生態(tài)文明視域下政府預算績效評價指標體系優(yōu)化研究①
——以海事系統(tǒng)為例

時夢雅

（中華人民共和國黃浦海事局，上海 200023）

引言

政府預算管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和關(guān)鍵舉措，其中，預算績效管理發(fā)揮著基礎(chǔ)性的“指揮棒”的作用，一直以來受到黨中央、國務院的高度重視。2018 年發(fā)布的《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，提出按照“全方位、全過程、全覆蓋”三個層面的要求來推動績效管理相關(guān)工作的全面實施。2019 年財政部印發(fā)《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，則對績效監(jiān)控的范圍內(nèi)容、方式流程等做出了進一步的細化和明確。要想做好預算績效管理，除了厘清績效評價的思路原則之外，最重要也最關(guān)鍵的一環(huán)在于構(gòu)建和完善科學合理的預算績效評價指標體系，并將其切實應用落地，用以判斷和度量預算管理的質(zhì)量好壞高低，實現(xiàn)規(guī)范管理、及時糾偏的作用[1]。

近年來，生態(tài)文明建設(shè)如火如荼地展開。二十大報告中，習近平總書記也再一次強調(diào)推進美麗中國建設(shè)，發(fā)展方式向綠色方向轉(zhuǎn)型，要求在能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)等方面進一步做出調(diào)整和優(yōu)化。海事系統(tǒng)與海洋生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切，保護水域生態(tài)綠色清潔是海事系統(tǒng)“三保一維護”職責使命重要的組成部分。對于海事系統(tǒng)，強化預算績效評價指標體系中生態(tài)環(huán)境方面的要素、完善環(huán)境友好型的預算績效評價指標體系、將生態(tài)文明的觀念融入績效評價的價值取向，是促進政府向服務型、現(xiàn)代型、環(huán)境友好型發(fā)展轉(zhuǎn)變的重要手段和工具。本文正是基于這一視角，在具體分析海事系統(tǒng)當前政府預算績效評價現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合綠色發(fā)展的現(xiàn)實需求，探討政府績效評價指標體系的優(yōu)化策略，以期用綠色發(fā)展的理念為預算績效管理提供參考，為構(gòu)建高水平預算管理體系添磚加瓦。

一、政府預算績效評價現(xiàn)狀

我國政府預算績效評價工作近年來取得長足發(fā)展，《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》的綱領(lǐng)性文件正式發(fā)布后，財政部于2021 年印發(fā)《中央部門項目支出核心績效目標和指標設(shè)置及取值指引》（下稱“《指引》”），按照“成本—產(chǎn)出—效益—效果”的評價理念構(gòu)建中央部門預算績效指標框架，設(shè)置成本、產(chǎn)出、效益以及滿意度四個維度的一級指標，并細分不同二級、三級指標，用以全面評價政府預算績效。此套體系對生態(tài)環(huán)境因素亦有關(guān)注，框架中包含生態(tài)環(huán)境成本指標以及生態(tài)效益指標兩類二級指標，用以反映項目的開展可能會對外部自然環(huán)境產(chǎn)生的影響?？傊颂左w系較為完備、有很強的共性，但在具體設(shè)計及執(zhí)行上仍存在一些有待提升的問題。

（一）生態(tài)類指標應用及量化程度不足

《指引》規(guī)定，生態(tài)類指標分為生態(tài)成本指標和生態(tài)效益指標兩類二級指標，實際工作中應用程度仍然較低，且針對性不強。以海事系統(tǒng)為例，在2023 年交通運輸部海事局部門預算公開的二級項目績效目標中，包含生態(tài)指標的項目不足10%，且所含生態(tài)指標絕大部分均為效益類指標，選取較多的指標有“落實船舶大氣污染及水污染防治政策等相關(guān)要求”、“溢油事故處置率”、“項目實施對環(huán)境的影響”等?？梢钥闯觯鷳B(tài)類指標設(shè)置存在以下幾個問題：一是缺乏明確要求，導致生態(tài)指標尤其是成本類生態(tài)指標的應用不夠全面；二是較為籠統(tǒng)，量化程度不足，影響績效評價效果；三是與經(jīng)濟類指標之間的聯(lián)系較弱，難以實現(xiàn)全面的成本效益分析。

（二）各部門生態(tài)類指標聯(lián)系較弱

根據(jù)現(xiàn)有體系，各部門在四個一級指標下，按照分值比例要求確定二級指標，并根據(jù)部門實際情況自行設(shè)置細分的三級指標。具體來看，即使是相同的二級項目，各部門所設(shè)置的二級、三級指標，尤其是生態(tài)類指標之間，整體聯(lián)系仍較弱，缺乏共同的、便于比較的生態(tài)類指標，且同一指標在不同部門的權(quán)重也不盡相同，例如“船舶污染物排放超標行為整改率”這一常見指標，在有些部門分值權(quán)重設(shè)置為10 分，而有些部門為15 分，不一而足。雖然較高的自由度能幫助更好地做到因地制宜，但也導致部門間績效評價結(jié)果的可比性被削弱，橫向上同一年度各部門預算執(zhí)行效果比較將難以進行。而生態(tài)環(huán)境保護是共同的任務，生態(tài)類績效評價結(jié)果應用對各部門間的合作需求很高，各部門“單打獨斗”將削弱其整體效果。

（三）績效評價技術(shù)方法不成熟

目前海事系統(tǒng)政府績效評價技術(shù)方法主要為績效自評結(jié)合外部獨立第三方評價。對于績效自評，一方面獨立性的不足導致自評存在許多不規(guī)范之處，包括評價內(nèi)容不全面、評價流程未按要求進行、評價結(jié)果不真實等，例如未按規(guī)定流程進行評價直接評為滿分等，導致績效自評缺乏依據(jù)，甚至淪為走形式[2]；另一方面生態(tài)類績效評價對業(yè)務領(lǐng)域內(nèi)容要求很高，需要大量業(yè)務數(shù)據(jù)做支撐，業(yè)財融合的不足也加大了績效評價的難度。對于外部第三方績效評價，雖然客觀性相比自評有很大提升，但第三方與政府部門之間仍是委托代理關(guān)系，在一定程度上仍會減弱其獨立性，且缺乏對單位整體情況和業(yè)務情況的深入了解，將影響績效評價整體效果。

二、海事系統(tǒng)預算績效評價指標體系優(yōu)化策略

基于以上現(xiàn)狀及存在的問題，本文以中央部門預算績效指標框架為基礎(chǔ)，從生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，結(jié)合海事系統(tǒng)特點，提出一系列優(yōu)化海事系統(tǒng)預算績效評價指標體系的策略。

（一）以海事業(yè)務為指導，建立指標設(shè)置新標準。

中國地域遼闊，海岸線漫長，不同地區(qū)海事部門的管轄領(lǐng)域在自然條件、業(yè)務職能、監(jiān)管重點等方面都存在差異，而預算績效管理，乃至預算管理本身，均是依托海事業(yè)務而開展的，這些差異勢必會影響到績效指標的選擇，乃至整體指標體系的構(gòu)建。因此，在評價指標的設(shè)置上要從業(yè)務出發(fā)，充分考慮區(qū)域和部門特點，因地制宜，根據(jù)自身轄區(qū)特色、業(yè)務重難點、職能關(guān)系等來形成不同的側(cè)重點，選取恰當合適的指標，除通用指標外，也應充分考慮個性化指標，力求績效指標緊密貼合實際的業(yè)務特征與需求。對于同類指標，可以在指標的權(quán)重上加以區(qū)分，用以體現(xiàn)其在不同地區(qū)的不同重要程度，同時為減少可比性不足的問題，可以加強運用數(shù)量分析技術(shù)，例如進行評價結(jié)果地區(qū)間比較時將不同權(quán)重的分數(shù)換算為百分比的形式等，盡量減少預算績效評價受地區(qū)間主客觀條件差異的影響[3]。

另一方面，從業(yè)務入手進行指標設(shè)置要求財務人員走近一線，對海事業(yè)務工作有更多、更深的了解，不僅有利于提高績效評價指標與海事業(yè)務融合程度，使指標更加全面，克服單一經(jīng)濟指標的弊端，同時也能夠加強財務工作與海事主業(yè)的緊密銜接，促進業(yè)財融合。

（二）以實際數(shù)據(jù)為支撐，看齊指標量化高要求。

為保證績效評價效果，指標的量化程度仍需進一步提高。在定量指標和定性指標的平衡上，應提高定量指標所占比例，充分考慮絕對值型、相對值型、百分比型等多種指標類型，盡量貼合實際需求，設(shè)置定性指標時也要盡可能使其具體化、可評價化。

具體到生態(tài)類指標來看，也應盡可能實現(xiàn)成本效益分析，這一目標可以通過對生態(tài)效益指標進行貨幣化等量化反映的方式來實現(xiàn)。例如“落實船舶污染防治政策等相關(guān)要求”這一定性指標，可以對涉及的相關(guān)污染防治政策加以細化，轉(zhuǎn)化為“溢油事故處置率”、“船舶油污水接收率”等定量指標，如果條件滿足，還可以在充分評估可能存在的漁業(yè)、旅游業(yè)等損失及有關(guān)費用的基礎(chǔ)上進一步量化為“海洋生態(tài)損害金額下降率”等貨幣性指標，有助于進行全面的成本效益分析。

（三）以“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)為依托，實現(xiàn)績效管理全方位。

目前，部門間預算績效評價的合作程度也亟待提升，為了解決這一問題，可以考慮建立海事系統(tǒng)預算績效“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，并廣泛推廣應用。此類系統(tǒng)的功能性主要體現(xiàn)在兩個方面，其一是提供共性績效指標庫，使各部門在設(shè)置指標時有所參考，以縮小各部門績效指標的差異程度，便于評價結(jié)果的比較。這一作用在生態(tài)類指標方面的效果將更加突出，可以根據(jù)江河湖海等生態(tài)環(huán)境類型的不同來設(shè)置細分的生態(tài)類指標庫，各部門根據(jù)自身轄區(qū)生態(tài)環(huán)境特征選取合適的、有針對性的指標，從而提高生態(tài)類指標應用程度和質(zhì)量；其二是為部門間共同編制提供平臺，既能實現(xiàn)評價標準科學統(tǒng)一、評價結(jié)果可比可測，又能提高部門間績效數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，促進全面預算績效管理的實現(xiàn)。

三、預算績效評價整體優(yōu)化

除評價指標體系的優(yōu)化之外，為提升預算績效管理效果，從預算績效評價整體層面上也需做好配套的改進和完善。

（一）加強績效評價結(jié)果應用

評價結(jié)果應用是預算績效管理的終點，也是起點，如果不能實現(xiàn)完善、科學的結(jié)果運用，預算績效評價也就失去了其價值和意義[4]。因此要加強剛性約束，評價結(jié)果及時反饋，發(fā)現(xiàn)問題切實整改，并將其作為預算安排和政策完善的參考和依據(jù)，形成反饋—整改—提升績效的良性循環(huán)，使績效評價結(jié)果能夠真正發(fā)揮作用，提高預算資金使用效益。

（二）完善績效評價監(jiān)督機制

一方面，財政部門自身應當協(xié)同審計、監(jiān)察等方面的力量，從預算編制、執(zhí)行、決算等各個環(huán)節(jié)入手，重點對自評結(jié)果是否真實準確、評價結(jié)果是否達到績效目標等方面進行復核，實現(xiàn)對預算績效評價的全過程監(jiān)管；另一方面，社會公眾監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在績效評價監(jiān)督上也發(fā)揮獨到的作用，因此要完善績效評價的公眾參與機制，充分保障社會公眾參與績效管理的途徑，提高績效信息透明度，自覺接受社會各界監(jiān)督[5]。

（三）推進績效管理配套保障

從政策制定部門的角度來看，要完善預算績效管理相關(guān)制度辦法，加強業(yè)務指導和協(xié)調(diào)管理，實現(xiàn)上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、層層抓落實[6]。從實際執(zhí)行部門的角度來看，要結(jié)合自身業(yè)務特點，將績效管理的責任進一步分解落實到具體責任人，在明確的基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化預算管理流程，確保每一筆資金都能花得安全、用得高效。同時要充實預算績效管理的人員力量，做好人才隊伍建設(shè)，還要多開展宣傳培訓，推動預算績效管理水平不斷提升。

結(jié)論

全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，是一項長期的系統(tǒng)性工程，而績效評價在其中發(fā)揮著重要的作用，是極為關(guān)鍵的一環(huán)。在生態(tài)文明方面的優(yōu)化和改進將有助于完善預算績效評價管理，用生態(tài)文明的觀念賦予政府預算績效管理以新的目標導向，有助于政府治理方式向生態(tài)友好方向變革，在提高財政資源配置效率和使用效益、提升財政管理現(xiàn)代化水平的同時，也將為生態(tài)友好型社會的建設(shè)提供助力。