民辦高校內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策研究

路善婷

民辦教育是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義教育事業(yè)重要的組成。截至2022年3月23日，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：全國民辦高?？倲?shù)為764所，占全國高?？倲?shù)的比例為25.37%；民辦普通、職業(yè)本?？圃谛Ｉ?cè)藬?shù)為845.74萬，占全國普通、職業(yè)本專科在校生總數(shù)的24.19%。社會(huì)教育服務(wù)的供給通過民辦高校得以增加，同時(shí)也滿足了廣大人民群眾對(duì)多樣化教育的需求，為社會(huì)培養(yǎng)了大批合格人才。民辦高校作為我國高校重要分支，雖在國家層面出臺(tái)了法律、法規(guī)，但其內(nèi)部控制尤顯脆弱。從教師隊(duì)伍看，教學(xué)資源不足、教師權(quán)益難以保障、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題制約著民辦高校發(fā)展的速度。從招生狀況看，由于入校時(shí)學(xué)生層次參差不齊，學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性也相差很大，致使教學(xué)難度不斷增加，教學(xué)管理面臨新的挑戰(zhàn)。

加強(qiáng)民辦高校內(nèi)部控制的重要性

一、有助于制度的完善，規(guī)避高校風(fēng)險(xiǎn)

民辦高校建立內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格執(zhí)行程序，實(shí)施有效措施，識(shí)別運(yùn)營過程中的各類風(fēng)險(xiǎn)，合理選擇應(yīng)對(duì)決策，預(yù)防不利事件的發(fā)生，合理配置資源，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。

內(nèi)部控制是企業(yè)內(nèi)部管理的有效手段，民辦高校屬于自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，資金來源于舉辦者自己籌集和學(xué)費(fèi)收入。舉辦者作為投資者，為擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，需通過舉借債務(wù)不斷擴(kuò)大規(guī)模，相對(duì)于公辦院校，具有更高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過內(nèi)部控制制度，從容應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，幫助高校順利實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

二、有助于增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略

隨著高校內(nèi)部控制管理體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，規(guī)范了各責(zé)任單位行為準(zhǔn)則，避免財(cái)務(wù)管理方面遭受欺詐、侵占和浪費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?？茖W(xué)選擇校領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其管理行為實(shí)施有效監(jiān)督，減少重大決策的偏差和錯(cuò)誤，利于其內(nèi)部各項(xiàng)管理、教學(xué)活動(dòng)的有序開展，提升辦學(xué)質(zhì)量，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

民辦高校內(nèi)部控制存在的主要問題

一、分類管理執(zhí)行中的一些具體問題

在全國隨機(jī)抽樣調(diào)查的643所民辦高校中，選擇營利性的有69所，占比10.7%；選擇非營利性的有110所，占比17.1%；尚未啟動(dòng)的有464所，占比72.7%。從以上數(shù)據(jù)中不難看出，舉辦者持觀望態(tài)度。究其原因：假設(shè)選擇登記為營利性民辦高校，首先，要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清查，建校時(shí)劃撥土地的資產(chǎn)評(píng)估、經(jīng)營過程中各項(xiàng)稅款的繳納、舉辦者的合理回報(bào)等問題的清算方式都不明確，投資者對(duì)學(xué)校未來的發(fā)展前景無法預(yù)見，貿(mào)然轉(zhuǎn)變會(huì)使學(xué)校陷入僵局，影響學(xué)校正常運(yùn)營；假設(shè)登記為非營利性，又不符合舉辦者的真實(shí)意圖。舉辦者前期投入資本的補(bǔ)償方式、學(xué)費(fèi)的收取及國家監(jiān)管部門監(jiān)督等一系列問題無具體的執(zhí)行依據(jù)，舉辦者作為投資者無法實(shí)現(xiàn)利益最大化的目標(biāo)只能抽回資金直接離場(chǎng)，民辦高校將無法持續(xù)經(jīng)營。

其次，稅務(wù)、扶持優(yōu)惠措施未落實(shí)。國家規(guī)定對(duì)營利性和非營利性民辦高校差別化扶持政策體現(xiàn)在財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策、用地、收費(fèi)等方面，但各地政府并未有效推行。法規(guī)強(qiáng)調(diào)民辦高校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，雖然政策進(jìn)一步體現(xiàn)了非營利性導(dǎo)向，但扶持措施、稅收優(yōu)惠政策具體的執(zhí)行缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性，部分稅收優(yōu)惠政策和扶持措施操作難度大，民辦高校無法享受稅收優(yōu)惠和扶持政策。

二、內(nèi)部控制缺乏監(jiān)督機(jī)制

民辦高校的舉辦者根據(jù)學(xué)校的章程，有參與學(xué)校辦學(xué)和管理的權(quán)利，這原本是為了促進(jìn)民辦高校發(fā)展，但在實(shí)踐操作中，某些民辦高校舉辦者就是學(xué)校的校長(zhǎng)，具有日常經(jīng)營管理、財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部監(jiān)督、年度考核等各項(xiàng)職權(quán)，集行政及教學(xué)管理多方面權(quán)利于一身。舉辦者和管理者職、責(zé)、權(quán)模糊不清。民辦高校的內(nèi)部監(jiān)督制度不規(guī)范，監(jiān)督工作缺乏獨(dú)立性，審計(jì)只停留于賬面，致使管理層無法從客觀角度對(duì)內(nèi)部控制提出改進(jìn)意見和建議，對(duì)經(jīng)營過程中造成的重大損失也無法追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任。

三、師資力量薄弱，教師權(quán)益無法保障

首先，教師資源的短缺。經(jīng)過調(diào)查，民辦學(xué)校的師資隊(duì)伍普遍存在“兩多兩少”的問題，即兼職教師多，離退休教師多，專職教師少、中青年骨干教師少。因?qū)Ｂ毥處熈鲃?dòng)性大及兼職教師老齡化等問題，直接影響民辦高校教學(xué)質(zhì)量，同時(shí)也給教學(xué)管理帶來難度。其次，保障民辦教師合法權(quán)益的法律條文并不健全，基本上處于空白狀態(tài)，這也是民辦教師隊(duì)伍無法穩(wěn)定的因素之一。

四、教學(xué)質(zhì)量有待提升

生源質(zhì)量決定教學(xué)質(zhì)量。為實(shí)現(xiàn)高等教育的普及，專升本學(xué)生的擴(kuò)招使教學(xué)管理面臨新問題：其一，學(xué)生專科所修專業(yè)與本科專業(yè)不完全一致，進(jìn)入本科階段學(xué)習(xí)后，相關(guān)專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)欠缺，出現(xiàn)聽不懂、跟不上的現(xiàn)象。其二，學(xué)生?？坪捅究扑迣I(yè)一致，因?qū)？扑迣I(yè)內(nèi)容和?？婆囵B(yǎng)方向的要求，使學(xué)生專業(yè)知識(shí)體系不全面、不系統(tǒng)，后期學(xué)習(xí)非常吃力。這部分學(xué)生對(duì)原有教學(xué)方法無法適應(yīng)，學(xué)習(xí)積極性不高，如何規(guī)范教學(xué)模式、提升教學(xué)質(zhì)量是教學(xué)管理面臨的新課題。

完善民辦高校內(nèi)部控制的對(duì)策建議

一、落實(shí)相關(guān)政策和扶持措施，保障民辦教育的發(fā)展

民辦學(xué)校實(shí)行營利性和非營利性分類管理，從國家政策層面界定了民辦教育發(fā)展中關(guān)于學(xué)校法人屬性、財(cái)產(chǎn)歸屬、扶持措施等問題，所有的政策應(yīng)該有具體指導(dǎo)性文件性來支撐，獎(jiǎng)勵(lì)和扶持措施應(yīng)盡快落實(shí)。如選擇營利性的高校，應(yīng)該有明晰資產(chǎn)清算方式、具體的優(yōu)惠政策扶持措施；如選擇非營利性高校，國家應(yīng)提供民辦高校發(fā)展所需專項(xiàng)基金計(jì)劃和對(duì)舉辦者前期投入資金補(bǔ)償方案，各省份應(yīng)盡快出臺(tái)與民辦高校分類管理政策相對(duì)應(yīng)的配套的稅務(wù)、扶持政策，地方制定明確而有吸引力的鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)政策，讓舉辦者看到未來，愿投身教育事業(yè)。

二、建立多方監(jiān)督機(jī)制，高效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

民辦高校建立內(nèi)部控制體系需結(jié)合國家政策、行業(yè)特點(diǎn)和自身發(fā)展現(xiàn)狀，健全法人治理結(jié)構(gòu)，成立董事會(huì)。董事會(huì)成員除了舉辦者外，還應(yīng)包括投資者、教育專家、優(yōu)秀教職工。明確界定董事長(zhǎng)和校長(zhǎng)的職權(quán)，協(xié)調(diào)各利益方的利益關(guān)系，在管理層的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展工作。內(nèi)部控制僅依靠管理層是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)由內(nèi)部監(jiān)控、外部監(jiān)督共同保障。內(nèi)部監(jiān)督需要學(xué)校建立內(nèi)部督導(dǎo)部門，定期或不定期檢查單位具體工作的完成情況，內(nèi)部管理制度的執(zhí)行情況，管理層發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷及時(shí)上報(bào)并提出整改建議。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)分為教學(xué)督導(dǎo)和內(nèi)部審計(jì)。教學(xué)督導(dǎo)人員應(yīng)具備工作的獨(dú)立性，其成員由董事會(huì)成員、校長(zhǎng)、教職工代表組成，其任職條件、職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則、工作程序等根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)予以明確，相關(guān)責(zé)任人在履行職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)做到相互制約、相互監(jiān)督，避免職能交叉、缺失或職權(quán)過于集中。重大事項(xiàng)應(yīng)報(bào)董事會(huì)共同決議后執(zhí)行。投資者不得單獨(dú)決策或擅自改變集體決策的意見，可通過啟動(dòng)聯(lián)簽機(jī)制共同決定，全體教職工按規(guī)定履行職責(zé)。教學(xué)督導(dǎo)應(yīng)督促各項(xiàng)教學(xué)工作的落實(shí)情況，內(nèi)審部門審查項(xiàng)目可行性、必要性，業(yè)務(wù)發(fā)生的真實(shí)性、完整性，經(jīng)費(fèi)開支的合法性、合規(guī)性等，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告，重大問題董事會(huì)應(yīng)共同商議，制訂解決方案并監(jiān)督各部門落實(shí)。外部監(jiān)督則是教育主管部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢部門共同開展巡視檢查。民辦高校應(yīng)積極配合，將真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的財(cái)務(wù)報(bào)告提供給相應(yīng)部門。在檢查過程中，對(duì)巡視組提出內(nèi)部控制存在的問題，民辦高校應(yīng)正確應(yīng)對(duì)，積極配合落實(shí)整改方案。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的有效銜接，實(shí)現(xiàn)民辦高校內(nèi)部各部門各司其職各負(fù)其責(zé)、相互制衡相互監(jiān)督的機(jī)制，既明確高校教學(xué)管理與日常經(jīng)營管理目標(biāo)，又提高民辦高校的內(nèi)部管理水平。

三、保障教師合法權(quán)益，建設(shè)和優(yōu)化教師隊(duì)伍

首先，保障民辦教師的合法權(quán)益。民辦學(xué)校教職工在諸多方面應(yīng)該享有和公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利。建立和完善民辦教師薪酬和福利待遇制度，為教師提供職稱評(píng)定、業(yè)務(wù)進(jìn)修的機(jī)會(huì)，解除民辦高校教師的后顧之憂，優(yōu)秀教師便能夠放心地去民辦高校任職，保障民辦高校能夠有穩(wěn)定的專職教師隊(duì)伍。

其次，建設(shè)和優(yōu)化教師隊(duì)伍。民辦院校選拔人才要進(jìn)行擇優(yōu)聘任，實(shí)行績(jī)效管理，開展專題培訓(xùn)。對(duì)此，應(yīng)采取以下措施：其一，實(shí)行教師競(jìng)聘上崗，民辦高校根據(jù)學(xué)校持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格定編、定崗、定職，全體教職工競(jìng)爭(zhēng)上崗。其二，建立科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)制度，將教師的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為考評(píng)重點(diǎn)，將工作業(yè)績(jī)與科研項(xiàng)目完成情況直接掛鉤，考核教師教學(xué)任務(wù)、科研項(xiàng)目完成情況，依據(jù)教師對(duì)學(xué)校教學(xué)成果的貢獻(xiàn)程度適當(dāng)拉開檔次，真正體現(xiàn)公平公正、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)和激勵(lì)管理的功效。其三，對(duì)在崗教師開展繼續(xù)教育和強(qiáng)化培訓(xùn)，定期通過國家智慧教育公共服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)教師的在線繼續(xù)教育；采取送出去請(qǐng)進(jìn)來的方式，通過學(xué)術(shù)交流，不斷提高教職工教學(xué)水平。

四、應(yīng)用型人才培養(yǎng)及專業(yè)資格技術(shù)從業(yè)證書取得納入高校教育

首先，民辦高校在不斷提高自身軟硬件條件的同時(shí)注重應(yīng)用型人才的培養(yǎng)。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，重新定位，重新挖掘自身辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，設(shè)置特色專業(yè)，從編制課程計(jì)劃、制定課程標(biāo)準(zhǔn)，編寫或選用教科書等方面入手，教學(xué)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注對(duì)專升本學(xué)生學(xué)習(xí)積極性的引導(dǎo)，專業(yè)知識(shí)的查漏補(bǔ)缺。教師在傳授理論知識(shí)的同時(shí)還應(yīng)培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立使用能力。

其次，將學(xué)生專業(yè)技術(shù)從業(yè)資格證書的取得納入高校教育。由于民辦高校學(xué)生基礎(chǔ)知識(shí)薄弱，將來進(jìn)入企業(yè)后更多從事專業(yè)技術(shù)操作崗位。專業(yè)技術(shù)從業(yè)資格證書的取得是學(xué)生在校學(xué)習(xí)效果和本專業(yè)技術(shù)水平的鑒定，也是學(xué)生本科畢業(yè)后順利走向工作崗位從事專業(yè)技術(shù)操作的憑據(jù)。

民辦教育是我國教育事業(yè)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，是我國深化教育體制改革的重要力量。對(duì)于民辦高校而言，若要實(shí)現(xiàn)持續(xù)、健康發(fā)展，就離不開有效內(nèi)部控制手段。通過信息系統(tǒng)科學(xué)分析高校內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、外部的機(jī)會(huì)和威脅，探索適合自身發(fā)展的道路，調(diào)整優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配促進(jìn)民辦高校突破內(nèi)部管理薄弱的困境，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，保證教學(xué)質(zhì)量，為我國高等教育的普及和人們對(duì)教育多樣化需求的滿足做出貢獻(xiàn)。（作者單位：蘭州博文科技學(xué)院）