“商量政府”:中國式現(xiàn)代政府理論初探

汪仕凱

(復旦大學國際關系與公共事務學院,上海 200433)

政府是國家的正式代表。在中國共產(chǎn)黨領導的治國理政中,行政機關誠然是政府的基本構(gòu)成部分,但是行政機關不等于政府,中國共產(chǎn)黨和行政機關共同構(gòu)成了當代中國政府。至少,黨委和行政機關共同構(gòu)成了當代中國政府的核心內(nèi)容。當代中國政府的此種特殊構(gòu)成,使其在具有現(xiàn)代政府一般特點的同時又和其他國家的現(xiàn)代政府區(qū)別開來。這就意味著,當前政治學和公共管理學所提供的政府理論盡管能夠解釋當代中國政府的某些側(cè)面,卻不能為其提供整體的闡釋。當代中國政府有效解決了現(xiàn)代化進程中各種錯綜復雜的問題,推動我國經(jīng)濟和社會發(fā)展取得了巨大成就,因此創(chuàng)造中國式現(xiàn)代政府理論實屬必要。黨的二十大報告指出,把握好習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論,“必須堅持自信自立”(1)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。,一方面要堅持對當代中國政府的制度自信,另一方面又要從理論上對當代中國政府進行解答,從而做到理論自信。根據(jù)當代中國政府的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實實踐,本文認為可以用“商量政府”對當代中國政府進行理論化表達。

一、“商量政府”的起源與發(fā)展

當代中國政府是中國共產(chǎn)黨領導革命取得勝利的產(chǎn)物,革命過程中形成的群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨構(gòu)造當代中國政府的重要資源,從而在基礎上塑造了“商量政府”的基本框架。在當代中國政府為因應經(jīng)濟與社會變遷而實現(xiàn)發(fā)展的過程中,“商量政府”的基本框架蘊藏的治理效能得到了進一步挖掘。與此同時,各種新資源也陸續(xù)被添加到“商量政府”的框架中,從而使當代中國政府越來越現(xiàn)代化,“商量政府”的形態(tài)越來越成熟?？梢哉f,當代中國政府既是中國式現(xiàn)代化的產(chǎn)物,同時又是中國式現(xiàn)代化的重要支撐力量。當代中國政府所具有的現(xiàn)代化的一般特征早已成為了研究的焦點(2)趙靜、薛瀾:《回應式議程設置模式——基于中國公共政策轉(zhuǎn)型一類案例的分析》,《政治學研究》2017年第3期。,但當代中國政府所具有的現(xiàn)代化的中國特點——“商量政府”,則尚未得到學術研究的足夠重視。

(一)“商量政府”的起源

眾所周知,中國共產(chǎn)黨是以社會革命的方式創(chuàng)建新中國的。社會革命的關鍵內(nèi)容是中國共產(chǎn)黨從中國社會的各種階層中動員和整合出足夠的力量,否則不足以推動社會革命并最終取得勝利。中國共產(chǎn)黨在領導革命時面對的中國社會是一個規(guī)模巨大、地域差異性大但工人階級和資產(chǎn)階級力量都很弱小的落后社會,要從這樣的社會中凝聚起足以支撐革命的力量,不僅需要中國共產(chǎn)黨的領導,更需要其發(fā)揮政治創(chuàng)造性。群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨面對落后的中國近代社會而進行的兩大成功的政治創(chuàng)造。中國共產(chǎn)黨在領導社會革命時,一方面通過群眾路線來凝聚工農(nóng)聯(lián)盟,另一方面則通過統(tǒng)一戰(zhàn)線來團結(jié)城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級,從而構(gòu)造出了由絕大多數(shù)中國民眾組成的革命大軍。

群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線是在社會革命中發(fā)揮動員和整合作用的關鍵機制,而群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本內(nèi)容就是中國共產(chǎn)黨同民眾之間的持續(xù)廣泛協(xié)商。協(xié)商就是商量,這表明“商量政府”的因子早在革命建國時期就已經(jīng)形成。有學者指出,商量作為一種思維方式是中國共產(chǎn)黨在領導革命的過程中就形成的中國政治形態(tài)的“元思維”(3)文梓浩、王衡:《中國式現(xiàn)代化進程中的商量思維:內(nèi)涵、實踐與功能》,《統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究》2023年第1期。。中國共產(chǎn)黨運用商量思維創(chuàng)造群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線是問題的一個方面,更為重要的方面是,蘊藏著商量思維的群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線在政治實踐中發(fā)揮出強大的效能,從而證明了以商量思維來解決各種復雜問題的有效性,進而才能使商量作為中國政治形態(tài)的“元思維”在革命勝利之后的政府建構(gòu)中發(fā)揮重要作用。

群眾路線是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于一般政黨的顯著標志,就其要義而論就是中國共產(chǎn)黨同廣大工農(nóng)群眾密切結(jié)合在一起,一方面根據(jù)群眾需求制定政策,另一方面在依靠群眾貫徹政策的過程中檢驗政策,進而實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的正確領導。而且,中國共產(chǎn)黨只有在能夠?qū)崿F(xiàn)正確領導的基礎上才能真正同廣大群眾密切結(jié)合在一起(4)汪仕凱:《將人民帶回中國政治研究》,《政治學研究》2023年第2期。。群眾路線作為實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨正確領導的政治機制之所以能夠發(fā)揮如此重要的作用,就是因為群眾路線的基本內(nèi)容是協(xié)商即商量,也就是黨和群眾進行商量。由此可見,中國共產(chǎn)黨貫徹群眾路線并非是一個以黨為主體、以群眾為客體的單向過程,而是以黨和廣大群眾共為主體、以恰當?shù)臎Q策為客體、主體圍繞著客體進行廣泛協(xié)商的雙向互動的政治過程。

毛澤東對群眾路線的協(xié)商性質(zhì)曾有過精辟論述:“教育每一位同志熱愛人民群眾,細心地傾聽群眾的呼聲;每到一地,就和那里的群眾打成一片,不是高踞于群眾之上,而是深入群眾之中;根據(jù)群眾的覺悟程度,去啟發(fā)和提高群眾的覺悟,在群眾出于內(nèi)心自愿的原則之下,幫助群眾逐步地組織起來,逐步地展開為當時當?shù)貎?nèi)外環(huán)境所許可的一切必要的斗爭。在一切工作中,命令主義是錯誤的,因為它超過群眾的覺悟程度,違反了群眾的自愿原則,害了急性病。我們的同志不要以為自己了解了的東西,廣大群眾也和自己一樣都了解了。群眾是否已經(jīng)了解并且是否愿意行動起來,要到群眾中去考察才會知道。如果我們這樣做,就可以避免命令主義。在一切工作中,尾巴主義也是錯誤的,因為它落后于群眾的覺悟程度,違反了領導群眾前進一步的原則,害了慢性病。我們的同志不要以為自己還不了解的東西,群眾也一概不了解。”(5)《毛澤東選集》第3卷,北京:人民出版社,1991年版,第1095—1096頁。要言之,中國共產(chǎn)黨同廣大群眾進行廣泛的持續(xù)的協(xié)商,才能避免命令主義和尾巴主義。只有在貫徹落實群眾路線的基礎上,中國共產(chǎn)黨才能實現(xiàn)正確領導,并且領導廣大群眾前進一步。

協(xié)商同樣是統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本內(nèi)容。雖然城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的規(guī)模遠小于工農(nóng)大眾,但是他們具有一定的社會地位、經(jīng)濟或者文化資源,其中持革命立場的一部分人“在現(xiàn)階段的中國革命中常常起著先鋒的和橋梁的作用”(6)《毛澤東選集》第2卷,北京:人民出版社,1991年版,第641、526頁。。與此同時,代表民族資產(chǎn)階級和城市小資產(chǎn)階級利益的政黨,同樣在政治上有著重要影響。因此,為了在最大程度上團結(jié)一切可以團結(jié)的力量共同革命,中國共產(chǎn)黨就必須建立范圍廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。毛澤東就指出:“在一切有愿意和我們合作的民主黨派和民主人士存在的地方,共產(chǎn)黨員必須采取和他們一道商量問題和一道工作的態(tài)度。那種獨斷專行,把同盟者置之不理的態(tài)度,是不對的。一個好的共產(chǎn)黨員,必須善于照顧全局,善于照顧多數(shù),并善于和同盟者一道工作。”(7)《毛澤東選集》第2卷,北京:人民出版社,1991年版,第641、526頁。只有通過協(xié)商,中國共產(chǎn)黨才能鞏固和發(fā)展與同盟者的關系,在抓住主要矛盾的同時照顧到全局。更明確地說,只有通過協(xié)商,中國共產(chǎn)黨才能團結(jié)最廣泛的力量,才能壯大自己的力量。

(二)“商量政府”的發(fā)展

協(xié)商是中國共產(chǎn)黨完成革命戰(zhàn)爭向和平建設轉(zhuǎn)換的基本政治程序,創(chuàng)建新中國的政治程序就是中國人民政治協(xié)商會議。政治協(xié)商會議匯聚了所有愛國的、革命的、進步的力量,其召開是中國共產(chǎn)黨長期踐行群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線的結(jié)果。中國人民政治協(xié)商會議將社會革命的成果確定下來,并且通過協(xié)商程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為當代中國政府。與此同時,協(xié)商也從起源于革命的政治機制發(fā)展成為當代中國政府的內(nèi)在構(gòu)成部分,并繼續(xù)作為支撐當代中國政府運轉(zhuǎn)的機制發(fā)揮重要作用。進而論之,當代中國政府不僅將革命中形成并且支撐革命的協(xié)商作為自己的內(nèi)容,并且本身也是通過協(xié)商程序建立的,所以當代中國政府在起源和發(fā)展上都是由協(xié)商塑造的。以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人對此有深刻的認識,在社會主義制度確立之后分析當代中國政府時,毛澤東就總結(jié)說:“我們政府的性格,你們也都摸熟了,是跟人民商量辦事的,是跟工人、農(nóng)民、資本家、民主黨派商量辦事的,可以叫它個商量政府”(8)《毛澤東文集》第7卷,北京:人民出版社,1999年版,第178頁。?！吧塘空奔懈爬水敶袊奶匦?使其不同于一般現(xiàn)代政府,所以筆者才主張以“商量政府”來對當代中國政府進行理論概括。

從改革開放伊始,為了適應經(jīng)濟與社會發(fā)展的客觀需要,當代中國政府進行了一系列的機構(gòu)重組和職能更新,而社會主義市場經(jīng)濟則更是對當代中國政府形成了系統(tǒng)性的挑戰(zhàn)。為了滿足改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要,新的法律程序、管理技術、行政機構(gòu)、公共職能、社會價值、民眾需求等要素被整合進來,因此當代中國政府越來越現(xiàn)代化了,科學決策、依法決策、民主決策幾乎占據(jù)了當代中國政府的全部活動空間。然而,同政府現(xiàn)代化一起發(fā)生的重要變化是行政生態(tài)的重塑?！靶姓鷳B(tài)在20世紀80年代后卻發(fā)生了一個從以政府為中心到以公眾為中心的變化”,這就意味著必須“從超越政府的角度”去理解當代中國政府的現(xiàn)代化(9)竺乾威:《理解公共行政的新維度:政府與社會的互動》,《中國行政管理》2020年第3期。。當代中國政府所處的“行政生態(tài)”其實就是國家與社會協(xié)調(diào)、多元主體互動合作的“生態(tài)”,它“強調(diào)政府、社會組織、公民等多元主體在公共事務過程中的合作與互動,提倡共同發(fā)揮社會秩序管理、公共服務、民主監(jiān)督等作用”(10)朱光磊:《全面深化改革進程中的中國新治理觀》,《中國社會科學》2017年第4期。。

行政生態(tài)的重塑彰顯出治理在當代中國政府中占據(jù)著關鍵位置,而治理的本質(zhì)則在于不同主體之間的合作。合作的基礎在于協(xié)商,合作的過程也在于協(xié)商,沒有協(xié)商就不可能有良好的治理。由此可見,當代中國政府的現(xiàn)代化變革非但沒有改變其與生俱來的“商量政府”特性,反而由于現(xiàn)代化改革帶來的行政生態(tài)重塑進一步強化了其對協(xié)商的需求。習近平總書記指出:“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù),是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情,要在人民內(nèi)部商量好怎么辦,不商量或者商量不夠,要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好。涉及全國各族人民利益的事情,要在全體人民和全社會中廣泛商量;涉及一個地方人民群眾利益的事情,要在這個地方的人民群眾中廣泛商量;涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情,要在這部分群眾中廣泛商量;涉及基層群眾利益的事情,要在基層群眾中廣泛商量?！?11)《習近平談治國理政》第2卷,北京:外文出版社,2017年版,第292—293頁。不言而喻,商量不僅是當代中國政府的特性從而蘊藏在政治實踐中,而且是在中國特色社會主義新時代必須進一步深化發(fā)展、系統(tǒng)提升的政府特質(zhì)。

協(xié)商作為體現(xiàn)人民民主真諦、能夠在當代中國政治中發(fā)揮有效作用的普遍化機制,伴隨其在當代中國政府中的全面推廣和深入發(fā)展,將對當代中國政府產(chǎn)生重大影響。黨的二十大報告指出,要全面發(fā)展協(xié)商民主,“完善協(xié)商民主體系,統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商,健全各種制度化協(xié)商平臺,推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”(12)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。。廣泛多層制度化的協(xié)商既是當代中國政府商量特性的集中體現(xiàn),又是推動當代中國政府商量特性發(fā)展成熟定型的根本資源。進而論之,廣泛多層制度化的協(xié)商能夠?qū)ⅰ吧塘空碧嵘叫碌臓顟B(tài)。

根據(jù)上述權威論述可以發(fā)現(xiàn),“商量政府”不僅是對當代中國政府的決策和執(zhí)行過程的定性,同時也是人民當家作主的政治體制的集中體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨領導治國理政的豐富經(jīng)驗及對治國理政經(jīng)驗的反思性總結(jié),使中國共產(chǎn)黨對“商量政府”形成了成熟的認知。在這種成熟的認知中,“商量政府”意味著當代中國政府不是完全遵循行政邏輯的官僚制組織,而是由政治邏輯主導的黨委和行政機關共同組成的復合組織,政治對行政的改造與領導是“商量政府”的重要內(nèi)涵。

二、“商量政府”的結(jié)構(gòu)與體制

由于“商量政府”是由中國共產(chǎn)黨和行政機關共同組成的復合組織,因而“商量政府”的結(jié)構(gòu)就不再是行政部門以及它們之間的關系,也不是黨委和行政機關兩個單獨的要素,而是黨委與行政機構(gòu)之間的關系。具體而言,體制是對內(nèi)在結(jié)構(gòu)的制度化表現(xiàn),并且通過自身的運轉(zhuǎn)實現(xiàn)對內(nèi)在結(jié)構(gòu)的鞏固和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨對行政機關的全面領導是“商量政府”的內(nèi)在結(jié)構(gòu),從而決定了“商量政府”的體制是黨委一元化領導下的黨政分工。更進一步來講,“商量政府”的結(jié)構(gòu)是“一元領導”即中國共產(chǎn)黨全面領導,“商量政府”的體制是“黨政分工”即組成政府的各方分工協(xié)作。

(一)“商量政府”的一元領導結(jié)構(gòu)

從歷史經(jīng)驗上就可以發(fā)現(xiàn)一個基本事實:中國共產(chǎn)黨先于當代中國政府出現(xiàn),當代中國政府是由中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立的。在取得全國勝利之前,中國共產(chǎn)黨就高度重視政府問題,在“局部執(zhí)政”的根據(jù)地、解放區(qū),為了支援革命戰(zhàn)爭,未來政府的雛形就已經(jīng)形成。全國革命勝利時,中國共產(chǎn)黨領導各民主黨派共同組建了聯(lián)合政府,如何處理中國共產(chǎn)黨與政府之間的關系就成為了政治生活中的一個關鍵問題。伴隨著計劃經(jīng)濟體制的建立,以行政權為中心的國務院系統(tǒng)在組織規(guī)模上越來越龐大,在職能配置上越來越復雜,在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的作用越來越重要,正確處理中國共產(chǎn)黨與政府之間的關系就變得十分迫切。而處理好中國共產(chǎn)黨與政府之間關系的關鍵是實現(xiàn)黨政關系的結(jié)構(gòu)化,也就是要牢固地確立和切實地保障中國共產(chǎn)黨對行政系統(tǒng)的領導(13)汪仕凱、馮雅靜:《從領導能力到政治體制能力:中央黨政關系演化的經(jīng)驗與解釋》,《天津社會科學》2021年第4期。。

中國共產(chǎn)黨領導是黨在安排自身同政府之間關系時始終遵循的基本原則。具體而言,中國共產(chǎn)黨領導意味著黨是政府的領導核心,但是黨不是外在于政府的領導核心,而是作為政府的基本構(gòu)成要素的領導核心。黨不僅和行政機關共同組成為政府,而且嵌入到行政機關內(nèi)部從而成為行政機關的領導核心。黨對行政機關的嵌入不只是以黨員干部出任行政官員的方式,更重要的是在行政機關中建立黨的組織。因此,中國共產(chǎn)黨領導作為當代中國政府的深層結(jié)構(gòu)得到確立時,黨和行政機關也共同組成了當代中國政府。正如胡偉所言:“共產(chǎn)黨組織在當代中國不僅事實上是一種社會公共權力,而且也是政府機構(gòu)的核心——無論就廣義的政府還是狹義的政府而言都是如此。如果把中國共產(chǎn)黨組織排除在‘政府之外’來分析當代中國的政府過程,不僅無法解釋政府決策和執(zhí)行的基本動力和作為,而且可以說在根本上就是不得要領的,這全然不同于西方國家的情況?！?14)胡偉:《政府過程》,杭州:浙江人民出版社,1998年版,第17頁。這就是說,僅僅從行政機關層面入手是不可能理解當代中國政府的,中國共產(chǎn)黨是當代中國政府的當然構(gòu)成要素。

當代中國政府是由黨和行政機關共同組成的復合組織,并且中國共產(chǎn)黨在這個復合組織中占據(jù)了領導地位。黨和行政機關的復合不是兩種不同性質(zhì)組織的簡單拼接,而是中國共產(chǎn)黨用黨組織來填充、改造行政機關,從而以黨組織為核心來重構(gòu)政府,最終完成以黨領政的目標。有學者發(fā)現(xiàn),“中國共產(chǎn)黨建構(gòu)了一個以自身為核心和中軸的國家政權結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)具有兩個特點:一方面,執(zhí)政黨全面進入了國家系統(tǒng),占據(jù)了核心位置,履行著重要的政治與行政功能。可以說,無論是結(jié)構(gòu)方面,還是運行機制,黨與政兩者已經(jīng)緊密地結(jié)合在一起了。……另一方面,政黨在進入國家結(jié)構(gòu)的同時,又保留了自身的獨立性”(15)景躍進、陳明明、肖濱:《當代中國政府與政治》,北京:中國人民大學出版社,2016年版,第7—8頁。。盡管這是對國家政權結(jié)構(gòu)的分析,然而政府是國家政權的正式代表和具體體現(xiàn),所以這種分析同樣符合當代中國政府的實際,能夠適用于當代中國政府。

當代中國政府是黨和行政機關的復合組織而非黨和行政機關的融合組織。因為黨組織既有嵌入行政機關從而與行政機關融合在一起的方面,又存在黨組織獨立于行政機關從而與行政機關分立的方面。黨組織進入行政機關是為了領導行政機關,同時黨組織又沒有完全和行政機關融合,黨委作為核心決策組織獨立于行政機關,才使得黨組織能夠作為一種獨立的要素和行政機關共同組成當代中國政府。更關鍵的是,中國共產(chǎn)黨的組織獨立于行政機關,才能保障黨成為主動作為的領導黨、引領發(fā)展的先鋒隊和超越既定利益格局的革命黨。

中國共產(chǎn)黨既有嵌入行政機關的組織,又有獨立于行政機關的組織,實際上是圍繞著行政機關構(gòu)造了外與內(nèi)相統(tǒng)一的黨組織網(wǎng)絡。外就是指在行政機關外面有著發(fā)揮領導作用的同各級國家機關并立的黨委,內(nèi)就是嵌入行政機關內(nèi)部的黨組、黨委,而外與內(nèi)相統(tǒng)一則是指嵌入行政機關內(nèi)部的黨組織都服從行政機關外部的同各級國家機關并立的黨委的領導。形式上中國共產(chǎn)黨似乎頗費周章地建構(gòu)出一種復雜的組織網(wǎng)絡,但是實質(zhì)上外與內(nèi)相統(tǒng)一的組織網(wǎng)絡歸根結(jié)底既是為了保障中國共產(chǎn)黨領導,又是中國共產(chǎn)黨善于實現(xiàn)領導和不斷完善對行政機關領導的體現(xiàn)。

(二)“商量政府”的黨政分工體制

同“商量政府”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)相適應,中國共產(chǎn)黨一元化領導下的黨政分工就成為了“商量政府”的基本體制。當代中國政府是由黨組織和行政機關共同組成的,因此政府職能必然由黨組織和行政機關共同承擔,但在共同承擔政府職能的過程中,黨組織和行政機關必須有所分工。當代中國政府曾經(jīng)存在過一個黨政職能區(qū)分不夠合理的時期,經(jīng)過長期的實踐、學習以及總結(jié)經(jīng)驗,而今已經(jīng)形成了黨政職能分工比較科學合理的狀態(tài)。這里所謂的科學合理,是指當代中國政府能夠通過精簡高效的組織機構(gòu)良好地履行公共職能進而滿足廣大民眾的需求。具體來說,黨組織和行政機關不重復設置履行相同職能的機構(gòu),履行相近職能的機構(gòu)則根據(jù)優(yōu)化原則進行歸并,分別納入黨組織或者行政組織;公共職能根據(jù)經(jīng)濟和社會的需要進行完備,不斷滿足最廣大人民群眾的美好生活需要是設置政府職能的出發(fā)點和落腳點。

現(xiàn)代政府職能是復雜多樣的,不同的職能必須由專門的機構(gòu)負責。黨政分工誠然實現(xiàn)了政府職能在黨組織和行政機關之間的科學配置,但是豐富多樣的政府職能如何以相互協(xié)作的方式高效地履行,同樣是至關重要的問題。由于當代中國政府是兩種不同性質(zhì)的要素組成的復合組織,因而履行不同職能的機構(gòu)可能受到不同邏輯的制約,在這種情況下不同職能之間的協(xié)同就必須由一個中心來實現(xiàn),這個中心就是黨組織。進一步講,中國共產(chǎn)黨一元化領導是在黨政分工的基礎上當代中國政府能夠有效履行職能的根本所在。黨一元化領導就是指“權力中心的唯一性”“權力結(jié)構(gòu)的集中性”以及“權力形態(tài)的統(tǒng)合性”(16)景躍進、陳明明、肖濱:《當代中國政府與政治》,北京:中國人民大學出版社,2016年版,第18頁。,具體內(nèi)容是指中國共產(chǎn)黨的各級委員會在同級政府中充當領導核心,黨中央則對黨組織體系進行集中統(tǒng)一領導,從而實現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。由此可見,當代中國政府作為一個整體是由中國共產(chǎn)黨一元化領導整合而成的,現(xiàn)代政府職能的有效協(xié)作是由中國共產(chǎn)黨一元化領導所聯(lián)結(jié)而成的,當代中國政府的各種要素在經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮出的集體效能,也是由中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方提供根本支撐的。

“商量政府”的核心特性就是協(xié)商,協(xié)商是由中國共產(chǎn)黨帶入到政府中來的。在中國共產(chǎn)黨確立了自身在當代中國政府中的核心領導地位時,協(xié)商就成為當代中國政府不可或缺的要素,而“商量政府”的體制就是通過協(xié)商使政府有效運作起來的制度。進而論之,中國共產(chǎn)黨領導作為內(nèi)在結(jié)構(gòu)可以對當代中國政府的各個構(gòu)成部分產(chǎn)生限定作用,但是要使各個組成部分以相互協(xié)作的方式運轉(zhuǎn)起來從而形成合力就只能依靠協(xié)商。李侃如發(fā)現(xiàn),對于中國共產(chǎn)黨領導的巨大政府組織來說,協(xié)商是使中國政治體制有效運轉(zhuǎn)起來的關鍵方式,如果沒有協(xié)商那么中國政府將由于內(nèi)在的縫隙而變得“碎片化”(17)李侃如:《治理中國:從革命到改革》,胡國成、趙梅譯,北京:中國社會科學出版社,2010年版,第194頁。。習近平總書記就深刻地指出:“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領導的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢?！?18)《習近平談治國理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年版,第29—30頁。在當代中國政府中,中國共產(chǎn)黨領導從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性規(guī)定變成動態(tài)的政治過程,就是由廣泛多層制度化協(xié)商完成的。

既然中國共產(chǎn)黨對政府實行一元化領導,那么協(xié)商是如何具體地發(fā)揮作用的呢?一言以蔽之,協(xié)商不是存在于中國共產(chǎn)黨和行政機關之間,而是存在于政府不同部門之間,特別是存在于黨的不同組織之間,并且政府不同部門之間的協(xié)商最后也是由黨組織來保障的。黨的不同組織之間的協(xié)商大致包括三種層次:一是各級黨委(包括中央在內(nèi))和受它領導的嵌入到同級政府之中的黨組織之間,以協(xié)商進行決策;二是在不同層級的黨委之間,下級黨組織與上級黨組織之間以協(xié)商進行決策;三是在各級黨委的核心組織常委會中以協(xié)商進行決策。黨的常委會中的協(xié)商是最具有實質(zhì)意義的協(xié)商,雖然黨的首長地位相對卓越故而會形成“一頭”或者稱之為領導班子的“班長”,但是常委會的其他成員也是某一機構(gòu)的首長,都具有自己相對獨立的職位和權力,“因而在‘一頭’之下通常又形成‘多元’的局面”(19)胡偉:《政府過程》,杭州:浙江人民出版社,1998年版,第42—43頁。?！耙活^多元”格局實際上說明,黨委集體領導是以協(xié)商的方式運行的。

協(xié)商的主要形式是黨組織之間的充分意見交流,在進行重大決策的過程中,票決只是將協(xié)商的結(jié)果予以合法化,而在投票決定之前的協(xié)商才是決策的實質(zhì)環(huán)節(jié)。如果在意見交流以后未能形成一致或者近似一致的意見,一般不會啟動票決。換句話說,黨的決策必須盡可能地以協(xié)商一致的方式作出,它是檢驗黨委的集體領導能力和干部個人領導藝術水平的黃金標尺。以協(xié)商進行決策實際上就是民主集中的過程,民主和集中由于協(xié)商而整合為一個連續(xù)的統(tǒng)一過程,它是民主集中制在決策過程中的具體實踐?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》實際上對于以協(xié)商方式實現(xiàn)黨委集體領導有明確規(guī)定:“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則,由黨的委員會集體討論,作出決定;委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工,切實履行自己的職責?！?20)《中國共產(chǎn)黨章程》,北京:人民出版社,2022年版,第18頁。黨委會成員之間協(xié)商決策是黨委會的核心運作體制,集中是以協(xié)商為基礎的,是協(xié)商的結(jié)果,協(xié)商是保障集中正確有效不可或缺的條件。其實,從黨委領導政府、政治邏輯支配行政邏輯的角度來看,黨委會的運作體制不僅是“商量政府”運作體制的核心,甚至可以說是“商量政府”運作體制的原型。在中國共產(chǎn)黨領導革命、建設和改革的過程中,黨委會的運作體制越來越成熟、越來越完善,也越來越能夠適應“商量政府”這種復合組織的要求。

三、“商量政府”的運行機制與過程

協(xié)商是決定當代中國政府是“商量政府”的核心理由,但是這里的協(xié)商并不是一種具體的機制,而是一系列在實際中發(fā)揮著協(xié)商作用的具體機制的統(tǒng)稱。支撐“商量政府”有效運轉(zhuǎn)起來的、發(fā)揮著協(xié)商功能的具體機制是多種多樣的,然而歸根結(jié)底則包括意見參與和集中領導兩種類型,機制之間聯(lián)動銜接就產(chǎn)生了“商量政府”的過程。從現(xiàn)象上看,“商量政府”的過程同樣是豐富多彩的,但是不管具體過程存在怎樣的變化,其核心過程都是,在協(xié)商政府與民眾關系、中央與地方關系、部門與部門關系的基礎上群策群力、集中力量辦大事。

(一)“商量政府”的主要運行機制

不同行動主體的利益訴求能夠在政治過程中得到充分表達是協(xié)商的基礎,如果意見不存在分歧,協(xié)商就沒有必要,如果意見表達不充分,協(xié)商的質(zhì)量也不會高。說到底,協(xié)商就是一種意見參與過程。意見參與機制類型中最早的具有典型意義的機制就是群眾路線。毛澤東從領導方法的角度將群眾路線解釋為“將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究,化為集中的系統(tǒng)的意見),又到群眾中去作宣傳解釋,化為群眾的意見,使群眾堅持下去,見之于行動,并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來,再到群眾中堅持下去。”(21)《毛澤東選集》第3卷,北京:人民出版社,1991年版,第899頁。顯而易見,群眾路線就是意見交流、參與決策的政治機制,一方面確認了黨與群眾在協(xié)商中的主體地位,另一方面則制造了不同意見持續(xù)交流和參與政策的開放空間。通過群眾路線形成的政策是由黨和群眾共同制定的,政策執(zhí)行、評價以及調(diào)整同樣通過群眾路線來完成。

“商量政府”起源于群眾路線,中國共產(chǎn)黨始終高度看重群眾路線作為一種意見參與機制所發(fā)揮的不可或缺的作用,故而堅持把“群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”(22)《習近平談治國理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年版,第17頁。。當然,群眾路線在治國理政中不是一成不變的,伴隨著當代中國政府的現(xiàn)代化改革,群眾路線的實踐也提高到一種新的狀態(tài)即“開門型參與”。王紹光和樊鵬的研究發(fā)現(xiàn),當代中國政府決策同美國政府決策的根本不同之處在于,不僅擁有資源、行動能力強的行動者會“闖入決策過程”,更關鍵的是政府打開了決策大門,將廣大民眾“請進來”同時使握有決策權的干部“走出去”,實現(xiàn)了充分的意見參與。此種做法抓住了廣大民眾在資源占有和行動能力上存在高度差異這一關鍵政治實際,故而使決策更加體現(xiàn)了民主精神(23)王紹光、樊鵬:《中國式共識型決策:“開門”與“磨合”》,北京:中國人民大學出版社,2013年版,第286頁。。

以群眾路線為代表的意見參與機制在政治實踐中并非是局限于決策領域的,實踐證明,其在治國理政中越是能夠發(fā)揮重要作用,就越是具有正向溢出效應,黨就越希望將其延伸到?jīng)Q策之外的政治領域。中國共產(chǎn)黨業(yè)已確定了發(fā)展全過程人民民主的目標,“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性,是最廣泛、最真實、最管用的民主”(24)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。。全過程人民民主的核心思想就是要從由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成的全過程來認識廣大民眾的意見參與的關鍵作用。進而論之,全過程人民民主就意味著必須將意見參與貫徹到當代中國政府的全部政治過程中,切實發(fā)揮人民群眾在管理國家事務、管理社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)中的參與作用,真正落實人民當家作主權利。

意見參與機制是協(xié)商的基礎,但是協(xié)商的完成則需要集中領導。從形式上看,意見參與和集中領導確實是兩種不同類型的機制,然而就實質(zhì)來看,兩者是相輔相成的。因為意見的多樣性、參與的廣泛性、分歧的真實性,都要求必須進行集中領導,否則意見參與就會局限在“七嘴八舌”、莫衷一是的狀態(tài),從而不可能產(chǎn)生實際政治效果。同樣,集中領導所發(fā)揮的整合作用必須以意見參與的客觀存在為前提,否則集中領導就是多余的,而且集中領導的正確和有效也依賴于意見參與?！吧塘空敝械募蓄I導機制就是中國共產(chǎn)黨全面領導,具體表現(xiàn)為各級黨委的集體領導。“黨政軍民學,東南西北中,黨是領導一切的?！?25)《習近平談治國理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年版,第16頁。中國共產(chǎn)黨領導為協(xié)商提供了責任保障,是否進行了協(xié)商、協(xié)商質(zhì)量的高低、協(xié)商結(jié)果的落實,責任方向都不會指向廣大民眾,而只會指向擔負領導責任的黨組織。意見參與越是貫徹落實到中國政治的全部過程中,就越是需要貫徹中國共產(chǎn)黨全面領導,只有在意見參與和集中領導對接的基礎上,協(xié)商才能有保障、才能有實際成效。

集中領導是相對于意見參與而言的,其機制本身也內(nèi)在地含有意見參與。集中領導是黨委集體領導,集體領導過程以“求大同存小異”為價值原則,“同”是經(jīng)過不斷“磨合”實現(xiàn)的,“磨”就是黨委內(nèi)部的意見參與,“合”則是意見整合,最終的結(jié)果就是“同”(26)王紹光、樊鵬:《中國式共識型決策:“開門”與“磨合”》,北京:中國人民大學出版社,2013年版,第292頁。。當然,“磨合”只不過是民主集中制的一個更為形象的、能夠更容易為民眾所理解的說法。黨委內(nèi)部的“磨合”表明集中領導機制同樣要將民主和集中統(tǒng)一起來,而“集體領導制度是將民主與集中統(tǒng)一起來的制度平臺”(27)林尚立、趙宇峰:《中國協(xié)商民主的邏輯》,上海:上海人民出版社,2016年版,第44頁。,集體領導制度的運轉(zhuǎn)質(zhì)量直接決定著集中領導機制所發(fā)揮作用的具體情況。甚至可以說,黨委集體領導制度的運轉(zhuǎn)質(zhì)量從根本上決定了“商量政府”的實際狀態(tài)。集體領導不僅是理解中國共產(chǎn)黨領導的關鍵,同時也是解釋當代中國政府為何是“商量政府”的一把關鍵“鑰匙”。

(二)“商量政府”的典型運行過程

意見參與和集中領導兩類機制對接,就使“商量政府”在實踐中呈現(xiàn)為群策群力、集中力量辦大事的政治過程。更具體地說,圍繞著國家大政方針以及同人民群眾切身利益密切相關的重大決策,當代中國政府必須同人民群眾進行廣泛多層制度化協(xié)商,眾人的事情要由眾人商量,通過商量匯聚民智、凝聚最大共識、聚合民力、守護民心。進而論之,“商量政府”在政治過程中的典型表現(xiàn)就是爭取人民群眾的支持、依靠人民群眾的力量進而不斷為人民群眾創(chuàng)造美好生活。

首先,“商量政府”是由黨組織和行政機關共同組成的,它并非是純粹的行政機關,所以其過程就不可能是官僚主義主導的行政過程,而是黨委領導下多元主體互動、多樣治理資源協(xié)作的政治過程。當然,黨委對同級各種主體以及黨中央的集中統(tǒng)一領導,對于“商量政府”而言是最為根本的,沒有黨的領導就不可能使多元互動成為有機統(tǒng)一的政治過程。同時,黨的領導既體現(xiàn)在政治領導、組織領導、思想領導等方面,又體現(xiàn)在支持多元主體依法行使職權上,多元主體沒有這種支持將難以發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性,進而影響到商量的質(zhì)量和意義。

其次,“商量政府”的過程的政治性質(zhì)具體落實到“辦大事”上。因為政治就是大局,是給國家定方向,是制定大政方針,是解決涉及面廣、影響深遠的關涉群眾切身利益的問題。更明確地講,“大事”就是指群眾美好生活需要得到滿足所必需的基礎性條件。由于中國人口眾多、地域差異性大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,人民群眾對于基礎性條件的具體內(nèi)容以及不同內(nèi)容之間的輕重緩急,往往會產(chǎn)生不同的理解,因而“大事”本身也是必須經(jīng)由“商量”確定的,最終“大事”辦得如何,也是由人民群眾進行評判的。

再次,群策群力、集中力量是辦大事的條件,而辦大事的條件不是事先存在或者能夠自動出現(xiàn)的,而是必須通過協(xié)商來獲得。辦大事必須依靠人民群眾的力量,只是依靠黨組織和行政機關的力量,人民群眾不理解、不支持,大事是辦不好的。在“商量政府”運行的過程中,人民群眾不是局外人,而是通過各種途徑和形式參與到國家事務、社會事務、經(jīng)濟文化事業(yè)的管理活動中,發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性。這就是說,群策群力就是要集中人民群眾的聰明才智,只有群策群力才能集中力量,從而形成辦大事所必需的條件。

最后,中國共產(chǎn)黨領導是這個政治過程的核心要素,“政治領導層的遠見、戰(zhàn)略意志和實現(xiàn)國家遠大目標的決心”(28)路風、何鵬宇:《舉國體制與重大突破——以特殊結(jié)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務的歷史經(jīng)驗及啟示》,《管理世界》2021年第7期。在決定政治過程的結(jié)果即“辦大事”的成效上發(fā)揮著至關重要的作用。黨的領導集中表現(xiàn)為總攬全局、協(xié)調(diào)各方,黨的領導的關鍵是黨中央集中統(tǒng)一領導,“商量政府”的過程既是集中力量辦大事的過程,又是通過群策群力保障黨的領導正確有效、更好地實現(xiàn)黨中央集中統(tǒng)一領導的過程。能夠群策群力、集中力量辦大事,既是中國共產(chǎn)黨領導的優(yōu)勢,又是“商量政府”的有效性和合法性的最佳證明。

從中國共產(chǎn)黨領導治國理政的經(jīng)驗來看,群策群力、集中力量辦大事必須協(xié)調(diào)好中央與地方之間的關系、政府不同部門之間的關系、政府與民眾之間的關系。中國是超大規(guī)模的社會主義國家,多樣性豐富、地方差異大是基本國情,沒有中央集中統(tǒng)一領導不足以維護國家統(tǒng)一和主權完整,但是在確立了中央集中統(tǒng)一領導的前提下,“商量辦事”就成為處理中央與地方之間關系的基本方式,只有如此才能發(fā)揮地方的積極性、調(diào)動地方的意見參與(29)蘇力:《當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節(jié)》,《中國社會科學》2004年第2期。。政府不同部門不可避免地存在各自的立場、利益,同時不同部門也掌握著專門領域的資源、技術,只有在黨委領導下進行協(xié)商,才能打破部門的狹隘性,匯集成政府的協(xié)調(diào)行動。民眾的意見參與是“商量政府”的基礎,政府與民眾之間的關系自然是“商量政府”過程中必須處理好的問題。雖然中央與地方之間的關系、政府不同部門之間的關系具有獨立性,但在根本上受制于政府與民眾之間關系的協(xié)調(diào)。通過協(xié)調(diào)上述基本關系,“商量政府”的過程就成為了由多元主體、多種組織、多樣資源、多類層級共同組成的系統(tǒng)化的動態(tài)發(fā)展的過程。

鄧小平集其一生的政治經(jīng)驗強調(diào)指出,社會主義國家不同于資本主義國家的政治特點是“能夠集中力量辦大事”,只要利用好這個特點,中國就能夠在發(fā)展過程中獲得競爭優(yōu)勢(30)《鄧小平文選》第3卷,北京:人民出版社,1993年版,第377頁。?！吧塘空钡倪^程所具有的優(yōu)勢已經(jīng)由中國發(fā)展取得的巨大成就證明,并且這種優(yōu)勢將在以中國式現(xiàn)代化全面建設社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興的新征程上繼續(xù)發(fā)揮關鍵作用。誠如陳明明所言,“商量的對話的協(xié)調(diào)的方式意在把不同意見、反對意見‘內(nèi)部化’,即通過溝通、說服和示范,把分歧轉(zhuǎn)化為共識”,它適合“中國這樣一個超大規(guī)模、人均資源相對貧弱、且發(fā)展不平衡不充分的國家的現(xiàn)代化”以及國家與社會治理實踐(31)陳明明:《馬克思主義政府原理的中國邏輯》,上海:上海人民出版社,2021年版,第45—46頁。?！吧塘空钡倪^程所具有的優(yōu)勢,反過來也證明支撐這種過程的機制是有效的,意見參與和集中領導兩類機制在具體形式上不管怎樣變化,它們在為政治過程提供支撐作用上面則是常態(tài)。

四、結(jié)語

“商量政府”是當代中國政府區(qū)別于一般現(xiàn)代政府的特性,筆者根據(jù)這種特性將“商量政府”作為對當代中國政府的理論化表達。“商量政府”是由中國共產(chǎn)黨和行政機關共同構(gòu)成的,中國共產(chǎn)黨領導是“商量政府”的內(nèi)在結(jié)構(gòu),正是中國共產(chǎn)黨將其領導革命時創(chuàng)造的協(xié)商帶入到當代中國政府中,進而使當代中國政府成為了“商量政府”。意見參與和集中領導是支撐“商量政府”有效運轉(zhuǎn)起來的兩大類機制,兩者的對接制造了以群策群力、集中力量辦大事為核心內(nèi)容的政治過程。由此可見,協(xié)商或者說商量作為一種特殊的要素,貫穿于當代中國政府的結(jié)構(gòu)、體制、機制以及過程中,“商量政府”是在理論上對當代中國政府的合理表達。理論源于實踐,實踐則具有不均衡性,當我們使用“商量政府”來對當代中國政府進行理論概括時,同樣要看到商量在當代中國政府中貫徹得并不平衡,在不同地域、不同領域以及中央與地方之間存在著強弱差異。盡管如此,“商量政府”仍然是當代中國政府區(qū)別于一般現(xiàn)代政府的特性和優(yōu)勢,在世界大國競爭越來越具有“政治體制競爭”性質(zhì)(32)汪仕凱:《政治體制能力:一個解釋國家治理興衰的分析框架》,《學術月刊》2021年第10期。的背景下,“商量政府”不僅為中國政治體制提供了競爭優(yōu)勢,而且也將在政治體制競爭中接受檢驗和發(fā)展完善。