美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興：目標(biāo)、特征與啟示

李曉華 張作祥

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是美國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要特征，美國(guó)政府也在國(guó)際上反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的使用。但近年來(lái)美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)復(fù)興，主要體現(xiàn)在直接干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策明顯增多、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)本土化歸岸化、加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性與安全、加大新興產(chǎn)業(yè)扶持力度等方面。從歷史上看，產(chǎn)業(yè)政策在美國(guó)的崛起中發(fā)揮過重要作用。隨著二戰(zhàn)后美國(guó)取得全方位遙遙領(lǐng)先的地位，其支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策轉(zhuǎn)向更加重視發(fā)揮市場(chǎng)的作用，重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新，鼓勵(lì)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也不排除在特殊情況下實(shí)施適度干預(yù)。當(dāng)前美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的使用增加和力度加大、競(jìng)爭(zhēng)前環(huán)節(jié)仍是產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)、聯(lián)邦產(chǎn)業(yè)政策多以法案形式出臺(tái)、注重不同政策間盟友間的協(xié)調(diào)配合等新特征。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，面對(duì)百年未有之大變局，產(chǎn)業(yè)政策仍然是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重要手段，但隨著我國(guó)向全球價(jià)值鏈高端攀升、向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)邁進(jìn)，也需要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整。美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興對(duì)于我國(guó)全面認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)政策的作用、更好地制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策具有重要的啟示。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；產(chǎn)業(yè)政策；新興產(chǎn)業(yè)；法案

一、引 言

在人們的普遍印象中，美國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展似乎完全依靠市場(chǎng)的力量，產(chǎn)業(yè)政策在美國(guó)并無(wú)用武之地。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，美國(guó)對(duì)外宣稱沒有將產(chǎn)業(yè)政策作為其整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策工具箱的一部分，也從未使用過所謂的產(chǎn)業(yè)政策（Buigues 等，2009；Stensrud C，2016）。美國(guó)各界也普遍認(rèn)同自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是美國(guó)強(qiáng)盛的制勝法寶。例如，羅伯特·韋德概括美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策最大的成功之處，就是讓外部世界相信美國(guó)從未實(shí)施過產(chǎn)業(yè)政策（Robert Hunter Wade，2015）。美國(guó)政府還利用自己在國(guó)際秩序中的主導(dǎo)地位，將對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的負(fù)面評(píng)價(jià)通過世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織和經(jīng)合組織等國(guó)家間組織傳遞到全球（Wade Robert H，2017）。與此相對(duì)應(yīng)，產(chǎn)業(yè)政策也沒有成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要內(nèi)容。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者加里·貝克爾曾說，最好的產(chǎn)業(yè)政策就是沒有產(chǎn)業(yè)政策（Becker，1985）。盡管不少學(xué)者對(duì)美國(guó)是否存在產(chǎn)業(yè)政策持懷疑或否定態(tài)度，但一直沒有成為主流認(rèn)識(shí)。

近年來(lái)，美國(guó)對(duì)產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)明顯增多，很多美國(guó)智庫(kù)機(jī)構(gòu)和美國(guó)學(xué)者也開始指出這一點(diǎn)。從產(chǎn)業(yè)政策的事實(shí)來(lái)看，2018 年以來(lái)，美國(guó)陸續(xù)頒布《先進(jìn)制造業(yè)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略》《國(guó)家安全戰(zhàn)略》等，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼和貿(mào)易保護(hù)的傾向非常明顯；還比如近期出臺(tái)的《芯片與科學(xué)法案》和《通脹削減法案》，直接補(bǔ)貼半導(dǎo)體和新能源等特定產(chǎn)業(yè)。美國(guó)政府不僅踐行狹義的產(chǎn)業(yè)政策，而且公開倡導(dǎo)“新華盛頓共識(shí)” ①（孫天昊，2023），即美國(guó)新的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政策，包括要求美國(guó)政府實(shí)施以國(guó)家介入為主旨的“產(chǎn)業(yè)政策”來(lái)重振美國(guó)制造業(yè)，與盟友建立強(qiáng)大的、有彈性的和領(lǐng)先的技術(shù)工業(yè)基礎(chǔ)，建立新型的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，投資新興經(jīng)濟(jì)體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等主張。這些政策不同于以往以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，干預(yù)的內(nèi)容和方式已經(jīng)具有明顯的“選擇性”特點(diǎn)。基于美國(guó)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)直接干預(yù)增多的事實(shí)，美國(guó)學(xué)者提出美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策“新興（emerging）”“復(fù)興（revival）”或“重生（rebirth）”。過去，美國(guó)時(shí)常批評(píng)他國(guó)利用產(chǎn)業(yè)政策破壞自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)如今已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)政策的堅(jiān)定擁護(hù)者和踐行者（宮小飛，2023）。在美國(guó)的示范效應(yīng)下，歐盟、英國(guó)、日本等西方國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策也在復(fù)興。比如歐盟發(fā)布《更新的歐盟工業(yè)政策戰(zhàn)略》（2017）、《新歐洲工業(yè)戰(zhàn)略》（2020）、《歐盟芯片法案》（2023）、《凈零工業(yè)法案》（2023）等政策；英國(guó)陸續(xù)發(fā)布《現(xiàn)代工業(yè)戰(zhàn)略》（2017）、《下一代移動(dòng)技術(shù)：英國(guó)5G 戰(zhàn)略》（2017）、《綠色工業(yè)革命十點(diǎn)計(jì)劃》（2020）等政策；日本發(fā)布《制造業(yè)白皮書（2022 版）》《半導(dǎo)體和數(shù)字產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略（2023 版）》等政策。

本文通過系統(tǒng)梳理自特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，聯(lián)邦政府及其下屬部門、參眾兩院、智庫(kù)等機(jī)構(gòu)發(fā)布的各類行政命令、政策、法案、研究報(bào)告等文件內(nèi)容，分析美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)和特征，在此基礎(chǔ)上總結(jié)中國(guó)可以從中得出的啟示。相對(duì)于已有研究美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的文獻(xiàn)，本文存在幾點(diǎn)可能的邊際貢獻(xiàn)：從時(shí)間維度梳理美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策，本文重點(diǎn)梳理了自特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策，增加了拜登時(shí)期最新的產(chǎn)業(yè)政策。選取的對(duì)象上，本文從狹義角度的產(chǎn)業(yè)政策出發(fā)，著重歸納整理出制造業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等對(duì)中國(guó)發(fā)展具有重要借鑒價(jià)值的產(chǎn)業(yè)。內(nèi)容上更加全面，不僅對(duì)比了美國(guó)之前和當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策的特征，還對(duì)比了中國(guó)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策和美國(guó)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策的異同，使理論認(rèn)識(shí)上更加深入。

二、當(dāng)前美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)導(dǎo)向與實(shí)施領(lǐng)域

要判斷美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的變化，首先需要厘清產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵與邊界。政策制定部門和經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有廣義和狹義兩個(gè)不同視角的認(rèn)識(shí)。從廣義的角度出發(fā)，Beath（2002）、Robinson（2009）指出產(chǎn)業(yè)政策是包括影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展或競(jìng)爭(zhēng)力的任何政策。Warwick（2013）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的所有干預(yù)活動(dòng)，以達(dá)到改善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境或改變經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提升社會(huì)福利的目的。更寬泛來(lái)講，產(chǎn)業(yè)政策是與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的一切國(guó)家法令和政策（劉雄，2017）。就狹義的角度而言，產(chǎn)業(yè)政策是對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的干預(yù)活動(dòng)（Ken Warwick，2013）。日本被普遍認(rèn)為是曾經(jīng)成功實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家，有著豐富的產(chǎn)業(yè)政策理論成果。小宮隆太郎在回顧日本產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐后，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營(yíng)企業(yè)的某些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而采取的政策。產(chǎn)業(yè)政策包括與產(chǎn)業(yè)分配資源有關(guān)、與各種產(chǎn)業(yè)組織有關(guān)的內(nèi)容，由于產(chǎn)業(yè)政策的研究多集中于工業(yè)化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)，因此“產(chǎn)業(yè)”多指工業(yè)，特別是制造業(yè)（小宮隆太郎，1988）。與之相類似的，也有中國(guó)學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是中央及各級(jí)政府為了扶持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展而干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的所有配套政策總和（韓乾和洪永淼，2014；王克敏等，2017）。江飛濤等（2018）聚焦到某一公司或具體產(chǎn)業(yè)，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府為改變產(chǎn)業(yè)間資源分配和各產(chǎn)業(yè)中私營(yíng)企業(yè)的某些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而采取的政策。這些有偏向性或選擇性產(chǎn)業(yè)政策的目的是以扭曲資源市場(chǎng)化配置的方式，選擇特定企業(yè)或特定技術(shù)（產(chǎn)品）加以扶持，加快其成功的進(jìn)度和發(fā)展的速度，即所謂的“挑選贏家”。在現(xiàn)實(shí)世界中，沒有哪個(gè)國(guó)家不存在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，因此討論產(chǎn)業(yè)政策的變化應(yīng)從狹義視角，即“挑選贏家”的產(chǎn)業(yè)政策角度進(jìn)行分析。如無(wú)特別說明，下文“產(chǎn)業(yè)政策”均指狹義的產(chǎn)業(yè)政策。

近年來(lái)，美國(guó)政府越來(lái)越多地采取了選擇特定產(chǎn)業(yè)并對(duì)其發(fā)展進(jìn)行直接干預(yù)的政策舉措，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)政策的“復(fù)興”。通過梳理特朗普上臺(tái)以來(lái)美國(guó)出臺(tái)的支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法案、政策，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前美國(guó)直接干預(yù)型的產(chǎn)業(yè)政策明顯增多，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容主要集中于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)本土化歸岸化、加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性與安全、加大新興產(chǎn)業(yè)扶持力度等方面。具體政策文件見表1。

（一）直接干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策明顯增多

特朗普上臺(tái)伊始，便打著“讓美國(guó)再次變得強(qiáng)大”的旗號(hào)實(shí)行“特朗普新政”，直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2017 年1 月，特朗普政府宣布《美國(guó)國(guó)家能源計(jì)劃》，要求振興國(guó)內(nèi)原油等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，同時(shí)大力發(fā)展清潔煤炭產(chǎn)業(yè)。同年12 月，特朗普簽署行政令，直接要求美國(guó)國(guó)內(nèi)增加鉑、錳、稀土等23 種關(guān)鍵礦物的產(chǎn)量。2018 年2 月，特朗普政府發(fā)布《美國(guó)重建基礎(chǔ)設(shè)施立法綱要》，重點(diǎn)投資建設(shè)5G 通信基站、寬帶網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)設(shè)施，配套資金高達(dá)1.5 萬(wàn)億美元。2018 年10月，美國(guó)國(guó)家科技委員會(huì)發(fā)布《確保美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)先地位的戰(zhàn)略》，提出戰(zhàn)略方向，扶持一些重點(diǎn)領(lǐng)域，以保障美國(guó)工業(yè)領(lǐng)域先進(jìn)制造的領(lǐng)先地位。同年，美國(guó)白宮發(fā)布《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》，提出利用聯(lián)邦政府的購(gòu)買力加速發(fā)展和推廣下一代電信（5G）。2019 年，為響應(yīng)美國(guó)國(guó)會(huì)在《頻譜管道法案》中提及重新分配頻譜的要求，聯(lián)邦政府指示商務(wù)部審查3.45-3.55 吉赫的頻段，直接干預(yù)該頻譜的分配，以促進(jìn)5G 產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。2019 年4 月，特朗普簽署“促進(jìn)能源基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”行政令，要求美國(guó)發(fā)展能源基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大能源開采。特朗普?qǐng)?zhí)政后期，面對(duì)中美貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情，美國(guó)政府不得不重新設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)政策，以加快醫(yī)療設(shè)備和各類高科技產(chǎn)業(yè)回歸美國(guó)本土生產(chǎn)。比如，2020 年5 月，特朗普政府為加快疫苗研發(fā)進(jìn)度而制定新冠肺炎疫苗計(jì)劃，即“曲速行動(dòng)”（Operation Warp Speed）。該行動(dòng)結(jié)合了醫(yī)藥公司、政府部門和軍隊(duì)等三方力量，利用聯(lián)邦政府的財(cái)政補(bǔ)貼，行政干預(yù)美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局的審查，大大提高了疫苗的研發(fā)和大規(guī)模生產(chǎn)速度。拜登政府加大對(duì)半導(dǎo)體、清潔能源、5G、電動(dòng)汽車等產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)，產(chǎn)業(yè)政策回歸更加明顯。2021 年2 月，美國(guó)國(guó)防部利用《國(guó)防生產(chǎn)法》條款內(nèi)容，加大對(duì)國(guó)內(nèi)稀土生產(chǎn)能力的支持力度，直接為一家名為L(zhǎng)ynas 的稀土企業(yè)提供了3 040 萬(wàn)美元資金，鼓勵(lì)該公司加大稀土的開采和冶煉技術(shù)開發(fā)。2021 年11 月，拜登政府發(fā)布《邁向2050 年凈零排放的長(zhǎng)期戰(zhàn)略》，提出加大清潔能源產(chǎn)業(yè)的投資。2022 年8 月，拜登正式簽署《芯片與科學(xué)法案》，該法案為美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和生產(chǎn)提供520 多億美元的政府補(bǔ)貼，為芯片公司設(shè)廠提供稅收減免，另外補(bǔ)貼2 000 多億美元用于促進(jìn)包含人工智能、量子計(jì)算等關(guān)系美國(guó)未來(lái)的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2023 年4 月，美國(guó)政府發(fā)布《通脹削減法案》實(shí)施細(xì)則，包括提供3 690 億美元的補(bǔ)貼，支持電動(dòng)汽車、關(guān)鍵礦產(chǎn)、清潔能源及發(fā)電設(shè)施等領(lǐng)域擴(kuò)大生產(chǎn)和投資。2023 年6 月，拜登政府公布“寬帶公平接入與部署”（BEAD）計(jì)劃，該計(jì)劃將撥款424.5 億美元用于補(bǔ)貼美國(guó)制造的電纜等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旨在加快5G 產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同年8 月，美國(guó)能源部提供155 億美元的資金和貸款，以改造汽車制造設(shè)施、擴(kuò)大電動(dòng)汽車及零部件的制造能力。

（二）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)本土化歸岸化

由于長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)離岸外包和外遷，美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化問題嚴(yán)重，由此引發(fā)諸多經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)矛盾，導(dǎo)致多屆聯(lián)邦政府寄希望于利用產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的本土化或歸岸化，尤其將推動(dòng)制造業(yè)回流作為施政重點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)“將制造業(yè)帶回美國(guó)”的競(jìng)選主張，特朗普政府主要通過稅制改革和實(shí)施貿(mào)易摩擦等方式吸引制造業(yè)回流美國(guó)。2017 年12 月，特朗普簽署《減稅與就業(yè)法案》，法案對(duì)征稅地、稅收種類、征收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，通過制造“稅收洼地”的方式引導(dǎo)大量海外資本及企業(yè)回流美國(guó)，以期重振美國(guó)本土制造業(yè)。具體而言，在美國(guó)，企業(yè)所得稅由全球征稅制變?yōu)閷俚卣鞫愔疲枚惗惵蕪?5%減至20%，低于發(fā)達(dá)國(guó)家約22.5%的平均稅率。跨國(guó)企業(yè)只需在產(chǎn)生利潤(rùn)的國(guó)家征稅，回流美國(guó)的企業(yè)將實(shí)行稅收減免政策。同時(shí)取消遞延制，鼓勵(lì)跨國(guó)公司將資金帶回美國(guó)，服務(wù)美國(guó)再工業(yè)化投資。法案還規(guī)定企業(yè)在2017 年9 月27 日至2023 年1 月1 日產(chǎn)生的新購(gòu)設(shè)備投資款項(xiàng)可以全部計(jì)入成本，不再征稅，此舉相當(dāng)于政府提供無(wú)息貸款支持企業(yè)設(shè)備更新。此外，特朗普政府對(duì)中國(guó)、歐盟、墨西哥等貿(mào)易伙伴加征關(guān)稅，逼迫企業(yè)遷回美國(guó)。2018-2020 年，美國(guó)總共發(fā)起對(duì)華四輪關(guān)稅加征。歐盟和日本因鋼鋁關(guān)稅和汽車關(guān)稅與美國(guó)產(chǎn)生貿(mào)易摩擦。特朗普政府一方面利用多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策迫使海外制造業(yè)回流美國(guó)，另外一方面利用“購(gòu)買美國(guó)貨”的行政命令促使美國(guó)企業(yè)在本土擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，吸引外國(guó)企業(yè)在美投資。2017 年4 月18 日，特朗普簽署第13788 號(hào)行政命令，建議雇傭美國(guó)人，購(gòu)買美國(guó)貨。2019 年，美國(guó)第13858 號(hào)和第13881 號(hào)行政命令對(duì)“購(gòu)買美國(guó)貨”做了具體規(guī)定，包括加大在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中購(gòu)買美國(guó)貨的優(yōu)惠力度，最大限度地使用美國(guó)生產(chǎn)的貨物、產(chǎn)品和材料，政府將在法律允許的最大范圍內(nèi)執(zhí)行《購(gòu)買美國(guó)貨法案》。2021 年1 月，拜登簽署了新版《購(gòu)買美國(guó)貨法案》行政令，加碼特朗普版“購(gòu)買美國(guó)貨”的政策，該行政命令對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府每年6 000 億采購(gòu)經(jīng)費(fèi)中的三分之一作出了嚴(yán)格規(guī)定，優(yōu)先成為聯(lián)邦政府采購(gòu)對(duì)象的產(chǎn)品，其構(gòu)成中至少要有一半以上的零部件來(lái)自美國(guó)本土生產(chǎn)，同時(shí)可以享受優(yōu)惠稅收政策。2021 年11 月，拜登簽署《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》，法案規(guī)定在公路、橋梁、隧道、港口、洲際鐵路、住房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，優(yōu)先購(gòu)買美國(guó)生產(chǎn)的鋼鐵、水泥、機(jī)械和工程零部件等貨物。2023 年4 月，美國(guó)政府發(fā)布《通脹削減法案》實(shí)施細(xì)則，其中9 項(xiàng)稅收優(yōu)惠以在美國(guó)本土或北美地區(qū)生產(chǎn)和銷售為前提條件。該法案將引導(dǎo)電動(dòng)汽車等產(chǎn)業(yè)鏈中的海外企業(yè)回流美國(guó)本土或與美國(guó)有自貿(mào)協(xié)定的國(guó)家。從政策實(shí)施效果來(lái)看，在該法案的刺激下，日韓、歐盟等國(guó)在美國(guó)本土光伏領(lǐng)域的投資已經(jīng)增加。有異于特朗普時(shí)期推動(dòng)盡可能多的產(chǎn)業(yè)回流美國(guó)，拜登政府注重引導(dǎo)低端制造業(yè)向印度、墨西哥等國(guó)轉(zhuǎn)移，同時(shí)推動(dòng)高端制造業(yè)或高科技產(chǎn)業(yè)回流美國(guó)。典型的例子有，拜登政府利用《芯片與科學(xué)法案》引導(dǎo)芯片龍頭制造企業(yè)在美國(guó)投資設(shè)廠，擴(kuò)大生產(chǎn)，進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈掌控。

（三）加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性與安全

當(dāng)前美國(guó)政府認(rèn)為自身存在能源安全、礦產(chǎn)安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全、生物醫(yī)藥可得性等各種潛在問題和風(fēng)險(xiǎn)亟待解決，這些領(lǐng)域成為產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)。新冠肺炎疫情和地緣政治博弈等問題進(jìn)一步引發(fā)美國(guó)政府對(duì)供應(yīng)鏈安全問題的擔(dān)憂，加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全成為美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的重要目標(biāo)。2017 年12 月，特朗普政府發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略》，其內(nèi)容中多次提到“供應(yīng)鏈”一詞，包括國(guó)防工業(yè)供應(yīng)鏈、建立有彈性的供應(yīng)鏈等。作為對(duì)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》的回應(yīng)，美國(guó)陸續(xù)頒布多項(xiàng)與供應(yīng)鏈有關(guān)的政策文件，以提高制造業(yè)、國(guó)防和高科技領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全與彈性，比如美商務(wù)部發(fā)布的《確保關(guān)鍵礦物安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》。2018 年12 月，美國(guó)發(fā)布新版的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》，提出支持一個(gè)充滿活力的國(guó)內(nèi)制造業(yè)、一個(gè)堅(jiān)實(shí)的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)，以及有彈性的供應(yīng)鏈?zhǔn)菄?guó)家的首要任務(wù)。同年，白宮發(fā)布《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》，提到將促進(jìn)美國(guó)本土下一代電信及基礎(chǔ)設(shè)施有著更加安全的供應(yīng)鏈。2019 年8 月，美國(guó)國(guó)防后勤部（DLA）發(fā)布《供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略》，提出構(gòu)建一個(gè)供應(yīng)鏈體系架構(gòu)，以全面應(yīng)對(duì)供應(yīng)鏈安全挑戰(zhàn)。拜登上臺(tái)后，特別重視能源、關(guān)鍵技術(shù)、制造業(yè)等供應(yīng)鏈的安全與韌性。2021 年2 月，拜登發(fā)布第14017 號(hào)行政命令，強(qiáng)調(diào)美國(guó)需要具有韌性、靈活性及安全性的供應(yīng)鏈，以確保經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)家安全，同時(shí)要求美國(guó)商務(wù)部、能源部、國(guó)防部和衛(wèi)生與公共服務(wù)部等四個(gè)部門分別對(duì)半導(dǎo)體制造和先進(jìn)封裝、大容量電池、關(guān)鍵礦物和材料、藥品及活性藥物成分四種關(guān)鍵產(chǎn)品的供應(yīng)鏈進(jìn)行全面審查。2021年7 月，美國(guó)白宮發(fā)布了《構(gòu)建韌性供應(yīng)鏈、振興美國(guó)制造業(yè)、促進(jìn)廣泛增長(zhǎng)——基于14017 號(hào)行政命令的供應(yīng)鏈百日?qǐng)?bào)告》。報(bào)告分析各產(chǎn)品供應(yīng)鏈的現(xiàn)狀和潛在風(fēng)險(xiǎn)，并就加強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性提出具體建議。作為供應(yīng)鏈百日?qǐng)?bào)告的回應(yīng)，美國(guó)國(guó)會(huì)修改了《能源部組織法》，以確保關(guān)鍵能源資源的供應(yīng)，包括關(guān)鍵礦物和其他材料。2021 年3 月，美國(guó)白宮發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略中期指導(dǎo)方針》，提出將投資于關(guān)鍵庫(kù)存，并確保在危機(jī)期間所需的藥品、醫(yī)療設(shè)備和其他關(guān)鍵材料的供應(yīng)鏈不會(huì)過度依賴容易中斷的海外網(wǎng)絡(luò)。2022 年2 月，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《確保國(guó)防關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全》報(bào)告，提出應(yīng)對(duì)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)供應(yīng)鏈脆弱性的行動(dòng)計(jì)劃。2022 年9 月，拜登簽署了《關(guān)于推進(jìn)生物技術(shù)和生物制造創(chuàng)新，建設(shè)可持續(xù)、安全和有保障的美國(guó)生物經(jīng)濟(jì)的行政命令》，該行政命令要求推進(jìn)生物制造領(lǐng)域的供應(yīng)鏈彈性建設(shè)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全與韌性，拜登政府試圖重新激活美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)力，利用政府力量在全球和區(qū)域兩個(gè)層次保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。2023 年9 月，美國(guó)衛(wèi)生與公共服務(wù)部向12 家冠狀病毒檢測(cè)制造商投資6 億美元，旨在為其他大流行病作準(zhǔn)備，減少對(duì)于海外相關(guān)制造業(yè)的依賴，提升供應(yīng)鏈韌性。同年10 月，美國(guó)商務(wù)部更新半導(dǎo)體預(yù)警機(jī)制，通過識(shí)別半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中的瓶頸，協(xié)調(diào)供應(yīng)鏈中的資源，以加強(qiáng)美國(guó)各地的半導(dǎo)體供應(yīng)鏈安全，更好應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加大新興產(chǎn)業(yè)扶持力度

近年來(lái)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)，不斷催生出增長(zhǎng)前景巨大的新興產(chǎn)業(yè)。這些新興產(chǎn)業(yè)不僅成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎，而且關(guān)系到各國(guó)在未來(lái)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)中的地位和掌控力，因此，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的扶持成為美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)。美國(guó)也為了在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中保持科技上的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)地位，注重加大對(duì)人工智能、量子科技、半導(dǎo)體、區(qū)塊鏈、清潔能源、5G 等新興產(chǎn)業(yè)的扶持力度，以培育未來(lái)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。2017 年12 月，美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，提出優(yōu)先支持新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2018 年7 月，美國(guó)白宮科技政策辦公室強(qiáng)調(diào)，人工智能、量子計(jì)算、5G 和國(guó)家安全技術(shù)將成為特朗普政府制定2020 年財(cái)政預(yù)算的研發(fā)優(yōu)先事項(xiàng)。隨著《未來(lái)人工智能》（2017）、《人工智能國(guó)家安全委員會(huì)法案》（2018）、《國(guó)家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃》（2016 版、2019 版及2023 版）等政策的陸續(xù)出臺(tái)，美國(guó)政府持續(xù)投資人工智能產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化及應(yīng)用，以維持美國(guó)人工智能在全球的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。特朗普政府公布《國(guó)家量子倡議法案》（2018）、《量子信息科學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略概述》（2018）、《美國(guó)量子網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略愿景》（2020）等政策，通過加強(qiáng)量子信息科學(xué)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立量子信息中心、支持量子技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等方式保持美國(guó)在量子信息科技方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于5G 產(chǎn)業(yè)，特朗普政府于2018 年3 月簽署《Ray Baum 法案》，撥款1.3 萬(wàn)億美元用于補(bǔ)貼5G 產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨后的《5G Fast 戰(zhàn)略》（2018）和《美國(guó)保護(hù)5G 安全國(guó)家戰(zhàn)略》（2020）等政策，加大力度扶持5G 產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。拜登政府通過《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》，投入400 多億美元，加大5G 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并利用《芯片與科學(xué)法案》為美國(guó)5G 及下一代無(wú)線通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供15 億美元的補(bǔ)貼。2019 年12 月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《區(qū)塊鏈促進(jìn)法案》，法案形成對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)定義和標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)，以更好地保持美國(guó)區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位。相類似的，2020 年10 月，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)鍵與新興技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略》，提出美國(guó)應(yīng)該加大扶持力度，維持在人工智能、量子信息科技等關(guān)鍵與新興技術(shù)領(lǐng)域的全球領(lǐng)先地位。為了更好保持美國(guó)在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，2022 年8 月，拜登簽署《芯片與科學(xué)法案》，該法案整合了《2022 年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》，對(duì)芯片產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和制造進(jìn)行扶持，制定了一攬子支持計(jì)劃，同時(shí)涉及人工智能、量子科技和5G 等產(chǎn)業(yè)的扶持政策。

三、美國(guó)產(chǎn)業(yè)支持政策的演變與產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興的特征

在發(fā)展的早期階段，美國(guó)政府高度認(rèn)同產(chǎn)業(yè)政策的作用并付諸實(shí)施，有力地推動(dòng)了美國(guó)的崛起。第二次世界大戰(zhàn)后，隨著在經(jīng)濟(jì)、科技和軍事等方面的綜合實(shí)力遙遙領(lǐng)先，美國(guó)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策也從具有明顯選擇性的直接干預(yù)轉(zhuǎn)向更加重視發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的不足，重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新，鼓勵(lì)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在特殊情況下實(shí)施適度干預(yù)。面對(duì)產(chǎn)業(yè)空心化、產(chǎn)業(yè)鏈韌性與安全、新興產(chǎn)業(yè)加速興起等變化，特別是為了維護(hù)其科技和產(chǎn)業(yè)地位，美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)復(fù)興，并呈現(xiàn)出一系列新的特征。

（一）美國(guó)產(chǎn)業(yè)支持政策的演變及其特征

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家張夏準(zhǔn)通過回顧當(dāng)今主要發(fā)達(dá)國(guó)家的崛起過程，發(fā)現(xiàn)主要發(fā)達(dá)國(guó)家尚處于發(fā)展中國(guó)家階段時(shí)，均采用過產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易和技術(shù)政策進(jìn)行趕超。其中，美國(guó)在19 世紀(jì)有最強(qiáng)大的貿(mào)易保護(hù)主義壁壘，是貿(mào)易保護(hù)主義思想的聚集地，即使到二戰(zhàn)結(jié)束也一直采用幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策（張夏準(zhǔn)，2020）。早在1791 年，美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）向國(guó)會(huì)提交《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》，就強(qiáng)調(diào)了制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)體系中的重要性，主張通過政府直接補(bǔ)貼、保護(hù)性關(guān)稅、政府采購(gòu)、稅收減免等政策推動(dòng)美國(guó)制造業(yè)發(fā)展。①產(chǎn)業(yè)政策在之后美國(guó)發(fā)展和成為世界制造業(yè)第一大國(guó)和強(qiáng)國(guó)的過程中發(fā)揮了重要作用。隨著二戰(zhàn)后美國(guó)在科技、產(chǎn)業(yè)、軍事、國(guó)際政治等方面確立了明顯的優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)政策開始退出。但從歷史上看，美國(guó)一直存在政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)，所謂不存在產(chǎn)業(yè)政策，只是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策具有很強(qiáng)的隱蔽性（賀俊，2023）。二十世紀(jì)八九十年代，以“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”為代表的新自由主義盛行，為私有化、放松政府管制和不受限制的自由貿(mào)易時(shí)代掃清了障礙（Wade Robert H，2017），“華盛頓共識(shí)”②深入人心，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)支持政策總體上存在于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域或競(jìng)爭(zhēng)前階段，也即廣義的產(chǎn)業(yè)政策。這一時(shí)期，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)支持政策具有如下特征：

重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新。二戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)歷屆政府始終將科技創(chuàng)新作為支持的重點(diǎn)，形成以創(chuàng)新政策為核心的產(chǎn)業(yè)支持政策體系。不僅支持新技術(shù)的研發(fā)、轉(zhuǎn)化和擴(kuò)散，而且致力于維護(hù)有利于創(chuàng)新的環(huán)境，提供有助于創(chuàng)新的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。1945 年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)高級(jí)顧問的萬(wàn)內(nèi)瓦爾·布什提交《科學(xué)：沒有止境的前沿》報(bào)告，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究和科技創(chuàng)新的重要性。在該報(bào)告的影響下，美國(guó)將高科技產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象。1947 年7 月，美國(guó)政府發(fā)布《國(guó)家安全法案》并于1949 年進(jìn)行修訂，提出建立國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)防部、中央情報(bào)局等機(jī)構(gòu)，以國(guó)防安全的名義提供大量資金扶持高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此后，互聯(lián)網(wǎng)與電子信息產(chǎn)業(yè)、高溫超導(dǎo)材料、航空航天產(chǎn)業(yè)等高科技產(chǎn)業(yè)成為主要扶持對(duì)象。典型的例子有1961 年肯尼迪政府宣布啟動(dòng)“阿波羅登月”計(jì)劃，在政策加持下，僅歷時(shí)8 個(gè)月便將美國(guó)宇航員送入太空。需要指出的是，美國(guó)雖然扶持一些與前蘇聯(lián)競(jìng)爭(zhēng)的高科技產(chǎn)業(yè)，但更多的是以支持基礎(chǔ)研究為主，注重建立國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，比如成立多家主要從事基礎(chǔ)科學(xué)和通用技術(shù)研發(fā)工作的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室。20 世紀(jì)60 年代，美國(guó)政府已經(jīng)成為科技研發(fā)資金的主要支出方。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)研發(fā)資金總投入的一半以上來(lái)自美國(guó)政府（王開等，2019）。里根政府時(shí)期，美國(guó)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策將產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)擴(kuò)散作為主要方向（江飛濤，2021）。1980 年，美國(guó)政府出臺(tái)《拜杜法案》，該法案賦予大學(xué)和非盈利研究機(jī)構(gòu)專利申請(qǐng)權(quán)和專利權(quán)，包括受美國(guó)聯(lián)邦政府資助的科研項(xiàng)目形成的發(fā)明創(chuàng)造，以此鼓勵(lì)大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)積極進(jìn)行科技成果的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化。同年通過的《史蒂文森-威德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》以及1986 年通過的《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》，支持技術(shù)轉(zhuǎn)移與人員交流，允許國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門（雷朝滋等，2003）。1982 年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》，提出建立小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃，政府資助小企業(yè)研發(fā)項(xiàng)目商業(yè)化，以加快中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)期的《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法案》（1986）和《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力技術(shù)轉(zhuǎn)移法案》（1989）均涉及鼓勵(lì)技術(shù)的研發(fā)、轉(zhuǎn)化和商業(yè)化應(yīng)用?？肆诸D政府時(shí)期，美國(guó)大力宣傳科技創(chuàng)新對(duì)于國(guó)家繁榮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。1993 年9 月，美國(guó)政府宣布實(shí)施“國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施”計(jì)劃，希望以因特網(wǎng)為雛形，興建信息時(shí)代的高速公路——“信息高速公路”，并以此為突破口，扶持高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展（肖煉，2002）。后續(xù)的《美國(guó)技術(shù)創(chuàng)新政策》（1993）、《國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與促進(jìn)法案》（1996）、《技術(shù)轉(zhuǎn)讓商業(yè)化法案》（2000）、《創(chuàng)新美國(guó)：在競(jìng)爭(zhēng)與變化的世界中繁榮》（2004）等政策同樣將科技創(chuàng)新作為支持的重點(diǎn)，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)化和商業(yè)化應(yīng)用（格魯伯等，2021）。為了長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，奧巴馬政府尤其重視科技創(chuàng)新，加快先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)和新技術(shù)的擴(kuò)散?！睹绹?guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略：推動(dòng)可持續(xù)增長(zhǎng)和高質(zhì)量就業(yè)》（2009）、《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略：確保美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和繁榮》（2011）、《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》（2015）等三大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，為美國(guó)科技創(chuàng)新提供了扶持框架和發(fā)展方向。2016 年12 月，美國(guó)參眾兩院通過《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)力法案》，該法案包括要求美國(guó)擴(kuò)大基礎(chǔ)研究，加強(qiáng)科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)（STEM）教育，加快制造業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移等主題。

鼓勵(lì)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是美國(guó)很長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本邏輯。即使在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，美國(guó)依舊比較克制，沒有對(duì)大型工業(yè)實(shí)行國(guó)有化，而是對(duì)私營(yíng)企業(yè)提供大額訂單，由其自行生產(chǎn)。二戰(zhàn)結(jié)束后，“計(jì)劃”和“國(guó)家計(jì)劃”成為美國(guó)政治生活的禁忌詞語(yǔ)，美國(guó)政府在鼓勵(lì)自由競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，對(duì)產(chǎn)業(yè)扮演起補(bǔ)償性角色（陳希，2022）。經(jīng)歷過70 年代資本主義世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，“新自由主義”開始主導(dǎo)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。面對(duì)著經(jīng)濟(jì)停滯、高失業(yè)率和高通貨膨脹率并存的“滯脹”現(xiàn)象，里根政府果斷放棄凱恩斯主義，提出“經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃”，包括削減財(cái)政支出、大規(guī)模減稅、放松政府對(duì)企業(yè)干預(yù)和規(guī)章制度的限制等內(nèi)容?！袄锔?jīng)濟(jì)學(xué)”從強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)轉(zhuǎn)向注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用（王曉峰，2006），加上之后的“華盛頓共識(shí)”，產(chǎn)業(yè)政策逐漸“退居二線”，反對(duì)政府干預(yù)和強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)成為20 世紀(jì)80 年代后美國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的理論基石。與此同時(shí)，美國(guó)通過一系列反壟斷的法律，制定產(chǎn)業(yè)組織政策，防止產(chǎn)業(yè)過度集中，促進(jìn)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)（周建軍，2017）。克林頓政府執(zhí)政時(shí)期，實(shí)行“加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和開放市場(chǎng)”新戰(zhàn)略，主張市場(chǎng)能解決的問題交給市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)資源合理配置。這一時(shí)期，美國(guó)政府放松對(duì)電力、天然氣、電信等行業(yè)的價(jià)格管制，以進(jìn)一步提高美國(guó)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；持續(xù)推進(jìn)私有化進(jìn)程，將原屬于國(guó)家經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門手中；堅(jiān)持反壟斷政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)（黃文虎等，1998）。小布什上臺(tái)后，在經(jīng)濟(jì)理念上強(qiáng)調(diào)“小政府”，即反對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（韓軍，2008）。奧巴馬時(shí)期，部分產(chǎn)業(yè)支持政策雖然符合狹義的產(chǎn)業(yè)政策定義，但總體沒有突破有限政府的大框架，市場(chǎng)和市場(chǎng)機(jī)制仍然居于主導(dǎo)地位（沈梓鑫等，2019）。

特殊情況下的適度干預(yù)。二戰(zhàn)后，雖然美國(guó)政府相信自由市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的條件，并通過支持科技創(chuàng)新彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，但這不意味著美國(guó)政府完全放棄了對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接干預(yù)。20 世紀(jì)80 年代，為了應(yīng)對(duì)來(lái)自日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的威脅，美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）總計(jì)投入約17 億美元扶持半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。21 世紀(jì)初，在全球一體化趨勢(shì)下，美國(guó)在經(jīng)歷十年繁榮期后陷入經(jīng)濟(jì)衰退期，并面對(duì)著全球變暖、能源危機(jī)等世界性難題需要解決，小布什政府將新能源列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先領(lǐng)域，通過加大政府干預(yù)扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，《能源部戰(zhàn)略計(jì)劃》（2003）、《國(guó)家能源政策法案》（2005）、《國(guó)家能源獨(dú)立及安全法》（2007）等支持政策陸續(xù)出臺(tái)，總計(jì)投入約150 億美元發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)（孫波正，2009）。2008 年，美國(guó)爆發(fā)次貸危機(jī)并演變?yōu)槿蚪鹑谖C(jī)，引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)失業(yè)率高企。在此背景下，“救市”成為奧巴馬政府的首要目標(biāo)，頒布了一攬子復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)的法案——《2009 美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》。該法案以重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)導(dǎo)向，將7 870 億美元投入到特定部門和產(chǎn)業(yè)，其中包括618 億美元的交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施投資和507 億美元的能源等產(chǎn)業(yè)投資（伍巧芳，2010）。為了進(jìn)一步推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，2011 年6 月，奧巴馬政府宣布實(shí)施“美國(guó)先進(jìn)制造伙伴”（AMP）計(jì)劃，包括由美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、國(guó)家航空航天局和農(nóng)業(yè)部等共同投入7 000 萬(wàn)美元扶持新一代機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興的主要特征

如果說奧巴馬政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的使用相對(duì)克制，有應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)影響的考量在其中，那么從特朗普?qǐng)?zhí)政開始一直到拜登政府時(shí)期，美國(guó)早已經(jīng)突破原有的思想桎梏，不再將產(chǎn)業(yè)政策理解為尋租、公司福利、排擠私人企業(yè)等內(nèi)容（Wade，2010），正在不斷制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的復(fù)興具有以下特征：

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的使用增加和力度加大。美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策及其配套措施的平均使用頻次在增加、補(bǔ)貼規(guī)模及范圍在擴(kuò)大、補(bǔ)貼方式更加多元。根據(jù)GTA 數(shù)據(jù)庫(kù)①和“好工作優(yōu)先”網(wǎng)站②的數(shù)據(jù)，美國(guó)在2016-2019 年實(shí)施的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策平均每年新增222 項(xiàng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼。拜登上臺(tái)后更甚，制定實(shí)施了大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，數(shù)量遠(yuǎn)超特朗普任期總和（李思奇等，2022）。從特朗普政府到拜登政府，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模和范圍在擴(kuò)大，同時(shí)打著國(guó)防安全、環(huán)境保護(hù)、技術(shù)研發(fā)等幌子進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持。2019 年11 月，美國(guó)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部發(fā)布《人工智能與國(guó)家安全》，總結(jié)國(guó)防部的投資和采購(gòu)促進(jìn)了人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中國(guó)防部在人工智能方面的非機(jī)密投資已經(jīng)由2016 財(cái)年的6 億多美元增加到2021 財(cái)年的25 億美元。2021 年1 月，白宮發(fā)布《國(guó)防授權(quán)法》，要求利用國(guó)防部采購(gòu)計(jì)劃推動(dòng)未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中包括計(jì)劃在2022 財(cái)年之前，將人工智能和量子信息科學(xué)方面的投資增加一倍。同年10 月，拜登政府提出將在未來(lái)十年補(bǔ)貼5 500 億美元用于清潔能源和氣候項(xiàng)目，不僅是美國(guó)歷史上清潔能源領(lǐng)域最大的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，而且涉及的產(chǎn)業(yè)較多，其中3 200 億美元用于清潔能源領(lǐng)域的稅收抵免，1 100 億美元用于太陽(yáng)能、電池和先進(jìn)材料供應(yīng)鏈建設(shè)。2022 年，拜登政府為7 個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供數(shù)十億美元的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，幫助建設(shè)風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮芎偷吞驾旊娋W(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目。2022 年8 月，《芯片與科學(xué)法案》為美國(guó)半導(dǎo)體研發(fā)、制造以及勞動(dòng)力發(fā)展提供了高達(dá)527 億美元的巨額補(bǔ)貼。其中大約390 億美元用于資助芯片制造設(shè)施的新建和擴(kuò)建。稅收減免方面，法案規(guī)定為半導(dǎo)體制造進(jìn)行廠房或設(shè)備投資的企業(yè)，將在每個(gè)納稅年度享受投資總額25%的稅收抵免，預(yù)計(jì)法案將為企業(yè)提供240 億美元的投資減免。法案還為美國(guó)下一代儲(chǔ)能、光伏、氫能源等能源產(chǎn)業(yè)提供總計(jì)503 億美元的撥款。2023 年4 月，美國(guó)空軍直接給予Amentum 公司46 億美元的合同，以促進(jìn)供應(yīng)鏈和采購(gòu)的現(xiàn)代化。同年7 月，美國(guó)能源部撥款3 200 萬(wàn)美元用于加強(qiáng)國(guó)家關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，投入5 200 萬(wàn)美元強(qiáng)化美國(guó)本土太陽(yáng)能供應(yīng)鏈。美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的使用頻次增加的同時(shí)，方式更加多元化，不限于稅收抵免、聯(lián)邦撥款、貿(mào)易金融、國(guó)家援助等。

競(jìng)爭(zhēng)前環(huán)節(jié)仍是產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)。雖然當(dāng)前美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策回歸愈發(fā)明顯，扶持措施逐漸增多，但政策內(nèi)容更偏向于扶持基礎(chǔ)研究、前沿科學(xué)、新興技術(shù)研發(fā)等環(huán)節(jié)。政策措施主要通過注入大規(guī)模研發(fā)基金、以國(guó)防安全為由直接采購(gòu)新研制的高科技產(chǎn)品等方式扶持尚處于競(jìng)爭(zhēng)前環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2020 年11 月，美國(guó)信息技術(shù)和創(chuàng)新基金會(huì)發(fā)布《拜登的技術(shù)和創(chuàng)新政策計(jì)劃》報(bào)告。報(bào)告闡釋了拜登的科技和創(chuàng)新政策總體立場(chǎng)，即政府是技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的積極參與者和嚴(yán)格監(jiān)管者，具體措施涉及增加研發(fā)創(chuàng)新、教育投入、支持移民等內(nèi)容。美國(guó)一直是全球研究與試驗(yàn)發(fā)展投入最多的國(guó)家，規(guī)模遠(yuǎn)超其他國(guó)家，其中基礎(chǔ)研究投入占美國(guó)整體研發(fā)投入的比例最大，并且在全世界科學(xué)與工程領(lǐng)域論文和高被引論文中保持著領(lǐng)先位置。美國(guó)國(guó)家科學(xué)委員會(huì)發(fā)布的《科學(xué)與工程指標(biāo)（2022）》①顯示，聯(lián)邦政府仍然是美國(guó)基礎(chǔ)研究的最大資金來(lái)源（41%），聯(lián)邦政府的研發(fā)資金從2010 年的1 270 億美元增加到了2019 年的1 390 億美元左右。美國(guó)在推動(dòng)具體產(chǎn)業(yè)政策落地實(shí)施時(shí)，善于把產(chǎn)業(yè)政策與促進(jìn)私人企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)結(jié)合起來(lái)，多采取公私合作的方式。比如，2021年1 月，《國(guó)防授權(quán)法》提出要開發(fā)多種公私合作模式來(lái)執(zhí)行國(guó)防部的投資和采購(gòu)計(jì)劃，包括國(guó)防部出資建立一個(gè)半導(dǎo)體公司，利用私營(yíng)部門的技術(shù)、管理、投資專長(zhǎng)以及私人資本，實(shí)施既定的戰(zhàn)略。

聯(lián)邦產(chǎn)業(yè)政策多以法案形式出臺(tái)。當(dāng)前美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策多以正式法案形式發(fā)布，比如特朗普時(shí)期的《2017 減稅與就業(yè)法案》《2018 國(guó)家量子倡議法案》《區(qū)塊鏈促進(jìn)法案》等，拜登時(shí)期的《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案（2022）》《通貨膨脹削減法案》《芯片與科學(xué)法案》《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》等。當(dāng)前有關(guān)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法案，其制定過程往往經(jīng)過多輪討論和溝通，核心利益不斷進(jìn)行博弈，最終形成目標(biāo)清晰、權(quán)責(zé)明確、獲得多方認(rèn)可的執(zhí)行方案，能夠充分調(diào)動(dòng)各類政策執(zhí)行者的積極性。并且以法案形式出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策還有很多優(yōu)勢(shì)，比如可以整合過去多項(xiàng)零散的政策，涵蓋多個(gè)產(chǎn)業(yè)，既保持了過去政策的延續(xù)性，又反映了政策的時(shí)代訴求，可以有效避免兩黨之間的拉鋸戰(zhàn)，進(jìn)而涉及巨額財(cái)政補(bǔ)貼的措施更容易被美國(guó)國(guó)會(huì)通過，提高了產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施的效率。以2021 年11 月美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》為例展開說明，聯(lián)邦政府希望以法案形式通過產(chǎn)業(yè)政策的考量。2021 年4 月28 日，拜登在美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)表演講，強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于美國(guó)“重建美好未來(lái)”的重要性，緊接著提出美國(guó)就業(yè)計(jì)劃和美國(guó)家庭計(jì)劃，并指出完成兩項(xiàng)計(jì)劃的具體要求，即在未來(lái)4 年內(nèi)分別投入約1.3 萬(wàn)億美元和1.7 萬(wàn)億美元到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和清潔能源領(lǐng)域。為了獲得參議院的支持，2023 年5 月，美國(guó)白宮縮減原計(jì)劃的撥款總額至1.7 萬(wàn)億美元。同年8 月，法案獲得參議院表決通過。但眾議院多數(shù)議員認(rèn)為該法案過于激進(jìn)，加大通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)和腐敗。為了獲得眾議院的通過，美國(guó)白宮對(duì)法案進(jìn)行了再次修改，將撥款總額降至1.2 萬(wàn)億美元，周期改為5 年，支出的領(lǐng)域集中在道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，少數(shù)用于清潔能源開發(fā)。幾經(jīng)修改的法案終于在2021 年11 月獲得眾議院通過。2021 年11 月15 日，拜登正式簽署由參眾兩院通過的約1.2 萬(wàn)億美元的《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》。雖然兩黨認(rèn)可基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)于促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決國(guó)內(nèi)就業(yè)難題的重要性，但對(duì)于補(bǔ)貼金額和補(bǔ)貼領(lǐng)域存在分歧，而以法案形式出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策，能夠協(xié)調(diào)兩黨之間、利益集團(tuán)之間的不同訴求，萬(wàn)億級(jí)大額補(bǔ)貼更容易被參眾兩院通過。

注重不同政策間盟友間的協(xié)調(diào)配合。美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策注重與宏觀政策、科技政策、外資外貿(mào)政策等不同政策間的協(xié)調(diào)配合，同時(shí)結(jié)合美國(guó)自身影響力，與國(guó)際上的盟友、貿(mào)易伙伴等共同施行。比如，2018 年12 月，特朗普政府簽署《國(guó)家量子計(jì)劃法案》，法案提出成立量子經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)盟，共同發(fā)展量子科技產(chǎn)業(yè)。該法案不僅支持量子信息科學(xué)和技術(shù)的研發(fā)，培養(yǎng)專業(yè)化人才，還支持量子科技產(chǎn)業(yè)的示范和應(yīng)用，促進(jìn)其商業(yè)化。2021 年1 月，拜登簽署行政令，推出一攬子應(yīng)對(duì)氣候變化的政策。該行政令要求為了保障組織結(jié)構(gòu)的決策效率，成立機(jī)構(gòu)，包括成立白宮國(guó)內(nèi)氣候政策辦公室（Climate Policy Office），協(xié)調(diào)有關(guān)氣候政策的決策過程。此外還專門成立了由財(cái)政部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)等政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成的“國(guó)家氣候工作組（National Climate Task Force）”，由國(guó)家氣候顧問主持工作。美國(guó)多次借助國(guó)防安全等口號(hào)，將產(chǎn)業(yè)政策與隱藏的貿(mào)易限制措施配合使用。美國(guó)還利用所謂的民主國(guó)家間的盟友關(guān)系共同實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。2022 年7 月，美國(guó)與澳大利亞、加拿大、日本等國(guó)聯(lián)合發(fā)布聲明，建立供應(yīng)鏈聯(lián)盟，共同應(yīng)對(duì)供應(yīng)鏈中斷等危機(jī)。近期通過的《芯片與科學(xué)法案》同樣利用盟友間、合作伙伴間的協(xié)調(diào)配合，干預(yù)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如在美國(guó)推動(dòng)下，成立包括美國(guó)、日本、荷蘭和中國(guó)臺(tái)灣臺(tái)積電在內(nèi)的“芯片四方聯(lián)盟”，加強(qiáng)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的合作。美國(guó)還與日本、荷蘭簽訂三方協(xié)議，限制出口光刻機(jī)等半導(dǎo)體設(shè)備。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

產(chǎn)業(yè)政策在我國(guó)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系、加快推進(jìn)工業(yè)化的過程中發(fā)揮了重要作用。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，面對(duì)百年未有之大變局，產(chǎn)業(yè)政策仍然是促進(jìn)中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興對(duì)于我國(guó)全面認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)政策的作用、更好地制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策具有重要的啟示意義。但由于中美之間存在經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)展階段、國(guó)際地位等諸多差異，中國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策需要結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況。

（一）我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的作用、存在的問題與面臨的形勢(shì)

在以東亞為代表的發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化過程中，產(chǎn)業(yè)政策得到比較普遍的采用，對(duì)這些國(guó)家工業(yè)化的快速推進(jìn)、工業(yè)體系的建立和產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升發(fā)揮了重要作用。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為東亞奇跡的出現(xiàn)應(yīng)主要?dú)w因于產(chǎn)業(yè)政策（林毅夫等，1999），政府應(yīng)該積極實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，以克服市場(chǎng)失靈，并利用要素稟賦形成的比較優(yōu)勢(shì)，助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)（林毅夫，2011）。此外，產(chǎn)業(yè)政策在彌補(bǔ)市場(chǎng)不足、縮短技術(shù)差距等方面發(fā)揮著重要作用（Greenwald 和Stiglitz，2013）。不少實(shí)證研究也證明了產(chǎn)業(yè)政策對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極效果。宋凌云和王賢彬（2013）利用中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)生產(chǎn)率的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策總體上顯著提高了地方產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率。任曙明和呂鐲（2014）發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)貼能夠抵消融資約束對(duì)生產(chǎn)率的負(fù)面效應(yīng)，而且政府補(bǔ)貼政策能夠促進(jìn)裝備制造業(yè)生產(chǎn)率平穩(wěn)持續(xù)增長(zhǎng)。產(chǎn)業(yè)政策還顯著提高扶持產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)發(fā)明專利數(shù)量（余明桂等，2016），在促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展、解決就業(yè)問題、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面仍然發(fā)揮著積極的促進(jìn)作用（張川川，2017）。但也有學(xué)者認(rèn)為，過去中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策以選擇性和直接干預(yù)性為特征，存在著一些問題。江小涓（1999）指出中國(guó)政府的干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策效果多不理想，限制部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展；李平等（2010）系統(tǒng)評(píng)估了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展中產(chǎn)業(yè)政策的作用，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策抑制了有效競(jìng)爭(zhēng)，阻礙鋼鐵、汽車等行業(yè)的生產(chǎn)效率的提高；李雯軒（2021）通過系統(tǒng)梳理已有相關(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)作用于微觀企業(yè)層面的中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率提高效果有限，容易造成產(chǎn)能過剩、資源誤配等問題。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的提高，特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策存在的問題愈發(fā)明顯（江飛濤等，2015）。

當(dāng)前世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，也對(duì)產(chǎn)業(yè)政策提出新的要求。一是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新機(jī)遇。隨著前沿技術(shù)突破和顛覆性創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，不斷有新興產(chǎn)業(yè)涌現(xiàn)。一方面，無(wú)論是前沿基礎(chǔ)科學(xué)創(chuàng)新還是新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化技術(shù)路線，都具有高度的不確定性，沒有發(fā)達(dá)國(guó)家被證明可行的技術(shù)路線加以借鑒，因此，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的作用下降；另一方面，新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期面臨著技術(shù)不成熟、生產(chǎn)成本高、市場(chǎng)規(guī)模小等問題，要加快產(chǎn)業(yè)的成熟又不能僅依靠市場(chǎng)無(wú)形之手發(fā)揮作用，需要政府給予必要的支持。二是大國(guó)博弈加劇加大了我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)向高科技產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的持續(xù)升級(jí)，美西方國(guó)家為了保持其科技和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，加大了對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的打壓遏制力度，以芯片、人工智能為代表的先進(jìn)制造業(yè)和前沿技術(shù)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)。例如，2022 年8 月簽署通過的美國(guó)《芯片與科學(xué)法案》規(guī)定，如果半導(dǎo)體企業(yè)一經(jīng)獲得美方補(bǔ)助并在美國(guó)建廠，那么未來(lái)10 年內(nèi)，這些企業(yè)將禁止在中國(guó)大陸新建或擴(kuò)建先進(jìn)制程的工廠，以達(dá)到遏制中國(guó)半導(dǎo)體和5G 等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。2023 年10 月，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布對(duì)華半導(dǎo)體出口管制最終規(guī)則，進(jìn)一步限制人工智能相關(guān)芯片、半導(dǎo)體制造設(shè)備對(duì)華出口。破解產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)，需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮積極、有力的作用，加快解決產(chǎn)業(yè)鏈“卡脖子”等短板、卡點(diǎn)和斷點(diǎn)問題。

（二）對(duì)我國(guó)的啟示

針對(duì)我國(guó)發(fā)展階段、發(fā)展機(jī)遇以及外部環(huán)境的變化，習(xí)近平總書記在2018 年11 月召開的民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上指出，“要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變，清理違反公平、開放、透明市場(chǎng)規(guī)則的政策文件，推進(jìn)反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法?！?022 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉”“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式”；2023 年，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議提出，“要完善新發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)政策，把維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全作為重中之重，強(qiáng)化戰(zhàn)略性領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性?！蔽覈?guó)不能因?yàn)槊绹?guó)曾經(jīng)的指責(zé)而放棄產(chǎn)業(yè)政策，仍然需要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的選擇性支持，發(fā)揮集中力量辦大事的新型舉國(guó)體制作用，加快提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性與安全水平，同時(shí)針對(duì)我國(guó)全球價(jià)值鏈高端持續(xù)升級(jí)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展、未來(lái)產(chǎn)業(yè)的前瞻布局，又需要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策做出調(diào)整。美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興的做法，對(duì)我國(guó)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策具有一定的啟示和借鑒作用。

1．更加全面認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)政策的作用。國(guó)內(nèi)外一直對(duì)產(chǎn)業(yè)政策存在爭(zhēng)議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為不應(yīng)該實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家也經(jīng)常對(duì)中國(guó)提出產(chǎn)業(yè)政策的指責(zé)，對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品展開反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查。但美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的回歸表明，產(chǎn)業(yè)政策仍然對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，特別是在不穩(wěn)定不確定性風(fēng)險(xiǎn)加大、大國(guó)博弈升級(jí)的國(guó)際環(huán)境中，產(chǎn)業(yè)政策成為各國(guó)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性、加快新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。我國(guó)是否應(yīng)該實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)不需要爭(zhēng)論，重點(diǎn)在于如何更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。

2．產(chǎn)業(yè)政策需要適時(shí)調(diào)整。美國(guó)的國(guó)內(nèi)外環(huán)境在發(fā)生變化，每屆政府面對(duì)的挑戰(zhàn)也不盡相同，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)做出回應(yīng)，內(nèi)容和實(shí)施手段也不斷調(diào)整。我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策也需要根據(jù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、全球科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾和亟待解決的重要問題動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)前我國(guó)正在從跟跑轉(zhuǎn)向并跑階段，同時(shí)面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)、“卡脖子”問題和產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)，因此，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)應(yīng)放在培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、解決“卡脖子”環(huán)節(jié)的自主可控等方面。具體的政策工具、覆蓋范圍、政策力度等也應(yīng)根據(jù)發(fā)展階段、技術(shù)成熟度等因素適時(shí)調(diào)整。

3．處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策將競(jìng)爭(zhēng)前階段作為扶持重點(diǎn)，對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的干預(yù)相對(duì)比較克制。我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施需要正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)各自的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于技術(shù)路線比較明確的產(chǎn)業(yè)，為了加快實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破和化解供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，可以選擇特定的技術(shù)路線加以支持，甚至依托行業(yè)中有實(shí)力的企業(yè)，但是也要盡可能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由于技術(shù)不成熟，技術(shù)、場(chǎng)景等方面都具有很高的不確定性，因此應(yīng)該更多地發(fā)揮市場(chǎng)主體的試錯(cuò)、探索作用，同時(shí)政府在基礎(chǔ)研究、競(jìng)爭(zhēng)前階段的技術(shù)開發(fā)、早期市場(chǎng)需求等方面也要發(fā)揮不可替代的作用。

4．加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的穩(wěn)定性。當(dāng)前美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策多以法案形式發(fā)布，雖然產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)周期長(zhǎng)，但由于議會(huì)通過、總統(tǒng)簽署，也更難以更改，更具有持續(xù)性，從而企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策也有更穩(wěn)定的預(yù)期。不僅延續(xù)了過去政策的內(nèi)容，而且法案扶持特定產(chǎn)業(yè)的周期較長(zhǎng)。我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于高速增長(zhǎng)階段，產(chǎn)業(yè)面臨的情況變化快，并且由于產(chǎn)業(yè)門類多且各產(chǎn)業(yè)面臨的情況差異大，因此產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)比較頻繁。這種做法對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大發(fā)揮了積極作用，但變化過快的產(chǎn)業(yè)政策也會(huì)造成企業(yè)預(yù)期不穩(wěn)。因此，應(yīng)規(guī)范我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策制定和發(fā)布的程序，降低產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)的隨意性，特別是對(duì)于涉及資金金額巨大的產(chǎn)業(yè)政策，需要提交全國(guó)人大或全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審議通過。

5．注意產(chǎn)業(yè)政策與其他政策的協(xié)調(diào)。參考美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中與其他政策協(xié)調(diào)配合的做法，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，重視產(chǎn)業(yè)政策與宏觀政策、科技政策、外資外貿(mào)政策、消費(fèi)政策、土地政策、低碳環(huán)保政策等政策的協(xié)調(diào)配合。一方面，產(chǎn)業(yè)政策制定過程要重視分析對(duì)其他政策的需求；另一方面，其他政策的制定也要研判對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。通過加強(qiáng)各政策制定部門間的交流、協(xié)調(diào)，形成政策組合拳，發(fā)揮推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策合力。

需要注意的是，盡管美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興能夠?qū)ξ覈?guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策提供啟示和借鑒，但中美兩國(guó)間在經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)展階段、國(guó)際地位等方面的諸多差異，使得我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策需要符合我國(guó)的實(shí)際情況。例如，我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展同時(shí)面臨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)短板與新興產(chǎn)業(yè)鍛長(zhǎng)板的要求，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)路線比較清晰，而新興產(chǎn)業(yè)具有巨大的不確定性，因此，既要發(fā)揮我國(guó)集中力量辦大事的新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，加快解決產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的短板、卡點(diǎn)和斷點(diǎn)，又要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)進(jìn)入科技和產(chǎn)業(yè)“無(wú)人區(qū)”后的高度不確定性。同時(shí)也要看到，中美兩國(guó)之間有挑戰(zhàn)，也有合作的空間。比如，可以通過加強(qiáng)技術(shù)合作加快科技創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，共同應(yīng)對(duì)和解決氣候變化、減貧等國(guó)際問題。

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