地方政府治理與債務(wù)信息披露的耦合

姜宏青 于 紅

地方政府治理與債務(wù)信息披露的耦合

姜宏青 于 紅

國家治理現(xiàn)代化構(gòu)成了當(dāng)前政府會計改革的宏觀環(huán)境，政府債務(wù)作為政府會計的重要組成部分，其信息披露體系尚未適應(yīng)政府治理目標(biāo)的要求。地方政府治理要求協(xié)調(diào)政府、市場與社會的管理，協(xié)調(diào)宏觀管理與微觀管理的關(guān)系，協(xié)調(diào)當(dāng)前需要與未來可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。政府舉債行為涉獵的領(lǐng)域與地方政府治理密切關(guān)聯(lián)，其信息也滲透在政府債務(wù)管理的全過程中，二者相互關(guān)聯(lián)。因此，基于政府治理理論需要構(gòu)建多重分類的地方政府債務(wù)信息披露體系，創(chuàng)新債務(wù)信息披露方式和披露載體，全面地、可持續(xù)地反映和監(jiān)督地方政府債務(wù)管理過程，滿足宏觀決策、微觀管理以及社會公眾監(jiān)督和評價的信息需求，進(jìn)而促進(jìn)地方政府治理，實現(xiàn)善治目標(biāo)。

地方政府債務(wù) 地方政府治理 耦合 多重分類

一、問題的提出

政府會計依附于特定的環(huán)境和主體而存在，對會計主體的經(jīng)濟(jì)事項進(jìn)行反映和控制，以信息為手段參與經(jīng)濟(jì)決策和主體的管理活動。按照新的《預(yù)算法》地方政府可以以舉債方式籌集資金，政府債務(wù)成為政府會計反映和控制的重要組成部分，其信息披露應(yīng)當(dāng)依據(jù)所屬環(huán)境的現(xiàn)實需求做與之相吻合的設(shè)計與研究。縱觀當(dāng)前，財政資金管理改革基于“強化政府治理”、“全面推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”（李建發(fā)、張國清，2015）的政策背景展開。政府治理在國家治理中處于核心地位，是整個國家治理體系中的一個最為重要的子系統(tǒng)，研究國家治理現(xiàn)代化，就必須研究政府治理現(xiàn)代化（何增科、陳雪蓮，2015）。地方政府債務(wù)的管理作為財政管理的一個分支必須融入政府治理層面進(jìn)行研究。一方面，要實現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化，民主與透明是基本要素，要求全面及時充分地披露政府債務(wù)信息；另一方面，高質(zhì)量政府債務(wù)信息反過來能夠為地方政府的經(jīng)濟(jì)決策與公共管理提供依據(jù)，促進(jìn)其實現(xiàn)治理目標(biāo)，兩者的耦合效應(yīng)值得深入探究。

從地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)實要求來看，有效預(yù)警和防范債務(wù)風(fēng)險，構(gòu)建完善有效的信息披露體系具有重要性和緊迫性。首先，地方政府違規(guī)舉債屢禁不止，敲響債務(wù)監(jiān)督的警鐘。此前《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告》中指出，一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或為企業(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾等；個別金融機構(gòu)繼續(xù)為地方政府違規(guī)舉債提供支持，并要求政府進(jìn)行擔(dān)保；“明股暗債”等變相舉債行為時有發(fā)生①《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-12/22/content_1955661.htm.2015-12-22。。最新《國務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示：有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債，有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，如至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元②《國務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，審計署網(wǎng)站，http：//www.audit.gov.cn/ n5/n26/c84918/content.html.2016-6-29。。這些缺乏規(guī)范與監(jiān)督的舉債方式，無疑將繼續(xù)累積債務(wù)風(fēng)險隱患，潛在威脅國家經(jīng)濟(jì)社會安全，加強債務(wù)監(jiān)督勢在必行。而完整有效的債務(wù)信息的缺失必然導(dǎo)致監(jiān)督的無效。其次，債務(wù)風(fēng)險的不確定性迫使政府不斷加快債務(wù)信息披露改革的步伐。財政部表示，當(dāng)前一些地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，個別地區(qū)存在發(fā)生局部風(fēng)險的可能性。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，債務(wù)風(fēng)險事關(guān)國家社會全局，而目前地方政府債務(wù)評估與高風(fēng)險預(yù)警機制尚未健全完善，很大程度上是由于缺乏完善有效的債務(wù)信息為其提供數(shù)據(jù)支撐。最后，債務(wù)利益相關(guān)者的多元信息需求推動信息披露的完善。地方政府舉債既是各級地方政府籌措資金的手段，又涉及政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策；既是政治問題又是經(jīng)濟(jì)問題，債務(wù)資金的來源與支出更涉及民生；既關(guān)乎利益又關(guān)乎風(fēng)險。諸多研究表明，地方政府債務(wù)管理不僅關(guān)乎政府內(nèi)部管理的績效問題，更關(guān)乎宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政政策和貨幣政策的履行，以及資本市場的穩(wěn)定發(fā)展，涉及非常廣泛的信息使用者對這類信息的搜集、分析和利用。因此，全面研究債務(wù)信息需求成為政府債務(wù)信息披露改革的一大推動力。

學(xué)術(shù)界已對地方政府債務(wù)信息披露展開了研究，一方面分析我國地方政府債務(wù)信息披露現(xiàn)狀，對存在問題及原因進(jìn)行闡述。目前我國政府債務(wù)會計報告不完整、不合理、不清晰（王鑫和戚艷霞，2015），地方政府性債務(wù)信息揭露情況不容樂觀，普遍存在債務(wù)底數(shù)不清、償債責(zé)任不明等問題，其原因在于缺乏有關(guān)地方政府性債務(wù)信息披露的法規(guī)要求、科學(xué)完備的地方政府性債務(wù)管理制度與機制，以及在政府債務(wù)確認(rèn)、計量、核算和報告等方面的財務(wù)會計程序和方法的不足（陳志勇和王銀梅，2014）。另一方面對完善債務(wù)信息披露的措施提出建議。就披露內(nèi)容而言，馬海濤（2011）建議對地方政府信息進(jìn)行披露的同時，還要披露有關(guān)于債務(wù)的預(yù)測、時效性和專業(yè)審計標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容；朱文蔚（2014）認(rèn)為地方政府債務(wù)信息披露內(nèi)容應(yīng)該涵蓋地方政府債務(wù)的整體狀況、預(yù)算年度舉借與償還金額、償還資金來源、政府對外擔(dān)保債務(wù)及債務(wù)余額等內(nèi)容，進(jìn)行預(yù)警標(biāo)識，將細(xì)化的地方政府債務(wù)預(yù)算提交到同級人大審批；王雍君（2016）認(rèn)為至少有三個層次的信息披露需要特別強化，即現(xiàn)狀（究竟欠了多少）、可持續(xù)（當(dāng)前政策是否可持續(xù)）、易損性（各種沖擊因素是否會導(dǎo)致財政狀況迅速惡化）。就披露主體和披露載體而言，李敬濤和陳志斌（2015）認(rèn)為應(yīng)分為中央政府與地方政府兩層主體分別進(jìn)行披露，以政府資產(chǎn)負(fù)債表為主要披露載體，并輔以表外披露的形式。就構(gòu)建系統(tǒng)或體系而言，孫芳城和李松濤（2010）指出應(yīng)構(gòu)建政府債務(wù)信息質(zhì)量評價體系，改革財務(wù)報表體系，在現(xiàn)有預(yù)算報告的基礎(chǔ)上根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制引進(jìn)的程度增加財務(wù)報告信息；楊亞軍、楊興龍和孫芳城（2013）提出應(yīng)建立以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的地方政府債務(wù)會計系統(tǒng)，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制，采用雙重會計處理基礎(chǔ)，重點解決計量屬性問題，設(shè)置適當(dāng)債務(wù)會計科目，并設(shè)計可全面反映地方政府債務(wù)情況的地方政府整體層面財務(wù)報告；陳志勇和王銀梅（2014）提出通過完善法律法規(guī)體系、建立健全統(tǒng)一的政府債務(wù)管理制度、建立完善的信息披露機制、改革完善會計制度和報告制度以及編制地方政府債務(wù)預(yù)算等措施，進(jìn)而完善地方政府債務(wù)信息披露體系。

以上學(xué)者基于會計視角對債務(wù)信息的核算與披露進(jìn)行了系統(tǒng)研究，并提出富有建設(shè)性的對策，對于完善債務(wù)會計理論和指導(dǎo)債務(wù)信息披露實踐具有現(xiàn)實意義。但是，政府的舉債行為受哪些因素影響、涉及哪些財務(wù)關(guān)系，如何把債務(wù)行為嵌入政府的治理活動中研究債務(wù)行為和政府其他經(jīng)濟(jì)管理行為的關(guān)聯(lián)，從更為廣闊的視角研究政府債務(wù)管理活動、信息披露和政府治理的關(guān)系與互動，既是政府治理的研究選題，也是政府理財和政府會計改革的重要選題。鑒于此，本文以“地方政府治理—地方政府舉債行為—地方政府債務(wù)信息披露”為主要脈絡(luò)，研究政府債務(wù)信息披露與政府治理的耦合關(guān)系，探尋治理導(dǎo)向的地方政府債務(wù)信息披露體系的構(gòu)建，以債務(wù)信息披露促進(jìn)政府治理，以期為推動政府會計理論創(chuàng)新，提升政府治理能力尋求改革途徑。

二、地方政府債務(wù)信息披露的現(xiàn)狀

近年來，盡管我國不少地方政府及部門都開展了債務(wù)公開工作，但其效果究竟如何？一句話總結(jié)：政府債務(wù)信息披露尚待強化（王雍君，2016）。據(jù)清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心最近5年連續(xù)定期推出的《中國市級政府財政透明度研究報告》表明：地方政府的債務(wù)情況一直是財政透明度公開中最難啃的骨頭，2015年除了北京、廣州、上海、天津、寧波和廈門6個城市外，其他地級及以上市政府都未公布政府債務(wù)和舉債資金使用情況；2016年政府債務(wù)公開雖然有了較大改善，37個直轄市、省會城市和計劃單列市中，有23個城市部分公開了政府債務(wù)，就披露內(nèi)容而言，僅披露了政府債券的情況，缺少銀行借貸、投融資平臺負(fù)債、或有債務(wù)、政府投資類債務(wù)等重要內(nèi)容的公開，而且公開的口徑和統(tǒng)計方法也不一致①盛克非、朱海滔：《政府債務(wù)應(yīng)公開讓民眾監(jiān)督》，法制日報，2016-08-10（007）。。已經(jīng)有的公開的債務(wù)信息只有借了多少、還了多少、還剩多少的總額信息，均缺乏如債務(wù)結(jié)構(gòu)、使用情況、管理效益情況、償還情況等具體信息。由于沒有統(tǒng)一的公開口徑、時間、途徑、方法等，出現(xiàn)了公開途徑不一、數(shù)據(jù)籠統(tǒng)、內(nèi)容呆板單一等狀況，致使地方政府未能夠完整、全面地公開所有政府性債務(wù)?？傮w來看，債務(wù)信息披露存在的問題表現(xiàn)在：

（一）多口徑管理導(dǎo)致的信息利用效率不高

地方政府債務(wù)信息分散在不同的機構(gòu)，由于缺乏統(tǒng)一的分類、核算和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，各分散主體在計量債務(wù)時各成體系，以不同的視角進(jìn)行歸集。在信息匯總披露時不能避免因核算口徑不同產(chǎn)生的債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計差異，這樣的結(jié)果既使更多的外部會計信息使用者無所適從和難以選擇，對政府披露信息的機制產(chǎn)生懷疑，對政府透明信息的誠意產(chǎn)生懷疑，也難以客觀預(yù)警債務(wù)所帶來的財政和經(jīng)濟(jì)運行的風(fēng)險，即便是政府本身在使用債務(wù)信息時也難免需要在不同的計量結(jié)果間評價差異。

（二）碎片化披露導(dǎo)致的信息缺損與信任度降低

一方面，地方政府債務(wù)信息尚未建立披露機制。本文查閱23個城市的地方政府官方網(wǎng)站，披露地方政府債務(wù)信息的城市有9個，占39.13%，而且披露的地方政府債務(wù)信息僅限于本期債務(wù)總量和債務(wù)期限，對舉債主體、償還計劃、使用項目情況等沒有公開披露。政府債務(wù)信息只作為政府預(yù)算資金管理的一個部分在年度預(yù)算決算報告中呈現(xiàn)，已披露的債務(wù)信息僅為總括的財務(wù)性信息。另一方面，大量的地方政府融資平臺債務(wù)和大量的擔(dān)保債務(wù)都構(gòu)成地方政府的“隱性債務(wù)”，其信息難以以正常的渠道獲得。這些披露的零零散散的債務(wù)信息不具有連續(xù)性和可比性，不能綜合反映債務(wù)全貌，不足以為提高政府債務(wù)管理水平、評價債務(wù)資金使用績效、開展地方政府信用評級和風(fēng)險防范等提供信息支持，因而，不具有決策價值和可利用價值。

（三）政府會計規(guī)范債務(wù)信息的局限性

隨著政府會計改革的不斷深入，在政府會計準(zhǔn)則和已經(jīng)出臺的政府總會計制度中對地方政府債務(wù)的核算和披露做出了規(guī)范，以雙軌制的模式分別核算收付實現(xiàn)制的債務(wù)信息和權(quán)責(zé)發(fā)生制的債務(wù)信息，其貢獻(xiàn)在于對當(dāng)前產(chǎn)生現(xiàn)金流量的債務(wù)信息和本期及未來各期承擔(dān)的債務(wù)義務(wù)進(jìn)行劃分，利于地方政府有效規(guī)劃債務(wù)資金的使用和歸還。其局限在于：第一，能夠納入制度規(guī)范進(jìn)行核算的地方政府債務(wù)僅僅是其中的一部分，對于融資平臺、PPP合作以及各類擔(dān)保產(chǎn)生的債務(wù)不在核算之列；第二，以政府主體核算的債務(wù)，主要是以金額計量的負(fù)債信息，不能體現(xiàn)政府舉債行為的合規(guī)、合理和有效性；第三，在債務(wù)信息生成與披露的框架結(jié)構(gòu)方面缺乏完整性和立體性。因而，在債務(wù)會計的改革方面仍然存在很大的空間。

（四）債務(wù)管理制度規(guī)范對多元化信息需求的忽略

隨著《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的公布，國務(wù)院相關(guān)部委和各地方政府也后續(xù)出臺了政府債務(wù)管理的相關(guān)文件，對政府債務(wù)信息的披露做出相關(guān)規(guī)定。各文件所強調(diào)的債務(wù)信息披露是以對政府各部門的管理有用為導(dǎo)向，主要是向各級政府部門、行政部門、審計部門提供加強債務(wù)管理及監(jiān)督所需要的信息，而忽略了不同利益主體多樣化的信息訴求，比如基于政府信用評級的信息需求、債券投資者的信息需求、政府PPP合作各方的信息需求等。

因此，現(xiàn)行的政府披露的債務(wù)信息不能系統(tǒng)反映政府債務(wù)資金的來龍去脈，也不能用來評價政府舉債行為的合理性和有效性，不能用來展望地方政府舉債和償債行為的可持續(xù)性，也就難以用來評價政府舉債行為對宏觀經(jīng)濟(jì)政策、對市場信用、對政府內(nèi)部管理的影響力。關(guān)鍵原因在于僅僅把政府債務(wù)作為地方政府的一個籌資方式、作為一個會計要素來對待，局部地認(rèn)識和研究債務(wù)信息，沒有將債務(wù)事項與地方政府治理相耦合，全面研究債務(wù)和治理之間的相互關(guān)系，因而缺乏整體性和可持續(xù)性。本文試圖分析地方政府治理與債務(wù)信息披露之間的耦合關(guān)系，將債務(wù)信息披露的研究依附在政府治理目標(biāo)的實現(xiàn)行為中，探討兩者之間的相互作用，旨在構(gòu)建一個清晰有效、可持續(xù)反映政府債務(wù)的信息披露體系。

三、地方政府治理與債務(wù)融資的信息關(guān)聯(lián)

（一）地方政府治理的基本理論內(nèi)涵

治理（Governance）是指“官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益”（俞可平，2002）。治理主體不僅包括政府組織或機構(gòu)，也包括民間的公共組織，屬于公共管理領(lǐng)域多種主體針對社會公益事項以民主、法制、透明、責(zé)任、回應(yīng)以及效益等理念進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)社會善治的目標(biāo)。善治是治理的最佳狀態(tài)或最終目標(biāo)，是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與社會、政府與公民、政府與市場對公共事務(wù)的互動合作管理，是國家與公民社會的一種寬容為本、合而不同、合而共生的互促互進(jìn)關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。

治理具有層次性，包括：全球治理、國家治理、地方治理、社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理等具體的領(lǐng)域。英國學(xué)者威廉·L·米勒、馬爾科姆·迪克森和格雷·斯托克認(rèn)為：地方治理是“關(guān)于地方服務(wù)的委托、組織和控制，這些地方服務(wù)包括地方區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生、教育、治安、基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等”。這個觀念強調(diào)了地方公共服務(wù)的委托代理意圖，以公共需求為導(dǎo)向，提供公共服務(wù)的組織的目標(biāo)控制過程，從而履行地方政府的職能。孫柏瑛教授在總結(jié)了西方學(xué)者的一些具有代表性的觀點后認(rèn)為：地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)的改革與發(fā)展過程。理想地方治理模式包含以下思想：是具有彈性的地方制度與組織結(jié)構(gòu)安排；是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動過程；其運作依靠在地方形成的應(yīng)對公共問題的公共政策和公民參與網(wǎng)絡(luò)；關(guān)注環(huán)境變化和挑戰(zhàn)，視野始終放在地方的戰(zhàn)略發(fā)展前景上”（曹劍光，2008）。這個觀點具備了更多的管理思想，將地方治理的目標(biāo)、方式、途徑和內(nèi)容予以整合，以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)各方管理行動，其治理思想更加具備了地方治理主體的自主性、運營性、權(quán)變性和合作性，重視制度在治理過程中的作用。然而，“地方治理”與“地方政府治理”二者雖然關(guān)系密切但仍存在差異性，“地方治理”的范疇主體還包括除地方政府外的第三部門、私人組織等，強調(diào)多主體的合作對地方公共事務(wù)的治理；而地方政府治理主要指在治理理論的指導(dǎo)下地方政府如何通過分權(quán)、重組等改革提高能力以適應(yīng)全球化等不確定因素的挑戰(zhàn)；如何促進(jìn)公民參與，如何促進(jìn)多中心網(wǎng)絡(luò)的建立、發(fā)展，如何在多中心合作中起到核心作用，以更好處理地方公共事務(wù)，促進(jìn)整個地方治理的發(fā)展的過程。因此，“地方政府治理”的觀念更加適合以組織視角研究地方政府在促進(jìn)地方治理方面的行為價值定位、行為方式和行為結(jié)果的影響力。

地方政府治理理論對地方政府債務(wù)研究的啟示在于：（1）地方政府治理是以地方政府為主要治理主體進(jìn)行的區(qū)域性管理，以地方政府職能為約束框架提供滿足需求的服務(wù)，地方政府在區(qū)域發(fā)展和區(qū)域間合作方面承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，同時也具有與之相關(guān)的自主決策的權(quán)力。因而，地方政府應(yīng)結(jié)合區(qū)域發(fā)展決策債務(wù)資金的管理事項，并為之承擔(dān)責(zé)任。（2）地方政府治理更加重視民主、透明和互動機制的建立，以及時透明的信息公開機制促進(jìn)社會監(jiān)督、公民參與和市場對政府行為檢驗的發(fā)展。其中就包括跟債務(wù)事項相關(guān)聯(lián)的所有互動機制和信息透明機制的建立。（3）地方政府治理包括內(nèi)部治理和外部治理，外部治理在于政府和市場及公民社會的合作協(xié)調(diào)，內(nèi)部治理在于明確政府組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，完善和健全管理制度，改革政府流程，強調(diào)政府績效和問責(zé)，強調(diào)回應(yīng)性。債務(wù)事項從決策開始到償還結(jié)束就融匯在政府治理的整個框架和流程中。（4）我國地方政府治理的理念和發(fā)展戰(zhàn)略必須在中央政府宏觀治理的基礎(chǔ)上樹立及制定，必須服從于國家的法律法規(guī)制度體系，以保持整個國家不同區(qū)域發(fā)展的公平性和法制性。比如服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型、《預(yù)算法》對政府債務(wù)的規(guī)范、國家層面?zhèn)鶆?wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的控制要求等，成為各地方政府治理應(yīng)該遵循的基本準(zhǔn)則。

因此，按照地方政府治理理論，要實現(xiàn)地方政府善治的目標(biāo)，必須處理好以下幾個關(guān)系：

1.宏觀管理與微觀管理的和諧

中央政府是頂層制度設(shè)計者，地方政府是頂層設(shè)計的具體執(zhí)行者，地方政府治理不僅是各級政府區(qū)域性的內(nèi)部管理活動，還是國家治理的重要組成部分，其治理活動不僅涉及到內(nèi)部政府組織的戰(zhàn)略目標(biāo)、政府管理流程制度、政府績效等，還關(guān)系到中央政府宏觀調(diào)控政策的實施，關(guān)系到國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)。從這個意義上講，地方政府治理要保持微觀層面和宏觀層面的協(xié)調(diào)與和諧。

2.政府與市場及社會的和諧

公共管理強調(diào)構(gòu)成現(xiàn)代民主社會的三種力量或三種權(quán)力、三種機制——國家、市場、社會之間要實現(xiàn)有效制衡。就地方政府治理而言，該理論同樣適用。政府治理的過程是各方利益與矛盾相互交織及博弈的過程。當(dāng)前，政府、市場、社會公眾等多元主體治理模式已得到充分發(fā)展，各主體之間互動網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)，既分工合作又互為補充（陳志斌、李敬濤，2015），因此，政府治理過程中要正確處理和市場及社會的關(guān)系，逐步轉(zhuǎn)變和合理定位政府職能，避免政府管理中“錯位”、“越位”與“缺位”等問題或現(xiàn)象的出現(xiàn)；要強化市場機制和社會管理機制的優(yōu)勢，建立廣泛的、深刻的合作關(guān)系，在合作中彌補政府失靈和市場失靈，在三方勢力和諧中實現(xiàn)善治。

3.當(dāng)前需求與未來發(fā)展的和諧

亦可稱為地方政府治理的可持續(xù)發(fā)展，即政府治理要保持動態(tài)的有序性、連續(xù)性，能夠在可預(yù)見的期間內(nèi)處于穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)（陳志斌、李敬濤，2015）。充分發(fā)揮國家發(fā)展戰(zhàn)略和地方政府發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)作用，一方面，地方政府權(quán)衡資源配置的短期效應(yīng)和長期效應(yīng)，構(gòu)建前瞻性的融投資機制和公民社會發(fā)展規(guī)劃，避免“政績工程、面子工程”等的資金投入；另一方面，政府應(yīng)具備面對和處理危機事件的能力與資源，在風(fēng)險應(yīng)對和穩(wěn)定發(fā)展中保持政策的連續(xù)性及資源配置的連續(xù)性。而這個過程中必不可少的是要積極回應(yīng)社會公眾的需求，以需求修訂戰(zhàn)略，以戰(zhàn)略引導(dǎo)需求，在更為長期的發(fā)展中維護(hù)公共服務(wù)的代際公平。

那么，作為政府治理組成部分的債務(wù)管理，其信息披露的目標(biāo)在于既能為政府治理全過程提供信息支持，又能全面反映政府治理行為的信息，優(yōu)化政府債務(wù)行為的同時，滿足其關(guān)系人的信息需求。

（二）地方政府債務(wù)管理與地方政府治理的信息耦合

舉債是地方政府籌措資金的重要方式，政府債務(wù)管理既是對債務(wù)行為的管理也是對該行為所涉及的關(guān)系進(jìn)行管理。詳解一個完整的地方政府債務(wù)管理流程（見圖1），應(yīng)包括三階段：決策階段I和II、資金使用及債務(wù)評價階段，即：要不要舉債（舉債的必要性）、能不能舉債（舉債的客觀條件）和債務(wù)資金的運營與管理。決策階段I：要不要舉債，即舉債決策分析。一個地方政府是否需要舉債應(yīng)當(dāng)由其發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)政理念決定。站在戰(zhàn)略高度上決策是否需要舉債，既要考慮區(qū)域治理的全局與協(xié)調(diào)，又要考慮可持續(xù)發(fā)展的前景展望，能夠有效遏制當(dāng)前各地區(qū)盲目舉債、“形象工程”和“政績工程”驅(qū)動以及官員更替導(dǎo)致的“新官不理舊債”、“舊債未還又添新債”等行為。在決策過程中，需要有民主過程和公眾的參與，需要政府內(nèi)部各個部門之間充分溝通與協(xié)調(diào)，從優(yōu)選方案以及舉債必要性方面首先做出判斷。決策階段II：能不能舉債，即舉債能力分析。分析政府所擁有的獨特資源與能力對舉債行為的支撐力。首先是地方政府債務(wù)融資規(guī)模和投向的限制，這是來自中央政府或者上級政府和法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)；其次是地方政府債務(wù)融資的影響因素，包括：本區(qū)域的債務(wù)資金投向優(yōu)先方案、舉債方式選擇、應(yīng)債資源分析、風(fēng)險評估、信用評級以及可持續(xù)舉債和償還債務(wù)的能力分析等。當(dāng)舉債要求的主客觀條件都能達(dá)到時，選定舉債方案，進(jìn)入階段III：債務(wù)資金的運營與管理。這是對前一階段決策的具體應(yīng)用，可分為“借”、“用”、“還”三個環(huán)節(jié)?！敖琛杯h(huán)節(jié)主要涉及借多少、向誰借、怎么借等問題，這就需要政府合理選擇合作伙伴、債權(quán)人及設(shè)計內(nèi)部管理流程等。如發(fā)行債券，便會涉及到政府與債券市場、與社會公眾的關(guān)系協(xié)調(diào)問題?！坝谩杯h(huán)節(jié)主要涉及政府內(nèi)部管理活動，包括政府人員需要如何合理配置、管理債務(wù)資金，并對債務(wù)資金使用用途、結(jié)構(gòu)及使用績效做出評價，以實現(xiàn)債務(wù)資金的效率和安全?！斑€”環(huán)節(jié)主要是償債資金預(yù)算、支付和資產(chǎn)移交，對債務(wù)資金的監(jiān)督與評價。

圖1 地方政府債務(wù)管理流程及涉及因素

從圖1可以看出，政府的債務(wù)管理既是政府內(nèi)部的管理活動，又是影響國家宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展的組成部分，同時還與市場、與社會各利益主體產(chǎn)生交集，因此，以治理視角研究地方政府債務(wù)管理既涉及債務(wù)行為的管理，又涉及由舉債行為產(chǎn)生的關(guān)系管理，其信息滲透在所有方面和所有階段。充分完整地搜集、傳遞和披露債務(wù)信息，滿足各方利益相關(guān)者的信息需求，成為政府治理的重要手段，同時也是優(yōu)化政府治理、實現(xiàn)善治的有效途徑。政府債務(wù)信息與各治理要素的相互關(guān)系如圖2所示。

圖2 地方政府治理與債務(wù)信息耦合

概括來說，地方政府債務(wù)信息通過滿足由舉債行為產(chǎn)生的各種財務(wù)關(guān)系及信息需求，實現(xiàn)優(yōu)化治理目的，而治理的優(yōu)化會進(jìn)一步促進(jìn)信息披露的完善：（1）債務(wù)信息促進(jìn)宏觀管理與微觀管理的和諧。政府債務(wù)在決策階段涉及債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)的確定以及與財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)，涉及整個經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的評估與平衡，債務(wù)決策首先要置身于這樣的宏觀框架中，然后考慮區(qū)域政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生需要。反之，完整的債務(wù)信息可以提供債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)以及宏觀決策需要的信息。同時，完整的債務(wù)信息不僅實現(xiàn)本級政府對內(nèi)部債務(wù)的管理，而且能夠打破政府各層級、各區(qū)域的信息不對稱，完善上下級政府溝通機制，為上級政府部門、審計機構(gòu)、監(jiān)察機構(gòu)、立法機構(gòu)等監(jiān)督提供信息依據(jù)。同時標(biāo)準(zhǔn)完整的債務(wù)信息也為不同區(qū)域的政府債務(wù)管理提供評價依據(jù)。（2）債務(wù)信息促進(jìn)政府與市場及社會和諧。政府市場化融資需要對政府財務(wù)狀況、負(fù)債規(guī)模及結(jié)構(gòu)、償債能力、運營能力、信用等級、抵押擔(dān)保情況進(jìn)行評估，更需要對債務(wù)資金投放的領(lǐng)域和項目情況進(jìn)行評估，通過債務(wù)信息的披露，可以使得涉獵其中的使用者掌握準(zhǔn)確充分的信息數(shù)據(jù)，以滿足決策和評價的需要，充分透明的信息利于在政府與市場及社會的合作中建立高效率的信任關(guān)系。（3）債務(wù)信息促進(jìn)當(dāng)前需求和未來發(fā)展和諧。債務(wù)資金主要用于受益期長的公共基礎(chǔ)建設(shè)項目，屬于當(dāng)期投入未來償還的公共資金，既涉及政府執(zhí)政戰(zhàn)略的實現(xiàn)又涉及公共資源的提供者和償還者的利益分擔(dān)與共享，關(guān)乎公眾對公共資源受益的代際公平。因此，社會公眾對政府債務(wù)資金的使用和資源的配置享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，完善的債務(wù)信息披露可以使地方政府對債務(wù)資金管理保持可持續(xù)性，也可以幫助公眾更加清晰地了解政府債務(wù)資金的使用及管理情況、資源配置情況以及債務(wù)風(fēng)險防范與控制等情況，有助于公眾對受托責(zé)任及政府信用做出評價，增強公眾對政府的信任，有助于保障地方政府債務(wù)持續(xù)健康運轉(zhuǎn)。反之，地方政府治理水平的提高會進(jìn)一步促進(jìn)并完善信息披露，從而實現(xiàn)地方政府治理與債務(wù)信息的耦合。

四、多重分類的地方政府債務(wù)信息披露體系的構(gòu)建

政府信息披露是緩解委托人與代理人利益沖突的可行性制度設(shè)計，構(gòu)成國家治理結(jié)構(gòu)的有機組成部分（謝柳芳，2015）。目前，我國尚未建立一套完善系統(tǒng)的地方政府債務(wù)信息披露體系，信息的分散披露導(dǎo)致無法對外提供規(guī)范、統(tǒng)一的債務(wù)信息報告，根據(jù)地方政府治理理論的內(nèi)在要求和政府債務(wù)管理的現(xiàn)實需要，應(yīng)該在統(tǒng)一口徑的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)完整債務(wù)信息的披露。多重分類的地方政府債務(wù)信息披露體系便是基于這一理念而建立的，是對債務(wù)信息整合式的披露。這個披露體系（如圖3所示）的多重分類特征主要體現(xiàn)在：

圖3 多重分類的地方政府債務(wù)信息披露體系

（一）多層次信息構(gòu)成

依據(jù)公債理論和《預(yù)算法》的規(guī)范，地方政府債務(wù)資金主要投向公共基礎(chǔ)設(shè)施和長期公益項目建設(shè)，政府舉債行為依托項目來進(jìn)行，以項目為核心形成關(guān)聯(lián)主體和關(guān)系人。而改革中的會計制度僅以部門為主體核算債務(wù)，不可避免會出現(xiàn)項目債務(wù)核算不完整、項目債務(wù)與部門債務(wù)混淆、各自邊界模糊、披露數(shù)據(jù)口徑不一等問題。要實現(xiàn)地方政府債務(wù)信息披露體系提供完整全面的債務(wù)信息的目標(biāo)，有必要對不同種類的政府債務(wù)設(shè)置多元主體分層核算，并在此基礎(chǔ)上形成多層次的債務(wù)信息報表。

1.部門會計主體

按照政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能劃分形成的各部門，例如教育部門、社會保障部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、交通運輸部門等，各部門又分為管轄的各子部門，分別設(shè)置部門會計主體，負(fù)責(zé)核算本部門在運營結(jié)算過程中形成的債務(wù)，匯總形成部門債務(wù)報表。

2.項目會計主體

按照政府負(fù)責(zé)建設(shè)的項目，例如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，歸口到相關(guān)主管部門，由主管部門托管分別形成獨立的會計主體，負(fù)責(zé)本項目的核算與管理。在政府會計的框架內(nèi)單獨設(shè)置會計科目和財務(wù)報表，獨立全面核算債務(wù)資金的來龍去脈，以形成項目債務(wù)報表。

3.基金會計主體

按照基金種類成立基金會計主體，進(jìn)行核算與報告政府托管的各項專門來源和用途的基金，形成基金債務(wù)報表以全面反映各項基金的資金運營和管理情況。

4.地方政府合并債務(wù)主體

一級地方政府為債務(wù)報告主體，將所屬的部門自身債務(wù)和所托管的債務(wù)（包括項目債務(wù)和基金債務(wù)）予以合并，形成本級政府合并債務(wù)報表，對這個報表進(jìn)行分析形成一級地方政府的債務(wù)報告，作為政府綜合財務(wù)報告的子報告予以披露。

（二）分模塊信息構(gòu)成

地方政府債務(wù)信息與地方政府治理具有耦合性，其治理效果取決于利益相關(guān)者對債務(wù)信息的獲取、掌握、認(rèn)知程度，這就需要債務(wù)信息的披露應(yīng)兼顧信息受眾群體的多樣性與復(fù)雜性（陳志斌、李敬濤，2015），因此，在披露信息的設(shè)置上需分模塊化。

1.基礎(chǔ)信息模塊

提供與政府債務(wù)相關(guān)的基礎(chǔ)背景和制度信息，具體分為：（1）政府舉債背景與概況，包括地方政府的戰(zhàn)略與執(zhí)政理念定位、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況、資源稟賦、信用等級、債務(wù)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等一系列信息；（2）債務(wù)管理制度框架，是地方政府債務(wù)管理部門、項目主體、部門主體和基金主體在整個債務(wù)運營管理過程中規(guī)則的集合，包括項目可行性分析、資金循環(huán)流程，償還計劃、責(zé)任控制等。

2.流程信息模塊

提供具體的債務(wù)財務(wù)信息和債務(wù)預(yù)算信息，以全面系統(tǒng)反映債務(wù)資金的來龍去脈，具體應(yīng)包括：（1）債務(wù)預(yù)算和財務(wù)信息，包括債務(wù)財務(wù)報表和債務(wù)預(yù)決算報表兩部分，其中前者提供以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)計量的財務(wù)會計債務(wù)信息，由部門債務(wù)表、項目債務(wù)表和基金債務(wù)表構(gòu)成，后者則是以收付實現(xiàn)制核算的預(yù)算會計信息；（2）債務(wù)分析及預(yù)測，對結(jié)果性和過程性的債務(wù)信息的解讀，包括債務(wù)規(guī)模的變化趨勢、債務(wù)的結(jié)構(gòu)變化、債務(wù)舉借使用償還過程中存在的問題及建議等，并根據(jù)當(dāng)期的債務(wù)狀況、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)形勢等，做出債務(wù)未來發(fā)展趨勢的預(yù)測；（3）風(fēng)險評估，從債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率、償債四方面分別進(jìn)行風(fēng)險評估。

3.專項信息模塊

這是按照地方政府債務(wù)管理中涉及的不同利益相關(guān)者的信息需求進(jìn)行分類，分門別類地披露債務(wù)信息，以滿足信息需求進(jìn)而優(yōu)化地方政府治理、實現(xiàn)善治目標(biāo)。具體可分為：（1）宏觀決策模塊，所需信息廣泛，一般包括政府債務(wù)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行信息、財力信息、績效信息、遵守法規(guī)情況等，有利于中央部門據(jù)相關(guān)信息做出宏觀的政治經(jīng)濟(jì)等決策；（2）內(nèi)部管理模塊，提供詳細(xì)具體的債務(wù)流程管理信息，便于加強債務(wù)管理的控制與運營；（3）民生模塊，滿足社會公眾對政府受托責(zé)任評價需求，信息來源包括政府債務(wù)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行信息、負(fù)債規(guī)模及結(jié)構(gòu)、償債能力、運營能力、抵押擔(dān)保情況等；（4）信用評級模塊，主要針對政府財政狀況及抗風(fēng)險能力，為債權(quán)人、投資者做出決策時提供參考依據(jù)；（5）政府績效評價模塊，可從預(yù)算執(zhí)行績效分析、籌資績效分析、用資績效分析、管理績效分析等方面建立分析指標(biāo)體系。

五、結(jié) 論

地方政府債務(wù)管理包括政府舉債行為管理以及由此產(chǎn)生的債務(wù)關(guān)系的管理，屬于地方政府治理的組成部分，兩者相嵌相融。以地方政府治理研究債務(wù)信息披露，需要將債務(wù)管理過程鑲嵌進(jìn)政府治理框架內(nèi)，分析其行為所涉及的治理關(guān)系，分析其治理關(guān)系所覆蓋的信息需求，在政府治理框架內(nèi)梳理債務(wù)活動過程與信息影響，提出構(gòu)建多元主體和多重分類的債務(wù)信息披露體系，完整反映債務(wù)資金的來龍去脈，反映政府舉債行為與治理因素的關(guān)聯(lián)，既利于宏觀決策，又能實現(xiàn)微觀債務(wù)管理；既滿足社會公眾監(jiān)督評價的需求，又能夠促進(jìn)財政可持續(xù)透明，優(yōu)化地方政府治理，實現(xiàn)善治目標(biāo)。當(dāng)然，要實現(xiàn)這樣的信息披露目標(biāo)，現(xiàn)行的政府債務(wù)會計核算與披露手段是難以完成的，需要創(chuàng)新債務(wù)會計系統(tǒng)，創(chuàng)新債務(wù)信息披露載體與方式，構(gòu)建獨立的債務(wù)報告制度，這也成為后續(xù)研究的話題。

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于 紅，中國海洋大學(xué)管理學(xué)院會計學(xué)碩士

（責(zé)任編輯：邢荷生）

The Coupling of Local Governance and Debt Information Disclosure

Jiang Hongqing Yu Hong

The modernization of state governance constitutes the macro environment of current government accounting reform.As an important part of government accounting,the information disclosure system of government debt has not yet adapted to the requirements of the government governance objectives.The localgovernance requires coordinating the managementof government,market and society,the relationship between the macro and micro management,and the relationship between the current needs and future sustainable development.Government borrowing behavior is closely associated with the governance,and its information also penetrated in the whole process of government debt management.The two are related.Therefore,based on the theory of governance,we should build multiple classification system of information disclosure of local government debt,innovative way of debt information disclosure and disclosure carrier,comprehensively and sustainablyreflect and supervise local government debt management process,meetthe information needs of macro strategy,micro management and public supervision and evaluation,promote local government governance,and achieve the goal of good governance.

Local Government Debt;Local Governance;Coupling;Multiple Classification

F812.2

A

2096-1391（2016）11-0121-11

姜宏青，中國海洋大學(xué)管理學(xué)院教授，管理學(xué)博士，中國會計學(xué)會政府及非營利組織會計委員會委員，財政部政府會計準(zhǔn)則委員會咨詢專家，研究方向為會計理論與方法、政府與非營利組織財務(wù)與會計

*本文是財政部中國會計學(xué)會2015年度招標(biāo)課題（批準(zhǔn)文號2015KJB011）和山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究重點項目“我國地方政府債務(wù)會計研究”（批準(zhǔn)文號15BKJJ05）的階段性成果。