推進(jìn)涉農(nóng)資金整合 提升財政政策效應(yīng)
——山東省泰安市財政涉農(nóng)資金整合情況調(diào)研

劉斌

推進(jìn)涉農(nóng)資金整合 提升財政政策效應(yīng)
——山東省泰安市財政涉農(nóng)資金整合情況調(diào)研

劉斌

財政是國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程中，如何優(yōu)化財政支農(nóng)目標(biāo)及結(jié)構(gòu)，提高財政支農(nóng)資金效率，完善財政支農(nóng)制度，成為當(dāng)前迫切需要研究和解決的重大課題。特別是在加快新農(nóng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康社會的過程中，國家加快實施了扶貧脫貧戰(zhàn)略。為了集中資源打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，對財政支農(nóng)工作提出了“優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，提高資金使用效益”的要求?；谖覈壳柏斦мr(nóng)涉農(nóng)資金存在著的投入相對不足、結(jié)構(gòu)不盡合理、使用效率較低的現(xiàn)實，本文重點(diǎn)關(guān)注財政涉農(nóng)資金的有效整合，著力探索提高資金使用效益和提升財政政策效應(yīng)的途徑及方式，為下一步財政支農(nóng)政策的優(yōu)化提出建議，以促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)。

涉農(nóng)資金 整合 政策效應(yīng)

財政涉農(nóng)資金的有效整合，是提高資金使用效益和提升財政政策效應(yīng)的重要舉措，對于進(jìn)一步完善我國財政支農(nóng)制度和改進(jìn)財政政策，具有重要的現(xiàn)實意義和參考價值。

一、泰安市財政涉農(nóng)資金整合情況概述

2014年開始，泰安市選擇岱岳區(qū)、新泰市開展了縣級涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)，2015年東平縣啟動了涉水涉地資金整合試點(diǎn)。2016年，岱岳區(qū)、新泰市、肥城市也被納入涉水涉地資金整合試點(diǎn)縣范圍。自開展涉農(nóng)資金整合工作以來，泰安市在項目管理和運(yùn)作上進(jìn)行了一定創(chuàng)新，形成了較為符合自身情況的涉農(nóng)資金整合方式。

（一）設(shè)立機(jī)構(gòu)，落實責(zé)任

泰安市政府成立了泰安市涉水涉地資金整合試點(diǎn)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、項目推進(jìn)組、審計監(jiān)督組三個工作組，加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)及支持和幫扶力度。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）政府成立了由縣（市、區(qū)）長為組長的整合試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、國土、水利等有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員，全面負(fù)責(zé)整合試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，推動涉農(nóng)資金整合取得實質(zhì)性進(jìn)展。

（二）創(chuàng)新落實項目方案編制工作

對現(xiàn)有涉農(nóng)資金進(jìn)行全面盤點(diǎn)，摸清各項資金的設(shè)立依據(jù)、績效目標(biāo)、來源渠道、投入規(guī)模、執(zhí)行期限、扶持對象等，在此基礎(chǔ)上按照“有保有壓，分類施策”的原則，逐項清理涉農(nóng)資金，從源頭上推動資金整合，進(jìn)而確定整合規(guī)劃。其中，對已經(jīng)到期、過時的資金，堅決予以取消；對不符合公共財政支持方向、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大、使用效益不高的資金，予以壓減或轉(zhuǎn)變投向；對計劃保留的資金，按照“以大并小、以新并舊”的原則，將性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的資金歸并起來，結(jié)合實際使用目標(biāo)編制項目方案。

1.典型案例之一：新泰市

新泰市2014年整理出可供整合的經(jīng)常性項目涉及9類52個（不包括政策性補(bǔ)貼項目、“四防一抗”以及部門爭取的一次性項目），并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，編制了《新泰市2014-2016年涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)項目總體方案》，形成了以項目為依托的涉農(nóng)資金整合模式。

2014年，新泰市重點(diǎn)發(fā)展了柴汶河下游的樓德蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園建設(shè)項目以及石萊鎮(zhèn)泰茶生態(tài)示范園區(qū)。其中，樓德蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園建設(shè)項目整合各級建設(shè)資金共計4541.76萬元，包括國家高效節(jié)水灌溉試點(diǎn)縣建設(shè)項目資金、中央財政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼項目資金、省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范縣項目資金、省農(nóng)村沼氣建設(shè)項目資金、新泰市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整資金、農(nóng)村公路網(wǎng)化示范縣項目資金和省級以上飲水安全工程資金等。該項目可以輻射帶動樓德、宮里段磁萊鐵路以北、天寶鎮(zhèn)政府以南柴汶河下游兩岸，涉及3個鎮(zhèn)49個村的蔬菜種植4.5萬畝。石萊鎮(zhèn)泰茶生態(tài)示范園區(qū)建設(shè)項目整合各級資金3456萬元，重點(diǎn)用于示范園區(qū)及輻射區(qū)域配套設(shè)施建設(shè)，整合資金包括泰安市泰山茶產(chǎn)業(yè)扶持項目資金、農(nóng)村公路網(wǎng)化示范縣項目資金、高效節(jié)水重點(diǎn)縣建設(shè)項目資金、中央彩票公益金農(nóng)村公益事業(yè)項目資金、區(qū)域戰(zhàn)略推進(jìn)項目資金等。2015年新泰市確定以蔬菜標(biāo)準(zhǔn)示范園區(qū)建設(shè)項目、羊流惠美農(nóng)牧循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)項目、山東鑫基牧業(yè)有限公司國家級標(biāo)準(zhǔn)化示范場區(qū)綜合建設(shè)項目為整合載體，三個項目平臺累計投資9923.33萬元，整合各項涉農(nóng)資金1541萬元。

2.典型案例之二：肥城市

肥城市2016年成為涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)，按照部署，其涉水涉地整合試點(diǎn)主要包含各級政府安排的全國新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整合、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣（市、區(qū)）建設(shè)四項資金。在編制整合方案時，肥城市將涉水涉地資金與農(nóng)村實際需求相結(jié)合，依托現(xiàn)有工程實施，打破部門限制，將資金運(yùn)作到實處，使百姓看得到收益。2016年肥城市將整合涉水涉地資金項目區(qū)確定在近年來未整建制規(guī)模化實施過涉水涉地項目的區(qū)域，整合片區(qū)涉及石橫鎮(zhèn)、湖屯鎮(zhèn)、王瓜店街道3個鎮(zhèn)街，實現(xiàn)項目區(qū)域相對集中連片，規(guī)模治理。

表1 肥城市2016年涉水涉地整合資金統(tǒng)計表 單位：萬元

圖1 肥城市涉水涉地資金整合機(jī)制框架圖

（三）創(chuàng)新落實項目運(yùn)行管理機(jī)制

因為涉農(nóng)資金的整合涉及到多個部門的配合，所以在項目運(yùn)營前期，有關(guān)部門要及早研究年度預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)計劃和專項資金安排使用的具體意見，提前通報有關(guān)政策制定、資金補(bǔ)助等情況，對部分專項資金提前下達(dá)，促進(jìn)縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌安排預(yù)算，及早編制規(guī)劃，搞好政策銜接。在項目申請程序上，根據(jù)上級項目申報指南，由基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道篩選推薦，報主管部門會同財政會審，形成申報材料上報，或是縣（市、區(qū)）直接主管部門管理項目，形成材料會簽上報，由上級主管部門審批。從2015年開始，一些項目改為實行“備案制”管理，形式上是地方自主安排項目報上級備案，項目資金實行一般性轉(zhuǎn)移支付，減少了單獨(dú)申報審批，做到“多個渠道進(jìn)水，一個池子儲水，一個龍頭出水”。

項目資金管理上，涉農(nóng)資金的管理主體是各級政府及其派出機(jī)構(gòu)，包括財政和各業(yè)務(wù)主管部門。涉水涉地整合由市長任組長的涉水涉地資金整合試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由財政局農(nóng)業(yè)科牽頭，在國庫集中支付系統(tǒng)設(shè)立“涉水涉地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”專戶，實行專人專賬管理，按照“支付審核、國庫集中支付”的方式，統(tǒng)一支付資金，統(tǒng)一會計核算。各項目成員單位對單項目進(jìn)行會計核算，即各會計主體責(zé)任不變。項目資金管理實行“三個統(tǒng)一”，即資金統(tǒng)一安排、資金統(tǒng)一使用、資金統(tǒng)一管理。在項目效果評估上，主要采取財政績效考評的方式。通過定性和定量指標(biāo)完成情況，追蹤專項資金與項目資金使用效益。考核體系和標(biāo)準(zhǔn)由考核主體確定，目前參照省財政廳設(shè)定的具體定量和定性指標(biāo)，設(shè)定優(yōu)秀、良好、合格、不合格等級。

二、財政涉農(nóng)資金整合中存在的問題

（一）資金管理方面

首先是涉農(nóng)資金整合規(guī)模有限。一方面，部分上級主管部門仍然按原渠道和辦法對分管的項目資金進(jìn)行管理；另一方面，各部門直接到縣、到點(diǎn)的項目不便于整合，造成實際能夠整合的資金規(guī)模有限。

其次是涉農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)不暢。項目通常由國土、水利、發(fā)改、農(nóng)發(fā)四個行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織實施，由財政部門牽頭，但各個主管部門分別掌握本部門一定額度的資金分配權(quán)，資金呈現(xiàn)相互重疊交叉、多頭管理的現(xiàn)象。

第三是涉農(nóng)資金整合審批權(quán)限集中、時效打折。一方面，涉農(nóng)資金的審批權(quán)限一般集中在中央層面，使用主體主要在縣鄉(xiāng)兩級，由于各地情況復(fù)雜各異，許多中央統(tǒng)一制定的支農(nóng)政策難以適應(yīng)各個地方的實際，資金使用方向與地方的實際需求往往有脫節(jié)現(xiàn)象，“好鋼用不到刀刃上”。另一方面，各部門在專項資金申報、使用環(huán)節(jié)上仍舊是單獨(dú)申報和使用，涉農(nóng)資金種類多、項目雜，資金申請過程中經(jīng)歷層級多，委托代理關(guān)系復(fù)雜，審批和下?lián)軙r間跨度大，信息溝通不暢、造成在縣級層面上很難將項目統(tǒng)一安排實施，資金使用時效打了折扣。

第四是涉農(nóng)資金整合缺乏統(tǒng)一規(guī)范。雖然涉農(nóng)資金整合主要內(nèi)容是落實項目資金的“三個統(tǒng)一”和項目管理的“五個統(tǒng)一”（即統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量、統(tǒng)一建設(shè)實施、統(tǒng)一竣工驗收、統(tǒng)一建后管護(hù)），但是由于涉及多個部門，各部門對項目的標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致資金整合缺乏統(tǒng)一規(guī)范。

（二）資金使用效果方面

目前來看，以縣級政府為主體的涉農(nóng)資金整合缺少指導(dǎo)和銜接，效果不夠理想。首先，一些地方和部門年終仍有大量涉農(nóng)資金滯留未撥付使用，影響了財政支農(nóng)項目的實施以及資金效益的發(fā)揮。其次，由于各類專項資金涉及主管部門眾多，一方面導(dǎo)致很多資金的整合只是停留在地點(diǎn)上、空間上項目堆砌式整合的初級階段；另一方面，因資金管理辦法、使用界限各不相同，致使資金使用分散，使用效率和政策效應(yīng)欠佳。

除此之外，由于目前基層政府財力有限，無法承受上級政府下達(dá)的某些涉農(nóng)投資項目的資金配套要求，于是便會出現(xiàn)專項資金沉淀和浪費(fèi)。雖然一些項目資金實現(xiàn)了一般轉(zhuǎn)移支付，但是上級部門對下級的指令性具體安排使得基層財政難以實現(xiàn)資金的統(tǒng)籌使用，既影響了涉農(nóng)項目實施效果，也難以達(dá)到轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)項目既定的政策目的。

（三）資金使用監(jiān)管方面

首先，監(jiān)管合力還未形成。因項目主管部門之間缺乏制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，用于同一項目的專項資金又是多頭管理，難以捆綁整合使用，既增加了監(jiān)管成本，又降低了資金使用效率。

其次，監(jiān)管方式有待完善。絕大部分涉農(nóng)項目資金由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)、技術(shù)上的指導(dǎo)，由項目實施單位負(fù)責(zé)具體施工，監(jiān)督部門難以開展嚴(yán)密的過程監(jiān)管，也缺乏監(jiān)督途徑和手段。同時，由于專項項目點(diǎn)多面廣，項目竣工后漏審計現(xiàn)象仍然存在，部分涉農(nóng)資金仍有被截留和挪用現(xiàn)象。

三、財政涉農(nóng)資金整合政策改進(jìn)建議

（一）財政涉農(nóng)資金整合基本策略

1.完善涉農(nóng)資金整合的頂層設(shè)計。涉農(nóng)資金整合牽涉部門眾多，需要協(xié)調(diào)處理的矛盾和問題紛繁復(fù)雜，僅靠財政部門牽頭或是縣級整合，很難取得突破性進(jìn)展。因此，應(yīng)當(dāng)在省級層面建立涉農(nóng)資金整合的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，突破各部門之間的利益阻隔。在此基礎(chǔ)上，各市、縣逐步建立相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)商機(jī)制，清晰界定各涉農(nóng)部門的整合職責(zé)；或者在省級層面將項目整合為一個項目，由一個主管部門管理。同時，還應(yīng)當(dāng)從省級層面建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)完備的支農(nóng)信息平臺和信息通報制度，這樣既便于各部門自身減少重復(fù)性工作，又便于掌握其他部門涉農(nóng)資金的使用情況，減少乃至杜絕資金用途交叉重復(fù)的現(xiàn)象。

2.主要圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展等方面推進(jìn)資金整合。除有特定地域、特定對象、特定要求的專項資金外，將財政安排和上級下達(dá)的能統(tǒng)籌安排的涉農(nóng)資金，全部納入整合范圍。

3.創(chuàng)新涉農(nóng)資金整合方式。要以上級涉農(nóng)政策導(dǎo)向結(jié)合本級政府年度重點(diǎn)涉農(nóng)工作為依據(jù)，搭建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域和重點(diǎn)項目平臺，在“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變”的前提下，遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、分工實施、共同挖坑、分別栽樹、優(yōu)勢互補(bǔ)、各記其功”的原則進(jìn)行涉農(nóng)資金整合，對投向相近或目標(biāo)一致，但來源不同的各項涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排和科學(xué)配置，最大限度地發(fā)揮資金規(guī)模效益。

4.明確涉農(nóng)資金整合支持的重點(diǎn)。在整合資金的使用上，要形成拳頭、集中投放、凝聚合力，做到“多個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。要強(qiáng)力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)富民工程、突出抓好鎮(zhèn)駐地村、集中居住區(qū)、特色村三個重要節(jié)點(diǎn)的綜合整治，構(gòu)建鎮(zhèn)際、村際之間聯(lián)系密切、銜接順暢的“路網(wǎng)、水網(wǎng)、管網(wǎng)”體系，推動區(qū)域性項目的連片綜合整治，發(fā)揮涉農(nóng)資金的綜合效益。

（二）財政涉農(nóng)資金整合政策改進(jìn)

1.加大涉農(nóng)資金的清理整合，優(yōu)化涉農(nóng)資金結(jié)構(gòu)。首先，繼續(xù)圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展等方面推進(jìn)資金整合；其次，對現(xiàn)有涉農(nóng)資金進(jìn)行全面清理，對不符合公共財政支持方向或已經(jīng)完成目標(biāo)任務(wù)的涉農(nóng)資金，要予以取消或轉(zhuǎn)變用途，最終形成規(guī)模更大、質(zhì)量更高、效果更好的資金。

2.優(yōu)化資金管理、統(tǒng)一項目工作程序。首先，將適合地方管理的涉農(nóng)資金項目審批權(quán)和資金分配工作下放給地方，為地方政府提供更好的財力保障。同時，要允許地方結(jié)合自身實際需求，適當(dāng)調(diào)劑使用涉農(nóng)資金，不再限定資金在縣級的具體用途，以便提高資金使用效益。其次，將項目由一個部門制定統(tǒng)一的報批流程、進(jìn)度要求、時間節(jié)點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)要求，以便于地方操作實施。

3.實行資金的切塊下達(dá)。首先，對涉農(nóng)資金在年初盡量做到切塊下達(dá)，由縣按照整合計劃早安排、早部署、早實施。其次，涉農(nóng)資金原則上按因素法切塊下達(dá)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，盡可能地減少專項轉(zhuǎn)移支付項目以及相應(yīng)的資金配套要求，擴(kuò)大地方的自主權(quán)。

4.做好財政涉農(nóng)資金與社會資本的深度融合。資金使用上，積極采取政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)、貸款貼息、產(chǎn)業(yè)基金等方式，撬動更多的社會資本參與到涉農(nóng)項目和脫貧攻堅項目上來。

5.加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合后的監(jiān)管力度，構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的資金分配激勵機(jī)制和全方位監(jiān)督體系。在方法上，要結(jié)合預(yù)算績效管理改革和財政資金競爭性分配等改革的先進(jìn)理念，對項目的可行性和績效目標(biāo)進(jìn)行評估，如推行和完善報賬制、公示公告制和專家評審制等各項規(guī)章制度，明確資金投入、預(yù)期績效等內(nèi)容；在激勵機(jī)制上，對資金整合成效好、績效管理水平高、資金使用效益顯著的地方和項目，在分配資金時給予獎勵和傾斜；在監(jiān)督體系上，要加強(qiáng)涉農(nóng)專項資金多渠道的監(jiān)督，逐步建立全方位、多層次、多形式的涉農(nóng)專項資金監(jiān)督體系，做到“資金范圍延伸或拓展到哪里，資金監(jiān)管就要跟蹤到哪里”，保證涉農(nóng)資金的安排使用更趨于合理和有效。

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［9］ 山東省人民政府辦公廳.關(guān)于統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金支持脫貧攻堅的意見.魯政辦發(fā)［2016］29號，2016-06-30.

作者單位：山東省泰安市財政局

（責(zé)任編輯：李利華）

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2096-1391（2016）11-0150-05