探析立案登記制的困境與優(yōu)化路徑

王倩

立案登記制是我國特有的一項(xiàng)法律制度，變立案審查制為立案登記制是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法治發(fā)展的必然趨勢。2015年5月1日，立案登記制正式落地實(shí)施，標(biāo)志著立案審查時(shí)代的結(jié)束，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。立案登記制對立案制度進(jìn)行“瘦身”，降低了當(dāng)事人起訴的門檻，結(jié)合近些年的實(shí)踐運(yùn)行來看，該制度的實(shí)施緩和了“立案難”的矛盾，有效維護(hù)了公民訴權(quán)，提升了司法權(quán)威。實(shí)踐證明，立案登記制在訴權(quán)保障、解決“立案難”問題上取得了諸多成效，但在實(shí)際運(yùn)行中仍面臨案件激增、違法濫訴的挑戰(zhàn)。對此，我們需要不斷創(chuàng)新思路、多措并舉，完善相應(yīng)配套制度，促進(jìn)立案登記制更好地發(fā)揮作用。

一、變立案審查制為立案登記制的背景

立案，即法院對決定受理的起訴進(jìn)行登記的活動(dòng)，是法院受理案件和訴訟程序正式開始的標(biāo)志。立案制度是我國特有的訴訟環(huán)節(jié)。域外立法和司法中并無立案的制度設(shè)計(jì)，法院大多采用案件登記的方式或技術(shù)啟動(dòng)訴訟程序。新中國成立后，我國法律體系深受蘇聯(lián)法學(xué)的影響，立案環(huán)節(jié)一直采用立案審查模式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人與人之間、地域與地域之間的時(shí)空距離縮小，公民自身和公民財(cái)產(chǎn)都參與社會(huì)的大變革之中，各式各樣的糾紛接踵而至，訴訟作為公民權(quán)利保障的最后一道防線，在解決糾紛中的地位也更為突出。

立案審查制帶來的“立案難”問題也日益突顯。在社會(huì)各界的共同努力下，黨的十八屆四中全會(huì)出臺(tái)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要“改革法院案件受理制度，變立案審查法為立案登記法”。為進(jìn)一步落實(shí)此重要精神，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年4月審議通過《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》。隨后，最高人民法院也發(fā)布《登記立案若干問題的規(guī)定》，自此立案審查制退出歷史舞臺(tái)，立案登記制邁入司法實(shí)踐階段。

二、立案登記制與立案審查制的區(qū)別

立案登記制是指法院對當(dāng)事人的起訴材料僅形式上核對，除法律規(guī)定不予登記立案的情形外，一律接收當(dāng)事人提交的訴狀，并出具書面憑證。當(dāng)事人和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當(dāng)場登記立案。根據(jù)《登記立案若干問題的規(guī)定》，立案登記制適用于一審民事起訴、行政訴訟和刑事自訴。

立案審查制是指法院在收到當(dāng)事人起訴材料后，依據(jù)法律規(guī)定對其進(jìn)行審查，對符合起訴條件和訴訟要件的進(jìn)行受理，否則不予受理。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第一百一十九條的規(guī)定，立案審查要對原告和被告的適格性、原被告之間的法律關(guān)系、管轄問題等進(jìn)行審核。新事物代替舊事物發(fā)展具有歷史必然性，從法條的更迭中可以看出立案審查制是對立案登記制的改革發(fā)展而非完全否定，兩者不同之處體現(xiàn)在三點(diǎn)。

第一，制度設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)不同。立案審查制有利于法院辦案、結(jié)案，在于立案審查制可以對案件進(jìn)行篩選，復(fù)雜、敏感案件可以拒之門外、不予受理。立案登記制則是立足于保障當(dāng)事人訴權(quán)，通過降低立案門檻，使當(dāng)事人的合法訴求能夠受到法律的保護(hù)。

第二，審查內(nèi)容不同。立案審查制要對當(dāng)事人遞交的起訴材料用專業(yè)的法律知識(shí)進(jìn)行審查，如原告和被告適格性、法律關(guān)系、管轄問題等，當(dāng)非法律專業(yè)人士難以回答此類問題時(shí)，易導(dǎo)致立案無門。立案登記制只需要當(dāng)事人提供形式的起訴材料即可，如訴狀、原被告身份信息、證據(jù)副本等。

第三，啟動(dòng)訴訟程序的時(shí)間不同。立案審查制度要求當(dāng)事人提供的訴訟材料必須經(jīng)過立案法官實(shí)質(zhì)審查，滿足形式要件和法律要件的情形下才予以立案受理，訴訟程序才能啟動(dòng)。立案登記制只要提供符合格式的訴狀，就可作出立案登記、啟動(dòng)立案程序。

立案登記制是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的結(jié)果。立案審查制并未完全退出歷史舞臺(tái)，而是在立案登記的程序之后，由法官進(jìn)行立案實(shí)質(zhì)審查，對于案件的去向，根據(jù)實(shí)際情況書面答復(fù)當(dāng)事人，讓每一個(gè)當(dāng)事人感受到法律的正規(guī)性與親民性。

三、立案登記制的困境與出路

立案登記制改革過程中，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人訴權(quán)保障與防止濫訴、解決“人案矛盾”及有效利用司法資源之間尋求合理的平衡點(diǎn)。因此，要?jiǎng)?chuàng)新路徑，完善相關(guān)配套制度，實(shí)現(xiàn)公民訴權(quán)保障與司法資源有限之間的有效平衡。

（一）針對“案多人少”困境的路徑優(yōu)化

立案登記制實(shí)施以后，法院收案數(shù)呈現(xiàn)“爆炸式”增長。新制度的實(shí)施激發(fā)了民眾的訴訟激情，少數(shù)人甚至出現(xiàn)“訴訟萬能”的想法，某些律師也將“立案登記制”作為規(guī)避立案工作人員發(fā)問的擋箭牌，這些非理性行為都導(dǎo)致訴訟案件激增。糾紛當(dāng)事人將沖突事項(xiàng)提交訴訟評價(jià)時(shí)，可能存在兩個(gè)預(yù)期：一是要求得到公正的訴訟結(jié)果；二是要求在審判過程中得到公正待遇。立案并非當(dāng)事人參與訴訟的最終目的，公平公正、早日解決糾紛才是司法的追求。針對案多人少的挑戰(zhàn)，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，引起困境的主要原因包含三個(gè)方面。

第一，當(dāng)事人對立案登記制存在誤解。任何國家的訴訟啟動(dòng)程序都要經(jīng)過相應(yīng)的過濾而非盲目啟動(dòng)訴訟程序，只是采用的方式和審查的程度有所不同。實(shí)施立案登記制并不等同于登記立案，也不是為了鼓勵(lì)訴訟。公民的誤解會(huì)增加法院的工作壓力，占用司法資源。

第二，收案范圍不明確。《登記立案若干問題的規(guī)定》第十條對不予立案的情形做了交代，但仍存在模糊地帶。如，“違法起訴”“不符合法律規(guī)定的”“所訴事項(xiàng)不屬于人民法院主管的”，究竟包含哪些具體情形未予明確。有專家曾在《人民司法》刊文指出，涉及政治、歷史遺留政策、社會(huì)突發(fā)事件、熱點(diǎn)敏感案件的起訴在實(shí)踐中不可回避，針對此類起訴如果只是簡單立案登記，極易造成負(fù)面政治影響，甚至?xí)纬蛇B鎖反應(yīng)，影響國家和社會(huì)安定，因此需要對收案范圍進(jìn)行明確。

第三，司法資源的有限性。司法不是解決糾紛的最佳方式，而是解決糾紛的最后手段。司法的有限性決定了立案制度的改革并不是完全摒棄立案審查制。通過“案多人少”的矛盾，探究背后產(chǎn)生沖突的原因，尋求案件激增與司法資源的平衡是立案登記制改革必須面對的問題。首先，加強(qiáng)立案登記制宣傳引導(dǎo)，讓老百姓充分認(rèn)識(shí)立案登記制的立法初衷與制度內(nèi)容。立案登記制并非事事進(jìn)法院、案案找法官，只有在窮盡其他糾紛解決途徑仍無法解決矛盾時(shí)，才考慮進(jìn)入司法程序。在使用司法手段解決案件的過程中，仍然要配合立案法官的工作，及時(shí)主動(dòng)補(bǔ)充相關(guān)立案材料，確保糾紛能盡快進(jìn)入司法程序。其次，明確法院受案范圍負(fù)面清單。制定一份完整的負(fù)面清單需要進(jìn)行大量的調(diào)研、討論工作，各級法院出謀劃策。再次，在具體負(fù)面清單未出臺(tái)前，可以明確立案登記制負(fù)面清單的原則性規(guī)定，不利于國家和社會(huì)安定的不予登記立案。最后，不斷探索多元糾紛解決機(jī)制。面對案件激增導(dǎo)致司法資源短缺問題，多元糾紛解決機(jī)制成效顯著，解決糾紛的方式包括和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政訴訟等。要不斷挖掘每種糾紛解決機(jī)制的功能，做好不同糾紛解決機(jī)制與訴訟的銜接工作。不同的糾紛解決方式的特點(diǎn)各不相同，帶來的效果也不盡相同，要不斷創(chuàng)新各種糾紛解決機(jī)制，不斷推進(jìn)案件繁簡分流制度，實(shí)現(xiàn)司法資源利用的最大化。

（二）針對“違法濫訴”困境的路徑優(yōu)化

違法濫訴是指當(dāng)事人違反誠實(shí)信用原則，濫用法律所賦予的訴訟權(quán)利，造成司法資源浪費(fèi)、訴訟程序拖延等的一系列行為。造成違法濫訴現(xiàn)象形成的原因包含兩方面。一是部分當(dāng)事人無視司法權(quán)威、缺乏誠實(shí)信用，對立案登記制存在一定的誤解；二是懲治違法濫訴行為的制度不完善。根據(jù)法律規(guī)定，針對制裁違法濫訴的規(guī)定很簡明，司法實(shí)踐中，一些法官發(fā)現(xiàn)此類行為，僅僅止步于口頭訓(xùn)誡，罰款、拘留等更加嚴(yán)厲的懲罰手段適用頻率極低。立案登記制的出發(fā)點(diǎn)是解決“立案難”的問題，但在司法實(shí)踐中，訴訟欺詐、惡意訴訟、虛假訴訟、濫用訴權(quán)的行為層出不窮，已影響了司法的公信度。

僅僅依靠《民事訴訟法》的程序性規(guī)定很難做到在實(shí)踐中嚴(yán)厲制裁，容易縱容違法濫訴現(xiàn)象出現(xiàn)。對此，還要結(jié)合我國實(shí)際情況，借鑒國外的先進(jìn)做法，構(gòu)建違法濫訴行為制裁機(jī)制，為立案登記制的大力推行保駕護(hù)航。具體可從三個(gè)方面進(jìn)行。

第一，完善有關(guān)違法濫訴的法律規(guī)定。違法濫訴行為不僅包括不該進(jìn)入訴訟程序的案件進(jìn)入訴訟程序中占用司法資源，還包括干擾立案秩序的極端行為。對此，在今后的立法中需考慮明確違法濫訴的具體情形、歸責(zé)原則、過錯(cuò)分類及處罰方式。

第二，明確法官職權(quán)行為。前文強(qiáng)調(diào)，立案登記制不是對立案審查制的否定而是發(fā)展，完全剝奪立案法官的審查權(quán)并不可取。登記立案不是“和稀泥”，也絕不是簡單粗暴的“掛號(hào)問診”，維護(hù)立案秩序，必須嚴(yán)格遵循訴訟程序的相關(guān)規(guī)定。在立案階段，法官發(fā)現(xiàn)違法濫訴行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以制止，防止這類案件流入訴訟程序占用司法資源。在案件審理階段，建議成立濫訴審判團(tuán)隊(duì)，對有豐富審判經(jīng)驗(yàn)的法官賦予一定的自由裁量權(quán)，讓違法濫訴的懲罰更具專業(yè)性，樹立司法權(quán)威。

第三，完善相關(guān)配套制度。例如，設(shè)置違法濫訴黑名單，形成法院內(nèi)部黑名單共享，針對一些違法濫訴的當(dāng)事人和違法濫訴的敏感案件進(jìn)行預(yù)警，有效防范虛假訴訟。每種制度要想實(shí)現(xiàn)效能最大化，有賴于其他制度的相輔相成，違法濫訴制度的完善有益于立案登記制的有效實(shí)施。

結(jié)語

立案登記制自2015年5月1日實(shí)施以來，改革的初衷在司法實(shí)踐中逐漸實(shí)現(xiàn)，我們應(yīng)努力尋找訴權(quán)保障與司法有限性的矛盾突破口，通過不斷完善相關(guān)配套制度，加大登記立案法治宣傳，使更多當(dāng)事人在立案登記制中受益，讓立案登記制在公民訴訟權(quán)利保障中發(fā)揮最大效用。