額等。

（二）功能作用演變

現(xiàn)有研究對于集體經(jīng)濟功能作用的討論，主要基于宏觀和微觀兩個視角。宏觀視角側(cè)重“目的性”，認為只有先探討集體經(jīng)濟的目標和價值，才能準確科學定位其功能作用，并指出集體經(jīng)濟應具備政治、經(jīng)濟和社會等功能。近年來，也有學者提出集體經(jīng)濟是實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵主體，主張必須強化集體經(jīng)濟社會發(fā)展的主體功能。而微觀視角則側(cè)重“實踐性”，部分學者認為經(jīng)濟功能是集體經(jīng)濟的首要功能，并先于其公共服務等社會功能，也有學者則認為不應對集體經(jīng)濟功能作用進行主次劃分，主張集體經(jīng)濟應發(fā)揮政治、經(jīng)濟、社會、文化等多重功能。

（三）管理體制演變

集體經(jīng)濟管理體制是指國家組織和管理集體經(jīng)濟的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分和形式方法等方面的總稱。新中國成立以來，我國集體經(jīng)濟發(fā)展管理體制幾經(jīng)變化，逐步從政府主導型向市場主導型轉(zhuǎn)變。由于關(guān)系錯綜復雜，集體經(jīng)濟管理體制時空演進脈絡(luò)并不是很清晰，但總體而言可以劃分為四個階段，即傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟階段、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡階段、市場經(jīng)濟體制深化改革階段和中國特色社會主義新時代階段。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟階段（新中國成立到20世紀70年代末），主要由政府主導集體經(jīng)濟發(fā)展，在管理上一定程度忽視了國有資產(chǎn)與集體資產(chǎn)在所有權(quán)方面的差別，基本按照“二國營”模式運行。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡階段（改革開放到20世紀90年代末），政府轉(zhuǎn)變職能對集體經(jīng)濟進行間接調(diào)控服務，但是政府主導模式依然廣泛存在，多數(shù)按照國有經(jīng)濟模式運行，實踐中存在強行實施國有授權(quán)經(jīng)營的現(xiàn)象，不少集體企業(yè)喪失“民辦、民營、民享”應有法律地位，重蹈“二全民、二國營”覆轍。市場經(jīng)濟體制深化改革時代（21世紀初到2011年），政府通過政策引導和法律監(jiān)督實施管理，支持集體經(jīng)濟以股份合作制、公司制等多種形式進行自主發(fā)展，推動集體經(jīng)濟由行政管理向產(chǎn)權(quán)管理轉(zhuǎn)變，但在激烈市場競爭中，相當數(shù)量集體經(jīng)濟由于受歷史包袱、固舊觀念和產(chǎn)權(quán)制度影響，難以突破傳統(tǒng)管理模式，陷入發(fā)展困境，導致集體濟特別是城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟逐步被“邊緣化”。中國特色社會主義新時代階段（2012年以來），則以明晰產(chǎn)權(quán)為重點深化改革，重點探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。

二、集體經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

（一）政策法規(guī)體系不夠完善

無論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟都逐步建立健全了相應法規(guī)文件，主動探索規(guī)范化、制度化發(fā)展之路，但在不少領(lǐng)域政策法規(guī)缺失，更新?lián)Q代不及時，發(fā)展不夠規(guī)范、支持不夠有力。尤其是城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟，目前能追溯到的關(guān)于城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟最權(quán)威的法規(guī)，當屬1991年出臺的《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》，除此之外鮮有其他相關(guān)法規(guī)或政策文件。由于《條例》制定時間較早，并且伴隨著我國經(jīng)濟體制經(jīng)歷了數(shù)次大的轉(zhuǎn)型，盡管《條例》于2011年1月8日和2016年2月6日分別進行過修訂，但部分內(nèi)容已經(jīng)明顯不適應當前形勢，而新的條例法規(guī)暫未出臺，呈現(xiàn)出新老接續(xù)斷檔的“青黃不接”狀態(tài)。加之地方性法規(guī)文件缺失，導致主體界定不清晰，底數(shù)摸查和規(guī)范運行難實現(xiàn)，改革發(fā)展中容易導致管理難、糾紛多的問題。

（二）多方主體參與不夠到位

集體經(jīng)濟發(fā)展，離不開專業(yè)的管理部門、強有力的村“兩委”班子、村民的支持參與和能人巧匠的帶動作用。然而，目前四方主體的參與還不夠到位。一是“管理者”效能尚未充分實現(xiàn)。管理機構(gòu)不夠明確，管理體系不夠完善。比如，由于機構(gòu)撤并、干部流轉(zhuǎn)，多地震集體經(jīng)濟管理職能和業(yè)務承接出現(xiàn)“輪空”，缺乏專門管理部門，日常運行處于自由散亂的無序狀態(tài)，在市場運行規(guī)律下有活力、有潛力的集體經(jīng)濟組織很容易被“資產(chǎn)整合”，而大部分未能實現(xiàn)有效管理和轉(zhuǎn)型的則逐漸衰落，發(fā)展成果未能惠及集體組織成員。二是“領(lǐng)頭雁”作用未能充分發(fā)揮。思想方面，部分村社區(qū)書記和“兩委”干部對于集體經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)注和重視程度相對較低，對集體經(jīng)濟發(fā)展的重要性認識不足，“因循守舊”和“小富即安”等觀念依然存在。思路方面，普遍缺乏清晰的發(fā)展規(guī)劃和有效的實現(xiàn)路徑，有求穩(wěn)和畏難情緒，“守攤子”現(xiàn)象突出、“開荒牛”精神不足。組織方面，有時還不夠有力，很多時候“兩委”意見尚不能達成一致，更難以團結(jié)黨員和村民代表發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用。三是“主人翁”參與的積極性不高。受到資產(chǎn)資源長期“沉睡”未得到充分合理利用、集體收入水平不高增收致富作用不明顯、收益分紅分配不合理或流入私人企業(yè)等的影響，村民、居民作為集體經(jīng)濟主人翁的參與意愿和程度還不算太高。四是“土專家”隊伍力量不夠充實。受到工作環(huán)境、薪酬水平、公共服務配套等因素的影響，懂技術(shù)、有經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人才和懂市場、會經(jīng)營的管理型人才嚴重缺乏，隊伍老化、弱化問題嚴重。

（三）“三資”使用管理不夠科學

從管理機制的角度來看，仍然存在制度不完善、運作不規(guī)范、資金管理較混亂、民主監(jiān)督不到位等問題。一方面，管理機構(gòu)不健全、人員不到位。很多涉農(nóng)鎮(zhèn)并未設(shè)立“三資”管理中心，專職“三資”管理人員嚴重缺乏。另一方面，監(jiān)管流程不規(guī)范、風險防控不到位。例如，不少村集體經(jīng)濟項目分類梳理不夠清晰、資金核算不夠細致、管理臺賬不夠齊全，底數(shù)不清、收支不明，疊加機構(gòu)撤并、干部流轉(zhuǎn)等因素影響，管理職能和業(yè)務承接甚至出現(xiàn)“輪空”，日常運行有時也處于自由散亂的無序狀態(tài)，合同簽訂不規(guī)范、租金回收不及時等問題時有發(fā)生。從關(guān)鍵要素的管理來看，對于集體建設(shè)用地這一關(guān)鍵要素管理有待加強。由于部分集體經(jīng)濟組織優(yōu)化用地意識缺乏，通常簡單選擇和使用更多的土地去代替資金、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素，集體建設(shè)用地粗放經(jīng)營的問題普遍存在，甚至“捧著金飯碗討飯吃”。比如，從土地使用方式來看，很多村集體直接以出租土地、自主建成物業(yè)出租或招商運營等地段開發(fā)為主，缺乏統(tǒng)籌集中開發(fā)，土地“碎片化”問題較為突出，規(guī)模開發(fā)效應不強。又如，從用地功能業(yè)態(tài)來看，多采用低層廠房、飲食場所、商鋪，甚至作為簡易倉儲、停車場等低效利用方式，業(yè)態(tài)低端、品質(zhì)不高、效益不佳。

（四）增產(chǎn)增收渠道不夠多元

集體經(jīng)濟好與壞的重要指標就是有沒有帶動村民和居民增收。但目前來看，集體經(jīng)濟增收渠道和能力均較為有限。從收入來源來看，主要集中于土地發(fā)包和租賃，其他收入則主要來源于政府補助性收入和拆遷改造補償，收入來源單一、抗風險能力不足、收入增長乏力。從產(chǎn)業(yè)分布來看，集體招商引資能力普遍較弱，經(jīng)營、投資等收入占比低，一二三產(chǎn)融合發(fā)展程度不高，缺乏可持續(xù)發(fā)展的載體和渠道，且發(fā)展相對較散，品牌效應發(fā)揮不足、規(guī)模效應尚未實現(xiàn)。

三、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的對策建議

（一）明確管理職責，強化政策支持

一方面，歸口并明確集體經(jīng)濟改革發(fā)展的牽頭部門。建議借鑒深圳以新一輪機構(gòu)改革為契機，通過市國資委加掛“市集體資產(chǎn)管理辦公室”牌子，兩塊牌子一套人馬承擔全市集體資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管和集體企業(yè)改革發(fā)展職能的經(jīng)驗做法，建立起各類集體資產(chǎn)統(tǒng)一由政府部門集中監(jiān)管的新格局以及國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的新體制，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管和集體經(jīng)濟發(fā)展工作，切實履行管理、指導和監(jiān)督職責。另一方面，切實加強對集體經(jīng)濟的政策引導。通過主管、綜合和立法部門聯(lián)動，深入了解集體經(jīng)濟起源和概念，結(jié)合最新實際需求，打破鎮(zhèn)村界限，全流程規(guī)范集體經(jīng)濟組織設(shè)立、運營、分配、退出等工作。同時，針對集體經(jīng)濟出臺專項政策法規(guī)和引導文件，如探索出臺集體收入留存一定比例公積金引導文件，避免集體收入全部用于分紅，沒有留存后續(xù)發(fā)展資金影響集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展等，構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的政策法規(guī)體系。

（二）注重改革發(fā)展，優(yōu)化要素保障

一是強化資金保障。一方面，定向保障，設(shè)立專項發(fā)展基金。構(gòu)建多層次資金保障體系，設(shè)立省、市、區(qū)、鎮(zhèn)四級集體企業(yè)發(fā)展專項基金，為集體經(jīng)濟改革、轉(zhuǎn)型及發(fā)展提供資金保障；另一方面，精準扶持，推動項目資源向集體經(jīng)濟傾斜。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金、涉農(nóng)專項資金、城市更新改造等資金或項目分配上，向有資質(zhì)、有經(jīng)驗、有能力的集體經(jīng)濟組織傾斜。二是強化用地保障。一方面，著力破解留用地兌現(xiàn)問題。存量方面，盡快明確解決方案，最大限度以實物留地的方式解決，確無法落實的探索采取制定符合當?shù)貙嶋H的貨幣價格一次性予以補償或?qū)⒘粲玫刂笜苏鬯愠缮虅諛?、店面進行置換，逐步解決歷史遺留問題。增量方面，對于新征用村集體土地，須解決留用地的，要想在前、謀在先，避免欠債越來越多。另一方面，優(yōu)先保障集體經(jīng)濟發(fā)展項目用地指標，支持鼓勵和引導國有、民營企業(yè)盤活集體閑置土地、廠房等資源，充分發(fā)揮美麗鄉(xiāng)村和社區(qū)更新建設(shè)的溢出效應。三是強化人才保障。實施“頭雁領(lǐng)航”和“人才回引”工程，通過外來引進、加強培訓、本土能人挖掘等方式，加強組織帶頭人培育，重點從退伍軍人、大學畢業(yè)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年、致富帶頭人中選拔出一批有知識、有技術(shù)、有擔當?shù)泥l(xiāng)土人才。同時，鼓勵有條件的地區(qū)精準選聘“職業(yè)經(jīng)理人”，培養(yǎng)造就一支熟悉市場經(jīng)濟規(guī)則、具有專業(yè)經(jīng)營管理能力的人才隊伍。

（三）完善管理方式，分類盤活資源

一方面，通過數(shù)字賦能，推動三資管理科學規(guī)范、公開透明。建議打造統(tǒng)一的集體資產(chǎn)綜合監(jiān)管系統(tǒng)，集成集體資產(chǎn)管理、交易、財務監(jiān)管等多平臺功能于一體，實現(xiàn)對當?shù)丶w經(jīng)濟資源資產(chǎn)、股東信息等動態(tài)監(jiān)管，以及土地開發(fā)利用、資產(chǎn)租賃處置、建設(shè)工程交易、貨物服務采購等信息的實時掌握，打通地區(qū)之間系統(tǒng)壁壘、規(guī)范三資監(jiān)管流程、有效提升服務效能，強化統(tǒng)一管理、科學分析、有效預警，為集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。另一方面，通過分類盤活，推動各類資源有效開發(fā)、合理利用。建議借鑒浙江霞川村用好本地資源優(yōu)勢發(fā)展集體經(jīng)濟的“特色資源挖掘模式”、永安村按照“產(chǎn)權(quán)清晰、收益歸村”原則組建強村公司的“資本聯(lián)合抱團模式”以及將多個地市串珠成鏈破解單兵作戰(zhàn)難題的“片區(qū)組團協(xié)作模式”，適時啟動地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌謀劃與分類管理試點工作，自上而下制定精確到各村的集體經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃，并圍繞村村抱團、村企共建、飛地扶持、單位掛鉤等集體經(jīng)濟發(fā)展的具體領(lǐng)域，出臺配套指導意見和實施細則。同時，圍繞資源優(yōu)勢型、基金運作型、村莊經(jīng)營型等積極打造一批改革試點，總結(jié)一批先進發(fā)展經(jīng)驗，強化示范引領(lǐng)帶動。

（四）創(chuàng)新體制機制，提高發(fā)展動力

一是健全激勵容錯機制。一方面，應探索建立集體經(jīng)濟發(fā)展與“兩委”待遇和考核掛鉤、與資金分配和扶持力度掛鉤機制，建議借鑒茂名電白、肇慶封開、惠州博羅等地探索將村集體經(jīng)濟收入與村干部獎勵掛鉤的經(jīng)驗做法，樹立“誰發(fā)展誰受益”的鮮明導向，在分配時重點向為村集體經(jīng)濟發(fā)展作出突出貢獻的干部和經(jīng)營管理人員傾斜，激發(fā)“關(guān)鍵少數(shù)”干事創(chuàng)業(yè)的勁頭和實干擔當?shù)姆e極性，充分挖掘和釋放基層組織活力，激活集體經(jīng)濟發(fā)展動力。另一方面，集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大需要大膽探索、推陳出新，但改革通常伴隨著失敗的風險。建議制定出臺發(fā)展集體經(jīng)濟容錯糾錯機制，嚴格按照“三個區(qū)分開來”分析研判處理問題，精準把握容錯免責的科學尺度，為全心全意為集體經(jīng)濟發(fā)展謀出路的干部“肩負松綁”。二是探索多方合作機制。集體經(jīng)濟在體制機制和資源掌握方面都有先天不足，應充分借助國資國企的強大力量，在土地整備統(tǒng)籌方面，探索“政府主導+國企運營+股份合作公司參與”模式；在金融投資方面，探索國企與集體經(jīng)濟組織合作成立股權(quán)投資基金、合作組建項目制專項基金，專項投資優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)；在人才培養(yǎng)方面，每年安排集體經(jīng)濟組織后備人才到政府機關(guān)、國有企業(yè)、金融機構(gòu)等單位參與實習、掛職鍛煉，通過推動集體經(jīng)濟與國資國企合作，通過國企將集體經(jīng)濟“扶上馬、送一程”，為集體經(jīng)濟發(fā)展安上“助跑器”。三是完善風險防控機制。強化主體篩選，加強對承接村集體經(jīng)濟資金市場主體的科學評估，確保選定的市場主體有經(jīng)營實力、有社會責任感。強化過程監(jiān)管，對集體經(jīng)濟項目選定、專項資金使用、收益分配方案確定等重大事項實行集體決策，健全集體資產(chǎn)資源發(fā)包、租賃、處置以及財務管理、審計、內(nèi)部控制、收支預決算等制度，嚴防集體資產(chǎn)被侵吞。強化結(jié)果監(jiān)督，既要對集體經(jīng)濟資金投入項目進行監(jiān)督，確保資金用在既定產(chǎn)業(yè)項目上，又要對集體收益分工進行監(jiān)督，確保有能力的情況下務必按期兌現(xiàn)集體經(jīng)濟收益分紅，確保集體資產(chǎn)保值增值、集體收益穩(wěn)定安全。

（作者單位：中共珠海市委黨校）

責任編輯：李政