“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理體系與實施路徑技術研究

張森 朱劍宇

［收稿日期］2023-07-25

［作者簡介］張森（1986— ），女，碩士，中級工程師，主要研究方向：數(shù)字經(jīng)濟、一網(wǎng)統(tǒng)管。

［摘 要］隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口、資本、技術、數(shù)據(jù)加速向城市復雜巨系統(tǒng)匯聚，對城市治理提出了嚴峻考驗?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”作為新時期的社會治理改革創(chuàng)舉，通過技術創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，為城市精細化管理面臨的諸多難題提出智能化解決方案。文章旨在提出以數(shù)據(jù)賦能管理、數(shù)據(jù)支撐決策為鮮明特征的“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系，為城市“全周期管理”提供堅實地基，突破傳統(tǒng)城市治理方式的局限，支撐各類場景應用敏捷上線，為改善城市治理和提升城市韌性探索新的數(shù)字化賦能路徑。

［關鍵詞］一網(wǎng)統(tǒng)管；城市治理；數(shù)字化賦能

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.03.048

［中圖分類號］D63；TP315 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）03-0155-04

0? ? ?引 言

城市是托舉區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會、文化的復合體。城市發(fā)展到一定程度，建成區(qū)普遍出現(xiàn)交通擁堵、公共基礎設施老化等“城市病”。2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，城市復雜巨系統(tǒng)下各子系統(tǒng)的精準運行需求，促使城市管理者革新管理手段，由治理向“智”理轉變［1］。近些年方興未艾的數(shù)字經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑、目標高度統(tǒng)一，城鎮(zhèn)化為數(shù)字經(jīng)濟提供了豐富應用場景和載體，培養(yǎng)新業(yè)態(tài)和商業(yè)模式；數(shù)字技術融入社會生產(chǎn)生活，數(shù)字經(jīng)濟為促進城鎮(zhèn)化發(fā)展提供源源不斷的動力，融合建設新型智慧城市符合當下發(fā)展趨勢?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”是我國地方政府在實踐中不斷探索的新時代城市治理路徑，依靠持續(xù)改進的政府工作機制和技術手段觸及城市治理難以發(fā)覺的細節(jié)，實現(xiàn)公共服務精準化供給和城市管理精細化運行。本文通過梳理“一網(wǎng)統(tǒng)管”發(fā)展現(xiàn)狀與問題，從技術、機制角度切入，探討數(shù)據(jù)互聯(lián)互通推動“一網(wǎng)統(tǒng)管”持續(xù)優(yōu)化的可能路徑

1? ? ?“一網(wǎng)統(tǒng)管”構建基礎與背景

1.1? ?政策引領：國家治理體系及治理能力提升

在數(shù)字化變革浪潮席卷全球的趨勢下，新一代信息技術與經(jīng)濟建設、社會治理、民生服務、科技創(chuàng)新等領域加速融合，政府作為治理主體面臨前所未有的新問題、新場景。2022年3月，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于全面加快建設城市運行管理服務平臺的通知》，部署各地在開展城市綜合管理服務平臺建設和聯(lián)網(wǎng)工作的基礎上，全面加快建設城市運行管理服務平臺，推動城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”。建立從國家、省（直轄市/自治區(qū)）、市、區(qū)（縣）到街道的全方位、多層次“一網(wǎng)統(tǒng)

管”體系，保障數(shù)據(jù)及時準確傳輸，實現(xiàn)精細化、智能化管理，符合城市發(fā)展與治理的實際情形。

1.2? ?時代要求：數(shù)字政府改革新趨勢

2016年3月，《政府工作報告》中提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，其內涵是圍繞線上政務一體化平臺展開建設，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓信息多跑腿，群眾少跑路。浙江“最多跑一次”改革、江蘇“不見面審

批”等模式均取得了良好成效，為公眾提供了快速便捷的公共服務體驗。城市治理的困難在于錯綜復雜的城市生命線，城市治理的內容和對象處于時刻動態(tài)變化的不穩(wěn)定狀態(tài)，職能條塊分割、數(shù)據(jù)跨層級跨部門流轉不暢更加劇了精細化管理難度［2］?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”將管理邊界擴展至城市治理的方方面面，引入多方主體形成有效合力以支持科學決策，是數(shù)字城市建設和數(shù)字政府改革的必由之路。

2? ? ?“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理體系理論研究

2.1? ?目標與價值

2019年，上海市提出了以“一屏觀全域，一網(wǎng)管全城”為建設愿景的“一網(wǎng)統(tǒng)管”。通俗認為，“一網(wǎng)統(tǒng)管”是將物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興信息技術應用于城市運行管理的多維場景，能夠實現(xiàn)監(jiān)測預警、統(tǒng)籌協(xié)調、指揮調度、響應處置和監(jiān)督考核等閉環(huán)的信息化平臺［3］。其與數(shù)字政府、城市大腦互相交叉、互相包含，共同構成了數(shù)字城市的概念。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”聚焦機制創(chuàng)新和技術創(chuàng)新，搭建實時、準確、暢通的數(shù)據(jù)傳輸通道，打破部門間、層級間的數(shù)據(jù)壁壘，協(xié)同高效處置城市治理各項事務，實現(xiàn)“一屏觀全域，一網(wǎng)管全城”。重點圍繞市場監(jiān)督、公共管理、民生服務等領域，打造全面感知、快速響應、高效作業(yè)的城市治理綜合體，推動城市治理方式從經(jīng)驗判斷向數(shù)據(jù)分析、被動處置向主動發(fā)現(xiàn)轉變，以科技賦能基層減負，提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平［4］。

2.2? ?痛點與難點

技術平臺建設不規(guī)范。“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺建設的頂層設計、標準制定尚待完善，市—區(qū)（縣）—街道三級平臺之間、平臺與數(shù)據(jù)庫等銜接不流暢，實際工作中影響使用體驗和效率。另外，各地自行建設應用程序與系統(tǒng)的情況普遍存在，這類應用程序與系統(tǒng)復用性、兼容性差［5］。

組織協(xié)同配合難度大。在政府職能條塊分割的架構下，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通，勢必要審視和再造業(yè)務流程，但各部門打破數(shù)據(jù)壁壘的主觀意愿不強烈，依然沿用符合部門工作習慣與利益的原有機制，工作慣性大。不僅是橫向的跨部門協(xié)同，在縱向的跨層級協(xié)同上，上報數(shù)據(jù)多而下傳數(shù)據(jù)少。

城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距。我國東中西部、城鄉(xiāng)發(fā)展存在較大差距，既有歷史原因，也有土地、勞動力、資本、技術等生產(chǎn)要素分布的原因。共同富裕是社會主義的本質目標，當下數(shù)據(jù)成為舉足輕重的生產(chǎn)要素，如何發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，避免“馬太效應”，讓廣大公民平等共享數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展紅利也是全社會面臨的難題。

3? ? ?“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理體系實施路徑

3.1? ?創(chuàng)新治理應用場景

3.1.1? ?人口流動應用

人口流動的行為關系到城市道路規(guī)劃，同時反映了人們當前的生活狀態(tài)。通過對用戶出行行為進行研究，并分析其特征及發(fā)展趨勢，具有很強的現(xiàn)實意義。從時間分布和空間分布兩個方面探究人口流動特征，挖掘出人口流動的出行時空規(guī)律，了解出行方式與出行軌跡等。

3.1.2? ?交通出行應用

交通出行是城市經(jīng)濟社會系統(tǒng)運行的典型形態(tài)，交通出行數(shù)據(jù)是領導駕駛艙建設的必要組成部分。通過建立綜合交通專題庫，涵蓋城市各類交通相關數(shù)據(jù)的采集匯聚、處理以及融合加工，包括交通歷史流量、擁堵數(shù)據(jù)、高峰時段交通數(shù)據(jù)、各路段歷史車流量、路況數(shù)據(jù)、交通事件數(shù)據(jù)、交通事故數(shù)據(jù)，以及全市公交、地鐵、出租車、網(wǎng)約車等公共交通出行方式相關的基礎數(shù)據(jù)、運營數(shù)據(jù)等，為交通應用提供數(shù)據(jù)依據(jù)。

3.1.3? ?安全生產(chǎn)應用

接入危險化學品重大危險源存儲單元、煙花爆竹存儲倉庫等風險隱患感知數(shù)據(jù)。為企業(yè)安全生產(chǎn)、重大危險源存儲管控，提供全面的數(shù)據(jù)支撐。主要包括：安全生產(chǎn)監(jiān)控企業(yè)監(jiān)測、重大危險源統(tǒng)計分析、建筑工程情況統(tǒng)計分析、?；愤\輸車輛實時監(jiān)測。

3.1.4? ?綠色生態(tài)應用

綠水青山就是金山銀山，通過泛在物聯(lián)傳感體系形成空天一體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，主要有污染源在線監(jiān)測、大氣環(huán)境質量監(jiān)測、水環(huán)境質量監(jiān)測、聲環(huán)境質量監(jiān)測、土壤環(huán)境質量監(jiān)測。

3.2? ?新技術應用研究

“一網(wǎng)統(tǒng)管”以大量及時準確的數(shù)據(jù)為基礎充分發(fā)揮治理能力，基于泛在物聯(lián)傳感網(wǎng)絡和CIM建立動態(tài)可視的數(shù)字孿生城市模型是相對成熟的做法。通過構建實體城市在數(shù)字空間的映射，有助于城市數(shù)據(jù)全域融合、狀態(tài)精準感知、數(shù)據(jù)實時分析和模型科學決策，實現(xiàn)城市運行和社會治理的可視診斷、模擬預測和智能控制。

隨著數(shù)據(jù)中心等算力基礎設施的建設，人工智能算法的快速迭代，當前“一網(wǎng)統(tǒng)管”又為人工智能提供了海量的數(shù)據(jù)資源與多元的應用場景，人工智能在提高“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺的智能化治理水平方面擁有廣闊前景。華為、商湯等人工智能頭部企業(yè)積極參與布局，正加速形成政府與企業(yè)優(yōu)勢互補，技術賦能城市治理，場景催生技術迭代的機制［6］。

區(qū)塊鏈因其去中心化、不可篡改性的特點最初被應用于銀行業(yè)，未來隨著“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設逐步深入，數(shù)據(jù)壁壘被打通，海量的多元化數(shù)據(jù)充分匯聚，數(shù)據(jù)交易市場規(guī)范化，數(shù)據(jù)與信息安全的重要性不言而喻，區(qū)塊鏈具有廣闊的應用空間。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”涉及海量數(shù)據(jù)關乎國家民生，現(xiàn)行IT底層架構和標準等是由國際IT巨頭主導制定的。出于世界局勢變化和科技角力帶來的信息安全風險考慮，我國有必要重視信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，逐步自主建立安全可靠的IT底層架構和標準，形成自有開放生態(tài)，尤其是在核心芯片、基礎硬件、操作系統(tǒng)、中間件、數(shù)據(jù)服務器等領域實現(xiàn)國產(chǎn)化。當前首先著重解決本質安全的問題，即我們自己可掌控、可研究、可發(fā)展、可生產(chǎn)。主要有四個重點方向：IT基礎設置，CPU芯片、服務器、存儲、交換機、路由器、各種云等；基礎軟件，操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、中間件等；應用軟件，OA、ERP、辦公軟件等；信息安全，邊界安全產(chǎn)品、終端安全產(chǎn)品。未來逐步實現(xiàn)公有云、私有云的國產(chǎn)化，軟硬件系統(tǒng)的全部替換是必由之路，也帶來巨大市場需求和商機。信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)要以此為契機，基于巨大用戶基數(shù)迭代框架協(xié)議、技術手段、交互頁面，為用戶提供安全性、友好性、兼容性、可維護性俱佳的產(chǎn)品和服務，持續(xù)促進底層能力提升，上層業(yè)務不斷拓展。

4? ? ?“一網(wǎng)統(tǒng)管”未來愿景

4.1? ?堅持全局一體，突出特色高質量頂層設計

開展“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設時，各地要堅持全局一體化原則開展市區(qū)兩級的“一網(wǎng)統(tǒng)管”頂層設計。市政府充分發(fā)揮帶頭引領作用，一張藍圖繪到底，各區(qū)應做好與國家、省、市的對接通路，實現(xiàn)技術、標準、服務規(guī)劃協(xié)同開展。同時，各區(qū)應著眼本區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌，加快域內技術、資源及公共服務下沉和區(qū)域協(xié)同發(fā)展。下一階段應以科技創(chuàng)新為核心驅動力，實現(xiàn)城市規(guī)劃、設計、治理、服務的系統(tǒng)協(xié)同。

4.2? ?明確政府定位，改進項目決策運營方式

“一網(wǎng)統(tǒng)管”是一項龐大的系統(tǒng)性工程，其建設過程包括決策、規(guī)劃、建設、運營等多個階段，具有全局性和復雜性。政府作為建設主導方應發(fā)揮宏觀政策優(yōu)勢，同時注意加強與企業(yè)、社會組織等多方合作，充分引入社會力量。具體可以采取以下幾種方式。

（1）建立統(tǒng)一的信息共享平臺，整合復用已有設施實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動，避免重復建設、功利建設，提高利用率。促進互聯(lián)互動互享。加強多方合作，建立專職、兼職網(wǎng)格員隊伍，出臺合理激勵措施激發(fā)民眾參與意識，依托網(wǎng)格化和大數(shù)據(jù)實現(xiàn)信息動態(tài)更新，加速推進項目建設進程。

（2）創(chuàng)新體制機制，改進工作方式，優(yōu)化合并核心同類事項、相似事項，數(shù)據(jù)的采集、上傳更多依靠智能終端設備，而以網(wǎng)格化采集、12345熱線等方式為輔，減輕一線人員工作強度，提高數(shù)據(jù)準確性和實時性。及時發(fā)現(xiàn)城市治理中的難點痛點問題，縮短管理系統(tǒng)迭代周期，實現(xiàn)新場景業(yè)務小步快走，敏捷上線。

（3）根據(jù)不同領域采取不同的運營方式，對于與政府聯(lián)系緊密的項目，如醫(yī)療等公共服務，采取民眾提供訴求，政府絕對領導的方式；對于規(guī)模較大、可用性強、民眾參與度高的項目，如“智慧公園”“智慧商場”，政府可進行一定的放權，讓市場與企業(yè)廣泛參與建設，政府履行相應的規(guī)劃與監(jiān)管職能。

4.3? ?健全保障機制，確保項目全過程培育

城市的智能化運行管理涉及行業(yè)眾多，工程復雜，需要政府多部門協(xié)同才能有效推進，但實際上跨部門、跨領域的工作模式效率低下，對此，應試點建設統(tǒng)籌管理部門，形成機制創(chuàng)新。由城市運行管理中心牽頭總負責，著力解決建設過程中遇到的溝通協(xié)調難、重復建設、不科學建設等問題。以各業(yè)務部門為主體，專業(yè)企業(yè)為支撐，制定配套政策法規(guī)與信息安全保障機制，為“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設和運營保駕護航。完善人才引進與培養(yǎng)機制，組建專業(yè)運營隊伍，健全“一網(wǎng)統(tǒng)管”軟硬件系統(tǒng)的運行維護、故障排錯、安全等級保護工作機制。

4.4? ?堅持以人為本，建設智慧服務人文體系

“一網(wǎng)統(tǒng)管”的核心思想是以人為本，本質是應用先進的信息化技術，為民眾提供快速便捷的智慧服務。在包含“一網(wǎng)統(tǒng)管”在內的數(shù)字城市建設過程中，在通過技術實現(xiàn)應用突破的同時，以城鄉(xiāng)居民的切身需求為導向，兼顧民眾的幸福指數(shù)。建立健全大眾評價制度體系，倒逼政府、企業(yè)改進服務，提高工作效率，建設創(chuàng)新型城市、學習型城市、具有歷史人文氣息的特色型新型數(shù)字城市。具體措施如下。

（1）優(yōu)先推行便民服務，進一步做好市民卡整合工作，并將市民卡電子化融入到手機應用中，實現(xiàn)無卡式全服務；拓展智能城市門戶功能，推進服務事項在線化和移動化，爭取實現(xiàn)足不出戶辦業(yè)務。此外，進一步推動城市門戶應用功能的整合，整合全社會力量基于此服務平臺開發(fā)各類服務應用，進一步完善平臺生態(tài)。

（2）強化市政務數(shù)據(jù)中心的支撐和服務能力，優(yōu)化提升市政務數(shù)據(jù)中心的計算力和承載力，拓展政務外網(wǎng)的覆蓋范圍、豐富承載業(yè)務。為市民、企業(yè)提供業(yè)務更廣、內容更全面的服務平臺。

（3）推進大數(shù)據(jù)應用，完善市民、企業(yè)、事業(yè)單位等應用，聚焦醫(yī)療、交通、教育等體系建設，在確保信息安全的基礎上，開展公共服務數(shù)據(jù)的深度挖掘和處理，并在城市治理、教育、醫(yī)療等涉及民生的行業(yè)板塊重點推廣。

4.5? ?健全管理機制，提高城市應急管理水平

城市的應急管理能力作為一項城市基礎能力，具體體現(xiàn)為對未來可能出現(xiàn)的突發(fā)事件進行監(jiān)測預警、風險管控、搶險救援。數(shù)字城市以新一代信息技術為抓手，協(xié)助突發(fā)事件管理工作，提高城市運行在極端天氣下承受、適應和快速恢復的能力，最大程度減少突發(fā)事件造成的損失和影響。

（1）提高應急處置能力。依托物聯(lián)感知終端，重點做好水氣管道、市政道路與橋梁、輸變電路等城市生命線的運行監(jiān)測，加強安全檢查，制訂完善應急與保障方案。掌握應急隊伍力量情況，統(tǒng)籌安排裝備和物資等具體分布點位，做好人員、車輛、設備、物資準備。

（2）提升智能保障水平。搭建平戰(zhàn)結合的城市運行調度指揮體系，借助大數(shù)據(jù)、云計算等技術實現(xiàn)監(jiān)測預警、指揮通信、輔助決策、搶險救援的智能化，通過高清視頻感知監(jiān)測等多種手段加強城市運行監(jiān)測數(shù)據(jù)采集和分析研判，推送分析數(shù)據(jù)，提供決策支撐。

5? ? ?結束語

“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為智慧城市建設的重要抓手，以海量數(shù)據(jù)為支撐，以技術平臺為手段，再造政府流程。其建設基礎、內涵目標及路徑需在實踐中不斷豐富和調整，簡化工作流程、優(yōu)化公共服務是當前推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”的重中之重。當今社會智慧化氛圍不斷改善，個人數(shù)字化素養(yǎng)不斷提升，要持續(xù)以提供精準的公共服務、提升精細化城市管理能力、服務社會生產(chǎn)生活為出發(fā)點和落腳點，推動信息技術深入應用于各種政務服務、城市管理場景，充分挖掘海量多源數(shù)據(jù)的內在價值，開發(fā)城市治理新場景，拓展數(shù)據(jù)應用邊界。

主要參考文獻

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