公共政策社會影響評估的價值觀變革與方法論創(chuàng)新

陳琛 施國慶

內(nèi)容提要 黨的十八大以來，黨中央高度重視科學(xué)決策、民主決策，公共政策評估研究和實踐進入快速發(fā)展階段。自第四代評估的概念提出之后，公共政策的外溢效應(yīng)評估即社會影響評估在國際上呈現(xiàn)三種發(fā)展趨勢：建構(gòu)主義、民主協(xié)商與倫理約束。從價值觀視角剖析，三者體現(xiàn)為科學(xué)主義與實證主義反思所引領(lǐng)的本體論與認識論的變革；從方法論視角審視，三者體現(xiàn)為多元主體治理與解釋學(xué)辯證所代表的創(chuàng)新趨勢。新趨勢是科學(xué)化與民主化兩種傾向博弈的結(jié)果，具體表現(xiàn)為經(jīng)過管理學(xué)派與參與學(xué)派近二十年來的爭論，后者逐漸取代前者成為主流。對我國而言，社會影響評估理論的引介既符合關(guān)口前移的風(fēng)險治理思路，也從公眾參與視角豐富了社會治理的工具箱，有助于提高我國決策的民主性和科學(xué)性。

關(guān)鍵詞 政策評估 社會影響評估 建構(gòu)主義 社會責任 社會風(fēng)險

陳琛，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院副教授

施國慶，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授

本文為山東省教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃青年重點課題“基于大學(xué)社會責任的課程思政‘校地融合模式研究”（2021QZD010）的階段性成果。感謝黃杰、劉一弘、吳曉林老師的寶貴意見。

一、研究背景

黨的十八大以來，黨中央高度重視科學(xué)決策、民主決策，積極推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，在重大政策制定過程中，強調(diào)公共政策評估的作用。2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》提出建立健全政策評估制度。黨的十九屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，健全重大政策事前評估和事后評價制度。2019年頒布的國務(wù)院713號令《重大行政決策程序暫行條例》將風(fēng)險評估作為重大行政決策前的必備環(huán)節(jié)。公共政策評估的實踐和研究進入快速發(fā)展階段。

面向中國實踐、借鑒國際經(jīng)驗，能夠有效規(guī)避認知誤區(qū)，促進中國政策評估實現(xiàn)跨越式發(fā)展。從國際經(jīng)驗來看，自以“在價值觀上認同建構(gòu)主義，在方法論上采納解釋學(xué)辯證，通過多元主體的過程性參與，尋求達成共識的評估范式”為標志的第四代評估概念提出以來[1]，公共政策評估經(jīng)歷了價值觀和方法論的變革與轉(zhuǎn)型[2]。盡管有學(xué)者從“協(xié)調(diào)民主式評估”等視角對第五代評估進行了暢想，但尚未能闡明評估代際的本質(zhì)性區(qū)別，因此，可以預(yù)見未來較長時期的公共政策評估仍依循第四代評估的理念。

從評估效果來看，公共政策評估一方面應(yīng)對政策成效進行評價，即判斷政策是否達到預(yù)期目標；另一方面應(yīng)對政策的外溢效應(yīng)進行評估，即分析政策在其目標之外造成什么樣的社會影響[3]。前者是政策評估的主流研究志趣，而后者則以交叉學(xué)科的狀態(tài)分布于不同領(lǐng)域。通過梳理文獻，筆者認為與公共政策外溢效應(yīng)評估密切相關(guān)的定義，是國際影響評估協(xié)會（International Association for Impact Assessment，IAIA）對社會影響評估的界定：“分析、監(jiān)測、治理外界干擾（政策、規(guī)劃、項目、工程）所導(dǎo)致的社會后果及社會變化過程，包括故意的、非故意的，正面的、負面的社會影響”[4]。從社會影響評估視角來分析，重大政策除了對自身目標維度，還會對政治、經(jīng)濟、環(huán)境、文化、國家安全等多個維度產(chǎn)生外溢效應(yīng)，這些效應(yīng)最終會沉淀到社會維度，如果對其未能實現(xiàn)及時、有效的評估和治理，則有可能生成社會風(fēng)險，影響社會穩(wěn)定、危害公共安全。

社會影響評估起始于工程項目中的移民安置和環(huán)境影響評估。20世紀80年代，世界銀行聘用社會學(xué)專家邁克爾·塞尼博士和他的團隊在1986—1987年和1991—1993年分別對世行貸款項目進行了兩次大型回顧性評估[5]。評估結(jié)果表明，世界銀行在非洲、亞洲貸款的開發(fā)項目在進行征地移民時造成許多失誤，類似的失誤在20世紀60年代至70年代的中國也發(fā)生過。移民出現(xiàn)了8種典型的次生貧困風(fēng)險，如果不采取措施來緩解這些主要風(fēng)險，非自愿移民造成的貧困會持續(xù)很長時間，并且具有相當?shù)钠茐牧6]?；谝泼癞a(chǎn)生的顯著的社會影響，學(xué)界開始提出移民項目的社會學(xué)方法、社會政策、社會監(jiān)測和社會整合。1990年，世界銀行頒布了全球第一個非自愿移民政策《非自愿移民（OD4.30）》，使社會學(xué)和社會政策開始嵌入國際貸款項目管理。此后，社會性別、土著居民、國際河流、沖突地區(qū)、脆弱群體、公眾參與、信息公開、勞工和工作條件、反腐敗等議題陸續(xù)進入國際金融機構(gòu)的社會安全保障政策體系。

從環(huán)境影響評估發(fā)展軌跡來看，工程的建設(shè)和運行對自然系統(tǒng)的物理、化學(xué)、生物要素產(chǎn)生的影響，不僅導(dǎo)致嚴重的環(huán)境污染，也對社會經(jīng)濟系統(tǒng)中的人口、經(jīng)濟、社會、文化產(chǎn)生破壞性影響，且這些影響反過來作用于自然系統(tǒng)，所以對環(huán)境影響的評價逐漸重視和納入社會環(huán)境要素。環(huán)境污染是環(huán)境影響評價的重點。施國慶等認為，科學(xué)地認識環(huán)境污染，并且通過技術(shù)手段將這一認識轉(zhuǎn)化為大眾可了解的信息，是污染轉(zhuǎn)化為社會問題的重要基礎(chǔ)[1]。隨著工業(yè)化、城市化的推進，社會轉(zhuǎn)型過程中結(jié)構(gòu)性矛盾的突出，項目和政策受影響者主體的多元化、不同層級政府的多目標化、新媒體的日漸普及，利益主體間的競爭、沖突與順應(yīng)、合作的不斷演化，加之宏觀結(jié)構(gòu)關(guān)系的轉(zhuǎn)向，環(huán)境污染問題整體步入常態(tài)，常規(guī)的環(huán)境治理制度建設(shè)和對民眾環(huán)保意識的培育也在不斷強化。

發(fā)展項目的社會評估在20世紀90年代初期開始引入國內(nèi)，在隨后的40多年里，中國的工程移民評估、環(huán)境影響評估等領(lǐng)域發(fā)生了漸進的、巨大的變化。中國的知識和創(chuàng)新實踐結(jié)合了學(xué)習(xí)全球經(jīng)驗的開放態(tài)度，并注重因地制宜，形成了本國技能和工具[2]。以國家發(fā)展和改革委員會2002年將社會評價納入中國國際工程咨詢公司編制的《投資項目可行性研究指南》為標志，社會評價成為與技術(shù)評價、經(jīng)濟評價、財務(wù)評價、環(huán)境評價并列的項目評價工具，被廣泛地應(yīng)用于投資項目評價，并逐漸延展到對社會政策、公共政策的社會影響評估中[3]。越來越多的學(xué)者開始將政策作為研究對象，通過借鑒項目評估領(lǐng)域成熟的視域、理論和方法，實現(xiàn)對公共政策影響的全面理解[4]。

本文擬基于價值觀變革與方法論創(chuàng)新的雙重視角，梳理并提煉國際公共政策社會影響評估的新趨勢，以期借他山之石，促進中國公共政策評估的科學(xué)化與民主化發(fā)展，在公共政策的制定和執(zhí)行中有效規(guī)避風(fēng)險，以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全之間的動態(tài)平衡、良性互動[5]。

二、社會影響評估：公共政策外溢效應(yīng)的考查

從適用階段來看，傳統(tǒng)公共政策評估主要關(guān)注政策執(zhí)行后的判斷和反饋，而社會影響評估則側(cè)重對未來的研判。從中文語義看，前者更適合被稱作事后的“評價”。然而，用詞的選擇一方面是對研究歷史的延續(xù)，另一方面也會隨著認知的不斷變革而獲得新的含義。現(xiàn)今對公共政策評估的分類，往往將其分為政策前、政策中和政策后評估三類，體現(xiàn)了對傳統(tǒng)概念的革新和延展。最初，社會影響評估在環(huán)境領(lǐng)域被引進中國，也被稱為“社會影響評價”，但筆者基于個人學(xué)術(shù)研究以及與國內(nèi)外權(quán)威專家的溝通，認為“評估”一詞更為合適，其既與第四代評估理念相契合，也可將社會影響評估更好地納入公共政策評估體系之中。

從分析維度來看，公共政策的外溢效應(yīng)可以作用于政治、經(jīng)濟、環(huán)境、文化等不同方面，但所有的影響最終都會落實到社會層面，而這正是社會影響評估理論的關(guān)注重點：通過與環(huán)境影響評估、經(jīng)濟影響評估、文化影響評估、健康影響評估等的對話，對政策外溢效應(yīng)的機理和路徑進行綜合研判。也就是說，評估針對的并非單一的“社會”維度，而是綜合的“社會”體系[6]。

在發(fā)展趨勢上，伴隨著第四代評估改革浪潮，社會影響評估呈現(xiàn)與公共政策評估既相似又不同的三大趨勢特征：建構(gòu)主義、民主協(xié)商與倫理約束。簡言之，建構(gòu)主義認為評估應(yīng)基于一種創(chuàng)建的現(xiàn)實，這種現(xiàn)實并非游離于其創(chuàng)造者和支持者之外，也非獨立于構(gòu)建者之外的某種“客觀”世界，而是由一定的可獲得信息所創(chuàng)造，且這些信息形成某種整合的、系統(tǒng)化的“合理”模式。民主協(xié)商是一種協(xié)商方式，意在通過多元主體參與，基于協(xié)商達成共識形成新的建構(gòu)。倫理約束則注重從道德層面對公共政策進行監(jiān)督。

三種趨勢特征既體現(xiàn)為價值觀的變革又代表了方法論的創(chuàng)新，其開啟于法蘭克·范克萊和拉貝爾·伯基這兩位社會影響評估學(xué)術(shù)界領(lǐng)袖的辯論[1]。2003年，由IAIA委托完成的兩份重要文件發(fā)布，分別是范克萊牽頭撰寫的《社會影響評估國際準則》（以下簡稱《國際準則》）[2]和伯基領(lǐng)銜制定的《美國社會影響評估準則和指南》（以下簡稱《美國準則》）[3]。這兩份文件被看作1993/1994年出版的《社會影響評估準則和指南》（Guidelines and Principles for Social Impact Assessment）在新時期的繼承和發(fā)揚，但由于范克萊和伯基在科學(xué)化和民主化兩種傾向的博弈之間選擇了不同的平衡點，參與學(xué)派與管理學(xué)派開啟了二十多年的爭論與此消彼長。

三、價值觀變革：對科學(xué)主義與實證主義的反思

價值觀的變革趨勢體現(xiàn)為對科學(xué)主義與實證主義的反思。專家和學(xué)者們在社會影響實踐中發(fā)現(xiàn)，科學(xué)無法解釋所有問題，科學(xué)范式無法揭示所有影響因素，尤其是與人類社會相關(guān)的議題。因此，社會科學(xué)對自然科學(xué)的過度模仿很可能是東施效顰，反而喪失了自身的獨特價值體系。

1.建構(gòu)主義趨勢：從指標式評估到適應(yīng)性評估

管理學(xué)派認為，社會影響評估的基礎(chǔ)是完備的、可復(fù)制的科學(xué)概念和方法，體現(xiàn)出社會科學(xué)在實證主義時期對自然科學(xué)的崇拜與模仿。自19世紀中葉起，自然科學(xué)所獲得的巨大成功、社會學(xué)家對理性和系統(tǒng)化的渴望、笛卡爾“我思，故我在”的精神、社會科學(xué)實踐者希望被看作正統(tǒng)職業(yè)的需求等因素，導(dǎo)致管理學(xué)派以堅定的信念和熱情效仿自然科學(xué)的方法。因此，《美國準則》列出了五大類、三十二小類的詳細指標，用以對社會影響進行指標式評估。對比來看，參與學(xué)派則認為許多社會影響是可以被預(yù)估的。也就是說，通過指標可以預(yù)估許多的社會影響，但也一定會出現(xiàn)既有指標體系之外的社會影響。因此，《國際準則》沒有列出影響因素的詳細清單，而是將自身定位為一種統(tǒng)領(lǐng)性的框架，在關(guān)鍵的維度下進行靈活的適應(yīng)性評估[4]。

管理學(xué)派認為社會影響評估應(yīng)保證所有的環(huán)境正義問題得到充分的描述和分析，體現(xiàn)了一種實證主義傾向，即認為通過科學(xué)流程能夠預(yù)測所有變化和影響，并構(gòu)建出社會治理的統(tǒng)一模式。相對而言，參與學(xué)派認為任何評估都應(yīng)納入當?shù)氐闹R和經(jīng)驗，并承認不同地區(qū)文化的價值。也就是說，基于后實證主義哲學(xué)觀，承認價值觀的多樣性和社會問題的復(fù)雜性[5]，拒絕放之四海而皆準的單一方法，尋求適應(yīng)性的文化回應(yīng)。

在參與學(xué)派看來，社會影響評估不僅是一種技術(shù)或一個流程，也是一種關(guān)于發(fā)展和民主的哲學(xué)?；诮?gòu)主義價值觀，充分考慮評估所在地區(qū)特征，對社會影響評估的流程和方法進行地區(qū)性修正，在資料的收集、分析、判斷中充分考慮不同地區(qū)、不同群體的價值觀[1]，承認內(nèi)部的多樣性，對每次評估進行適應(yīng)性建構(gòu)。這種后實證主義的社會學(xué)意義上的“建構(gòu)”不等同于實證主義的“事實”，實際上，由于不同群體天然建構(gòu)了不同的認知，評估者需要對適應(yīng)性的評估過程進行控制，讓每個群體都必須面對和處理其他所有建構(gòu)[2]。因此，這種由試圖“理解”自身環(huán)境的人們所創(chuàng)造出來的共同觀念，可以被看作最接近真實的“事實”。

2.民主協(xié)商趨勢：從管理視角到人本視角

管理學(xué)派認為，社會影響評估是對區(qū)域內(nèi)受到項目和政策影響的人口與社會環(huán)境進行廣泛的了解，其主要目標之一是提供高質(zhì)量的信息以供決策使用。顯然，這種觀念既認為社會影響評估能夠通過科學(xué)模式得出高質(zhì)量結(jié)果，通過實證方法預(yù)估所有變化，也暗示了一種管理者視角，即評估目的是生成信息以用于更好地做決策。而參與學(xué)派認為在所有的干預(yù)和評估過程中，應(yīng)當構(gòu)建路徑，在當?shù)剡M行社會和人力資本建設(shè)并增強民主進程；在所有的計劃干預(yù)中，尤其是在社會影響不可避免的情況下，應(yīng)充分考慮如何將受負面影響的群體轉(zhuǎn)變?yōu)槭芤嫒后w。一方面，應(yīng)體現(xiàn)出后實證主義對評估結(jié)果科學(xué)性的“謙遜”，通過協(xié)商和信息公開增強民主進程[3]。其背后邏輯在于，如果擁有信息本身就是權(quán)力，那么隱瞞信息就是對這種民主權(quán)力的削弱。另一方面，人本主義觀念也得到體現(xiàn)，受影響公眾通過全面、積極地參與擁有了全面的觀念性平等。這意味著，在整個過程中參與者要被當作“人”而非實驗對象或者研究主體來看待，這體現(xiàn)出與前三代評估的顯著差異。前三代的評估過分強調(diào)科學(xué)實驗，認為科學(xué)能夠揭示一切問題，因而容易忽視整個情境中的其他利益相關(guān)者，尤其是與自身有不同的價值觀和建構(gòu)性解釋的利益相關(guān)者。可惜的是管理學(xué)派也陷入了類似的困境。對比來看，參與學(xué)派則與評估的主流發(fā)展理念一脈相承：調(diào)研的目的從最初的社會學(xué)實驗到后來的社會數(shù)據(jù)收集，再到進行民主協(xié)商，通過建構(gòu)討論平臺，調(diào)整利益相關(guān)者看待問題的方式[4]。

3.倫理約束趨勢：從經(jīng)濟利益到社會責任

在實證主義盛行的時代，西方國家經(jīng)濟發(fā)展的頂層設(shè)計和社會保護的底層呼吁之間具有強烈的張力：決策者們認為項目建設(shè)、資源開發(fā)對地區(qū)發(fā)展有著重要意義，擁有較強話語權(quán)的城市精英階層也普遍認同這種觀點；而話語權(quán)較弱、占人口比例最高的普通民眾，則希望自身權(quán)益不受損害、維持平穩(wěn)的生活狀態(tài)。在社會影響評估領(lǐng)域?qū)W者的不斷呼吁下，西方國家民眾的思想逐漸改變，他們開始不認可傳統(tǒng)粗獷的開發(fā)模式，而認同環(huán)境保護，以及對底層民眾、原住民的社會生活保障的重要性。大型項目（尤其是污染型和爭議型項目）建設(shè)遭到了民眾抵制，對社會責任（social responsibility）的呼吁日益高漲[5]。這種抵制與呼吁是一把雙刃劍：一方面促進了對環(huán)境和社會議題的關(guān)注，遏制了資本的無序擴張；另一方面，過于嚴厲的批判將不可避免地遏制經(jīng)濟發(fā)展，損害公眾的生活質(zhì)量。在對科學(xué)主義和實證主義的反思中，道德和倫理始終是非常關(guān)鍵的議題[1]。盡管這些理念會導(dǎo)致時間成本和經(jīng)濟成本的消耗較大，不符合現(xiàn)實主義審美，但對社會責任的公開討論能夠使決策者和公眾對倫理問題時刻保持警醒，避免因過度追求經(jīng)濟效益而對環(huán)境造成侵害。

參與學(xué)派強調(diào)，在政策評估和實施中不能使用暴力、騷擾、恐嚇或者不當?shù)奈淞?，不接受侵犯社會任何階層人權(quán)的發(fā)展模式，從政策行為和人權(quán)保護的維度對社會責任的范疇進行了明確界定。2010年，國際標準化組織（International Organization for Standardization，ISO）發(fā)行了《ISO26000社會責任指南》，旨在幫助不同的組織理解什么是社會責任，以及如何將社會責任付諸實踐。其中，第2.18條款將社會責任定義為，“實施公開的、符合道德的行為，對因組織的決策與行為而產(chǎn)生的社會和環(huán)境影響進行治理。行為包括促進可持續(xù)發(fā)展，社會健康與福利；關(guān)注不同利益主體的期望；遵守當?shù)胤?，并符合國際行為準則；在組織的運行中加以貫徹和實踐”[2]。這一定義與參與學(xué)派對社會責任的期望在內(nèi)涵上相一致，從倫理層面對政策評估進行了約束。

4.本體論與認識論的變革

本文所說的價值觀視角實際上是本體論與認識論的統(tǒng)合。管理學(xué)派堅持科學(xué)主義和實證主義的信仰，認為科學(xué)可以揭示一切社會影響，這種決定論的理念體現(xiàn)為現(xiàn)實主義本體論；而逐漸取代管理學(xué)派的參與學(xué)派則認同相對主義本體論：“真理”被認為是最完善、成熟的，并被一致認同的某種理念所建構(gòu)，體現(xiàn)了對科學(xué)主義和實證主義的反思。類似地，管理學(xué)派的研究視角和對公眾的認知，體現(xiàn)為二元客觀主義認識論，即觀察者可以與被研究的對象保持一定的距離，任何價值觀都無法對之產(chǎn)生影響，然而，這種認知在實踐中卻被證實過于理想化，只有采取人本視角而非管理視角，才能更全面地認知評估者與被評估者之間的關(guān)系，更有效地建構(gòu)“事實”，體現(xiàn)為參與學(xué)派一元主觀主義認識論的理念。

科學(xué)主義與實證主義反思給社會影響評估領(lǐng)域帶來了價值觀變革，建構(gòu)范式逐漸替代了固化的科學(xué)模型。建構(gòu)主義是公共政策本體論和認識論的基礎(chǔ)，民主協(xié)商是變革實現(xiàn)的目標引導(dǎo)，倫理約束是對變革中應(yīng)遵循的原則和底線的界定。最終，評估主體和客體獲得連接性建構(gòu)和共鳴性經(jīng)驗。

四、方法論創(chuàng)新：多元主體治理與解釋學(xué)辯證

方法論的創(chuàng)新趨勢體現(xiàn)為多元主體治理和解釋學(xué)辯證。前者代表了開放、復(fù)雜的共治系統(tǒng)，其通過協(xié)商實現(xiàn)共同利益。后者首先在性質(zhì)上是解釋性的，其次體現(xiàn)對不同觀點的比較和辯證，以期獲得黑格爾哲學(xué)意義上的高度綜合。正如陳阿江所言，技術(shù)經(jīng)濟范式的研究主題是項目“剩余”，方法論是科學(xué)主義，科學(xué)家共同體是由技術(shù)、經(jīng)濟專家構(gòu)成；而社會學(xué)范式的研究主題是“項目社會”，方法論以人本主義為主，科學(xué)家共同體主要是由社會學(xué)家和人類學(xué)家構(gòu)成[3]，因此，應(yīng)以社會學(xué)范式主導(dǎo)社會評價。

1.建構(gòu)主義趨勢：從利益分配到影響分配

管理學(xué)派注重通過利益分配的方法進行影響治理。然而，隨著跨國合作、多邊主義的盛行，這種方法逐漸難以適應(yīng)多元主體治理的現(xiàn)狀。為此，參與學(xué)派轉(zhuǎn)變思路，從利益分配轉(zhuǎn)為影響分配，逐漸注重多元主體在分配中的正義與公平。由于不同群體天然構(gòu)建了不同的認知，評估者需要以一種解釋學(xué)辯證過程對評估進行控制，即每個群體都必須面對和處理其他所有建構(gòu)，以體現(xiàn)影響分配的公平性[1]。

參與學(xué)派認為，可以通過對計劃干預(yù)的措施進行修正以減少其可能帶來的負面影響，增加其正面影響。這是對建構(gòu)主義及其對科學(xué)主義和實證主義的批判可能導(dǎo)致的片面認知的修正，也是對影響分配的路徑進行了明晰：社會影響評估應(yīng)全面評估正面和負面影響，不僅要采取措施消減負面影響，也應(yīng)盡可能增加正面影響，將發(fā)展的紅利以影響的方式分配給公眾[2]?；谠u估是對人民和進步的投資的理念，社會投資的概念得到了拓展。除了傳統(tǒng)上對利益的認知，對公眾的社會資本建設(shè)進行投資，也是社會影響評估的重要維度[3]。

管理學(xué)派的分配方法論先驗性地建立了評估的參數(shù)和界限，而參與學(xué)派的影響分配則體現(xiàn)為建構(gòu)主義，其主要引導(dǎo)因素為利益相關(guān)者的主張、爭議，通過多元主體的協(xié)商，以一種解釋學(xué)辯證的范式來確定參數(shù)和界限，因此，這種方法論的效果取決于構(gòu)建者的信息資源和構(gòu)建能力?；诮?gòu)主義的社區(qū)參與、對經(jīng)濟遷移的影響評估、移民后的生計重建和心理狀態(tài)恢復(fù)等方法逐漸成為主流。

2.民主協(xié)商趨勢：從成本-收益分析到協(xié)商共識

管理學(xué)派認為應(yīng)對進行中的項目、計劃或政策實施監(jiān)測和評估，必要時提出緩解措施。這種只在必要時才采取緩解措施的節(jié)約成本方法論導(dǎo)向，體現(xiàn)了成本-收益分析理念。相比而言，參與學(xué)派認為，即使受影響群體同意了計劃的實施，且可能被視作受益者，依然應(yīng)充分考慮對社會和環(huán)境負面影響的緩解措施。這種看似增加成本的行動，充分考慮了多元主體的多元價值需求，目標是通過解釋學(xué)辯證達成共識，從根本上減少潛在的負面影響和政策風(fēng)險，實質(zhì)上是對投資成本的保護，是以迂回的替代路徑的儲備降低政策徹底失敗的可能性[4]。

參與學(xué)派對成本-收益分析理念進行了反思，認為應(yīng)該把評估的重點放在社會的可持續(xù)發(fā)展上，由社會影響評估確定最佳的發(fā)展方案。社會影響評估和環(huán)境影響評估可以提供更多的機會，而不僅僅是作為社會成本和經(jīng)濟收益之間的衡量。也就是說，管理學(xué)派的方法論實則限制了社會影響評估在促進社會可持續(xù)發(fā)展中可以發(fā)揮的作用。民主協(xié)商的方法論能夠通過回應(yīng)性聚焦，即多元主體積極、有效的參與，達成對社會可持續(xù)發(fā)展的共識[5]。最終產(chǎn)出成果包括《社會管理計劃》《影響和收益協(xié)議》等共識性文件[6]。

社會影響評估需要通過保障建構(gòu)式的溝通模式獲得利益相關(guān)方的民主反饋。學(xué)者們提出許多有效的方法或理念，如協(xié)商民主、社會責任、社會經(jīng)營許可等。舉例來說，協(xié)商民主是通過自由和平等的公共討論進行決策的過程。參與者必須在信任、平等和相互理解的社區(qū)參與氛圍中與受影響公眾進行溝通，重新建構(gòu)自己的認知。他們要克服分歧，在充分聽取他人意見、收集信息的基礎(chǔ)上，做出合理的決定。所有利益相關(guān)者的參與都應(yīng)被認為是合法合理的，并能夠真正影響決策的過程。這種合作治理的結(jié)構(gòu)可以通過尋求共同認知和共同利益來實現(xiàn)，應(yīng)努力發(fā)揮社區(qū)的優(yōu)勢，探尋一條通往可持續(xù)發(fā)展未來的道路，以促進決策和成果的實施和改進。

3.倫理約束趨勢：從法律許可到社會經(jīng)營許可

參與學(xué)派認為，社會影響評估應(yīng)該是發(fā)展過程的一個組成部分，貫穿開始的政策構(gòu)思到最終審計全過程。這里暗示了倫理對評估全過程的持續(xù)性的約束。多元價值倫理帶來的不可避免的沖突和張力，是社會影響評估在實踐中需要重點解決的問題。從國際經(jīng)驗來看，社會影響評估通過如下渠道對政策和項目施加影響。第一，通過與監(jiān)管機構(gòu)和金融機構(gòu)（投資機構(gòu)）的合作，影響決策和審批流程，包括確定項目同意通過的條件等，如企業(yè)社會責任（CSR）、社會經(jīng)營許可（SLO）的規(guī)定，開始越來越多出現(xiàn)在投資機構(gòu)的政策中，如果政府、企業(yè)想獲得投資機構(gòu)的支持，必須符合相關(guān)的規(guī)定，完成規(guī)定的社會影響評估；第二，與政府、企業(yè)等項目方合作，通過項目（再）設(shè)計、選址、規(guī)劃并實施緩解措施和監(jiān)督工程等手段，達到改善項目社會效益的目的；第三，通過與社區(qū)合作，協(xié)助處理社會變化，規(guī)劃更符合居民需求的愿景。

在具體規(guī)定方面，聯(lián)合國、世界銀行、國際金融組織等國際機構(gòu)在相應(yīng)的規(guī)章制度中，注重規(guī)范成員在國際投資中的社會負面影響和風(fēng)險防控，如世界銀行1989年制定的《環(huán)境評估操作規(guī)范》，1990年和2001年的《非自愿移民操作政策》，2011年的《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》、《海外援助項目指南》（聯(lián)合國開發(fā)計劃署）、《投資項目規(guī)范》（國際金融組織）等。許多國家也有相應(yīng)的立法或規(guī)定，用以規(guī)范多元價值倫理的協(xié)調(diào)與梳理，如加拿大現(xiàn)行的環(huán)境法案就包含對社會影響評估的規(guī)定。

4.方法論基礎(chǔ)的創(chuàng)新

多元主體治理和解釋學(xué)辯證是參與學(xué)派的方法論基礎(chǔ)，也是參與學(xué)派與管理學(xué)派爭論的焦點。多元主體之間的協(xié)商應(yīng)該達成何種共識，如何達成共識？參與學(xué)派認為，管理學(xué)派的干涉主義方法論過于強調(diào)對真理和自然規(guī)律的解釋，但在實踐中卻往往難以實現(xiàn)，因此，應(yīng)通過解釋學(xué)辯證過程，以回應(yīng)性聚焦的方法進行評估[1]。這一方法的目標是，如果有可能爭取達成共識，則所有參與者都重新構(gòu)建最初的構(gòu)建；如果無法達成共識，則展現(xiàn)并討論幾種不同觀點，建立協(xié)商議程。在這一過程中，所有的多元主體參與者通過獲得充分的信息、參與協(xié)商而受到教育，并被賦予相應(yīng)的權(quán)力[2]。這種解釋過程不是對“真實”狀態(tài)的描述，而是提出有意義的解釋，即個體或群體為“理解”自身所存在的環(huán)境而作的建構(gòu)，通過互動協(xié)商創(chuàng)造出的一種結(jié)果。社會評價不是公眾評價和經(jīng)濟評價的剩余，也不同于純粹的社會學(xué)學(xué)術(shù)研究，它是社會學(xué)理論與方法在項目實踐中的具體應(yīng)用。

多元主體治理與解釋學(xué)辯證引領(lǐng)了社會影響評估方法論的創(chuàng)新。具體來說，建構(gòu)主義是科學(xué)化和民主化博弈后產(chǎn)出的評估范式，是方法論的基礎(chǔ)；民主協(xié)商可以被看作一種適配的分析框架，即面向?qū)嵺`的“硬”性限制；而倫理約束則從“軟”理念的維度對方法論進行了柔性的補充。以環(huán)境治理政策的評估為例，現(xiàn)有建構(gòu)主義視角的環(huán)境問題研究，超然于環(huán)境問題的物質(zhì)狀態(tài)與環(huán)境治理。環(huán)境治理實踐中的“去問題化”策略，旨在解決社會顯現(xiàn)度較高的環(huán)境問題，以減少社會矛盾和沖突，但也存在環(huán)境風(fēng)險與社會風(fēng)險?！懊駱恕痹诃h(huán)境治理中的應(yīng)用，凸顯了環(huán)境治理的社會特征，即從單向度重視國家和技術(shù)到多向度重視國家-社會和技術(shù)測量-民眾感受[1]。

五、公共政策社會影響評估的新趨勢

經(jīng)過二十余年的爭論，參與學(xué)派逐漸占據(jù)了主流，公共政策社會影響評估的理念呈現(xiàn)建構(gòu)主義、協(xié)商民主和倫理約束三大趨勢，這也與第四代評估的發(fā)展理念相契合。需要注意的是，對第四代評估的接納并非對前三代評估的完全摒棄，對參與學(xué)派的接納也并非對管理學(xué)派的全盤否定。本文提出的趨勢和特征，實則是對過去評估理念的一種完善和修正。

社會影響評估的發(fā)展趨勢，既是本體論和認識論的價值引領(lǐng)，又是方法論的路徑構(gòu)建，具體表現(xiàn)為對管理學(xué)派理念的批判。前者的批判在于，傳統(tǒng)的科學(xué)主義與實證主義聲稱自身站在價值中立的立場，實則卻掩飾了科學(xué)其實像人類所有的活動一樣，是一種政治行為。在決策中強調(diào)科學(xué)化而忽視民主化，可以被認為是有意或無意地為了保持管理者的資源優(yōu)勢而對公眾權(quán)利的剝奪。后者的批判在于，如果接受多元主體價值觀，那么科學(xué)的觀點可能是最好的一種價值觀，但并非唯一的真理。然而，科學(xué)主義卻宣稱價值中立，以自己的價值觀替代多元的價值觀，缺乏解釋學(xué)辯證引領(lǐng)的協(xié)商共識的過程。

黨的十八大以來，中央多次強調(diào)建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，將風(fēng)險評估列入黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。黨的二十大報告提出“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”，“推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”，再次明確了“關(guān)口前移”為新時代中國安全治理的發(fā)展方向。從社會影響評估理論進行審視，原本穩(wěn)定的社會系統(tǒng)（社區(qū)或群體）在外界干擾（項目開發(fā)、政策變動等）下發(fā)生變化，如對社會變化治理不足，則會在當?shù)厣鐓^(qū)生成相應(yīng)的社會影響。社會影響有積極正面的和消極負面的，如果產(chǎn)生的負面社會影響超過了公眾的忍耐度，就有可能演化為社會風(fēng)險?？梢哉J為，社會影響本質(zhì)上是一種“兜底”的、多維疊加的影響。在環(huán)境、政治、經(jīng)濟、文化等維度生成的變化會沉淀到社會維度，經(jīng)過彼此間復(fù)雜的疊加效應(yīng)和耦合效應(yīng)，最終生成社會影響。因此，社會影響評估可以被理解為社會風(fēng)險評估的前置評估，是“關(guān)口前移”的重要工具?？梢姡瑢ι鐣绊懺u估的深入探討與借鑒，能夠有效消解轉(zhuǎn)型期中國在公共政策的制定與實施中可能產(chǎn)生的風(fēng)險。

我國進入新發(fā)展階段，社會需求顯著轉(zhuǎn)變，需要實現(xiàn)精細化管理、高質(zhì)量發(fā)展。黨的二十大報告為社會治理注入新理念新要求，即“以人民為中心”“發(fā)展全過程人民民主”，以更好實現(xiàn)黨的中心任務(wù)，也為新時代社會治理指明了路徑。“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度”，“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”，推動健全“共建共治共享”的“社會治理共同體”，對社會治理進行了民主化的發(fā)展引導(dǎo)。本文介紹的社會影響評估理論，從公眾視角進行了人本化討論和構(gòu)建，有助于提高我國決策的民主性和科學(xué)性。具體來說，在社區(qū)層面，社會影響評估能夠通過過程參與賦予公眾在決策中更多的話語權(quán)，讓公眾的政治參與更有活力，使公眾可以更有效地參與社會資本的建設(shè)，既能保障公眾避免有害的影響，減少可能遭受的物質(zhì)的、非物質(zhì)的損失，也能夠促進公眾從政策執(zhí)行、項目開發(fā)中獲益。對于政府機構(gòu)而言，通過社會影響評估，能夠以長遠的投資眼光，在政策和項目實施初期對選址、方案等基本問題進行充分的探討，減少未來可能產(chǎn)生的大規(guī)模補償追責風(fēng)險。對于金融機構(gòu)而言，社會影響評估能夠協(xié)助獲取更好、更多的信息用于進行精準決策，促進決策的科學(xué)化和民主化。而從中國承擔大國責任的角度而言，社會影響評估能夠幫助獲取更有用的信息用于社會治理，進而促進實現(xiàn)健康福祉、性別平等、永續(xù)社區(qū)、機構(gòu)正義等聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標。

〔責任編輯：玉水〕

[1]埃貢·G.古貝、伊馮娜·S.林肯：《第四代評估》，秦霖、蔣燕玲等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版；陳琛、施國慶：《社會風(fēng)險評估與治理的理論溯源與轉(zhuǎn)型策略》，《南京社會科學(xué)》2022年第12期；李志軍：《公共政策評估》，經(jīng)濟管理出版社2022年版。

[2]陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版。

[3]李志軍：《重大公共政策評估理論、方法與實踐》（第二版），中國發(fā)展出版社2016年版；楊宏山：《公共政策學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2020年版。

[4]F. Vanclay， A. M. Esteves， I. Aucamp， et al， Social Impact Assessment： Guidance for Assessing and Managing the Social Impacts of Projects， Fargo： International Association for Impact Assessment， 2015.

[5]邁克爾·塞尼：《移民·重建·發(fā)展——世界銀行移民政策與經(jīng)驗研究（二）》，水庫移民經(jīng)濟研究中心編譯，河海大學(xué)出版社1998年版，第1—7頁。

[6]邁克爾·塞尼：《移民與發(fā)展——世界銀行移民政策與經(jīng)驗研究》，水庫移民經(jīng)濟研究中心編譯，河海大學(xué)出版社1996年版，第32—55頁。

[1]施國慶、嚴登才、孫中艮：《水利水電工程建設(shè)對移民社會系統(tǒng)的影響與重建》，《河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第1期。

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[1]P. Hanna， F. Vanclay， E. J. Langdon， et al， "Conceptualizing Social Protest and the Significance of Protest Actions to Large Projects"， The Extractive Industries and Society， 2016， 3（1）， pp.217-239.

[2]參見ISO網(wǎng)站專題介紹，https：//www.iso.org/iso-26000-social-responsibility.html。

[3]陳阿江：《范式視角下的項目社會評價》，《江蘇社會科學(xué)》2003年第5期。

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[2]F. Vanclay， "Project- Induced Displacement and Resettlement： From Impoverishment Risks to an Opportunity for Development？"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2017， 35（1）， pp.3-21.

[3]C. Chen， F. Vanclay， "Universities Need a Social License to Operate and Grow： Reflecting on the UniversityCommunity Engagement of Two Transnational Universities"， Journal of Studies in International Education， 2022， pp.1-19.

[4]D. Franks， F. Vanclay， "Social Impact Management Plans： Innovation in Corporate and Public Policy"， Environmental Impact Assessment Review， 2013， 43， pp.40-48.

[5]L. van der Ploeg， F. Vanclay， "A Tool for Improving the Management of Social and Human Rights Risks at Project Sites： the Human Rights Sphere"， Journal of Cleaner Production， 2017， 142（Part4）， pp.34-52.

[6]A. M. Esteves， D. Franks， F. Vanclay， "Social Impact Assessment： The State of the Art"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2012， 30（1）， pp.35-44.

[1]I. Gulakov， F. Vanclay， J. Arts ， "Modifying Social Impact Assessment to Enhance the Effectiveness of Company Social Investment Strategies in Contributing to Local Community Development"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2020， 38（5）， pp.1-15.

[2]S. Bice， K. Moffat， "Social Licence to Operate and Impact Assessment"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2014， 32（4）， pp.257-262.

[1]陳阿江：《環(huán)境問題的技術(shù)呈現(xiàn)、社會建構(gòu)與治理轉(zhuǎn)向》，《社會學(xué)評論》2016年第4期。