公共體育設施共享的內生動力、制度困境與法治保障

黃誠胤 袁志輝

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2023.10.002

歡迎按以下格式引用：黃誠胤，袁志輝.公共體育設施共享的內生動力、制度困境與法治保障［J］.重慶大學學報（社會科學版），2024（1）：258-268.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2023.10.002.

Citation Format：

HUANG Chengyin， YUAN Zhihui. Endogenous motivation， institutional dilemma and rule of law guarantee of public sports facility sharing［J］.Journal of Chongqing University （Social Science Edition），2024（1）：258-268.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2023.10.002.

基金項目：

國家社會科學基金重大項目（21ZDA091）；重慶市社會科學規(guī)劃項目（2022NDYB190）

作者簡介：

黃誠胤，重慶大學，Email：hcy@cqu.edu.cn。

摘要：

公共體育設施共享是貫徹落實新發(fā)展理念、緩解我國體育設施建設相對匱乏與人民群眾日益增長的健身需求之間的矛盾，推動實現(xiàn)體育強國戰(zhàn)略的必然路徑。公共體育設施共享包括公共體育設施管理主體向公眾開放公共體育設施的行為，以及公眾協(xié)同、有序使用公共體育設施的行為。公共體育設施不足的現(xiàn)實矛盾以及公民體育權利保障的合理訴求共同構成了公共體育設施共享的需求動力，使用時間的交錯性及空間配置的互補性則構成了公共體育設施共享的供給動力。通過梳理我國現(xiàn)行公共體育設施共享的相關法律，發(fā)現(xiàn)在法律規(guī)范和法律保障機制方面仍存有缺失。從法律保障機制層面看，主要表現(xiàn)為公共體育設施共享法律保障力的匱乏；從法律規(guī)范層面看，主要表現(xiàn)為公共體育設施共享的直接規(guī)范依據不足和配套性規(guī)范的約束效力不足。在共享價值指引下，應從構建公共體育設施共享的法律保障機制和完善公共體育設施共享的法律規(guī)范體系兩方面著手引導規(guī)范實現(xiàn)：在建構法律保障機制時，應以信息傳導、責任分擔和績效考核三大機制為切入點展開建構，進而逐步提高公共體育設施的共享水平；在完善法律體系時，應通過“立、改、廢、釋”的法律手段實現(xiàn)配套法律規(guī)范的完整性和協(xié)調性，并在時機成熟的情況下制定公共體育設施共享的單行法規(guī)范，提高公共體育設施共享相關法律規(guī)范的可操作性。

關鍵詞：公共體育設施；公民體育權利；共享價值；激勵約束

中圖分類號：D913；G818? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-5831（2024）01-0258-11

一、問題的提出

體育是人類以身體活動為基本手段，認識自我，完善自我，進而促進社會發(fā)展的實踐互動［1］。習近平總書記指出：“體育是社會發(fā)展和人類進步的重要標志，是綜合國力和社會文明程度的重要體現(xiàn)?！保?］一直以來，全民健身事業(yè)受到黨和國家的高度重視?！笆濉币?guī)劃明確將“提升全民健康水平”“推進健康中國建設”列為國家經濟社會發(fā)展的主要目標之一?！笆奈濉币?guī)劃提出了“推進社會體育場地設施建設和學校場館開放共享”的具體要求。黨的二十大明確提出：“廣泛開展全民健身活動，加強青少年體育工作，促進群眾體育和競技體育全面發(fā)展，加快建設體育強國?！彪S著全民健身上升為國家戰(zhàn)略，公共體育設施作為實施全民健身戰(zhàn)略的重要物質支撐，如何協(xié)調其發(fā)展不平衡、不充分與人民群眾的多樣化體育需求之間的矛盾具有現(xiàn)實的緊迫性。公共體育設施共享，既是貫徹新發(fā)展理念的直接體現(xiàn)，也是促進滿足人民群眾對美好生活向往的現(xiàn)實要求，更是落實我國體育強國戰(zhàn)略的路徑依賴。為了促進公共體育設施資源開放，《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）、《公共文化體育設施條例》等法律法規(guī)提出了開放公共體育設施的要求；地方為了細化和執(zhí)行相關要求，制定了專門的體育設施開放管理辦法，例如《江蘇省體育設施向社會開放管理辦法》。公共體育設施開放相關規(guī)定為公共體育設施的共享提供了一定的法律依據。然而，“開放不同于共享”。所謂公共體育設施開放，是指公共體育設施管理主體積極創(chuàng)造條件向社會開放其管理的體育設施，強調的是管理者的義務與職責；而公共體育設施共享不強調某一方主體的作用，要求各方主體通過協(xié)作的方式共同使用公共體育設施資源，以提高資源的利用效率，體現(xiàn)“以人為本”的制度關懷。然而，現(xiàn)有公共體育設施共享的制度機制并未體現(xiàn)兩者的內在差異，使得開放理念成為了共享價值的唯一路徑。因此，本文以實現(xiàn)公共體育設施共享目標為牽引，對現(xiàn)有公共體育設施共享的制度機制進行全面檢視并提出完善建議。

二、內生動力：公共體育設施共享的需求與供給

根據《公共文化體育設施條例》第2條的規(guī)定，公共體育設施是指“由地方各級人民政府舉辦或社會力量舉辦的，向公眾開放用于開展體育活動的公益性體育設施，包括建筑物、場地和設備”。這是對公共體育設施的概括性定義，反映了其可開放性和公益性本質特征。

（一）公共體育設施共享的需求動力

以可開放性和公益性為標準，可以將公共體育設施的范圍劃定為各類型專門用于開展群眾體育活動的公益性體育設施，以及具備條件向公眾開放的國家機關、學校等公辦企事業(yè)單位內部的體育設施。對于前一類體育設施，其公共體育設施屬性無須多加證明。對于具備開放條件的公辦企事業(yè)單位的體育設施，則需要在其辦公目的性和社會公益性之間尋找平衡，以明確其公共體育設施屬性。公辦企事業(yè)單位內部體育設施或作為推動學校體育教學研究的物質資源，或作為單位職工開展工作的后勤保障，辦公目的性是其建造、服務的首要目的，其由國家投資建設，屬于國家的公共財產［3］，承擔著一定的社會公益職能［4］。隨著我國城區(qū)居住人口的不斷增長和全民健身的不斷普及，體育設施供給和需求矛盾將進一步凸顯。在滿足公辦企事業(yè)單位內部體育設施辦公目的性使用的前提下，將其作為公益性體育設施的補充，納入公共體育設施的范圍在群眾中共享，既是其社會公益性的重要體現(xiàn)，也是《中華人民共和國民法典》中“充分發(fā)揮物的效用”立法精神和行政法“效能原則”的內在要求?？傮w而言，公共體育設施共享包括公共體育設施管理主體向公眾開放公共體育設施的行為，以及公眾協(xié)同、有序使用公共體育設施的行為［5］。其外延包括公共體育設施管理主體為開放其體育設施采取的一系列措施，以及使用主體通過適當途徑掌握公共體育設施開放的相關信息等。

公共體育設施共享的必要性體現(xiàn)在現(xiàn)實需求和權利保障兩個方面。從實現(xiàn)需求看，根據國家體育總局體育經濟司的統(tǒng)計，截至2020年12月，我國人均體育場地面積為2.20平方米，遠低于美國和日本等發(fā)達國家的人均體育場地面積［6］。此外，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市住房等建筑設施用地進一步擠壓公共體育設施用地，疊加新增加城市人口帶來的新的公共體育設施需求，公共體育設施資源的稀缺性進一步凸顯。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》所提出的“完善學校和公共體育場館開放互促共進機制”，“統(tǒng)籌整合社會資源”，即是為了緩解公共體育設施供需之間的矛盾。加大公益性體育設施開放力度，促進公辦企事業(yè)單位內部體育設施向公眾開放，是緩解公共體育設施供需矛盾的現(xiàn)實需求。從權利保障上看，2022年新修訂的《體育法》將“國家依法保障公民平等參加體育活動的權利”寫入了總則之中，從形式上完成了對公民體育權利的原則性宣示［7］。公共體育設施作為促進體育權利實現(xiàn)的重要物質保障，在國家義務層面要求政府設定提供公共體育設施的職責。一方面政府通過公共資金投入以滿足公眾對公共場地體育健身設施的需求，另一方面通過開放企事業(yè)單位的內部體育設施以彌補公共體育設施的供給不足。

（二）公共體育設施共享的供給動力

公共體育設施閑置時間與公眾體育鍛煉的時間重合，為共享提供了時間上的可行性［8］。從公共體育設施的閑置時間看，以年為單位，學校內的公共體育設施在寒暑假、節(jié)假日以及周末基本處于閑置狀態(tài)；以天為單位，學校和企事業(yè)單位體育設施在早上8點之前和晚上6點之后基本處于閑置狀態(tài)。從公眾對公共體育設施需求的時間分布看，公眾通常在早上8點之前以及晚上6點之后進行體育鍛煉，正好和上述體育設施閑置時間重合。另一方面，不同類型的公共體育設施在空間配置上呈現(xiàn)出較強的互補性［9］，為共享提供了空間上的動力。從不同類型公共體育設施的空間配置看，規(guī)模較大的公益性體育設施出于用地成本、帶動效應考量，傾向于選址在城區(qū)邊緣地帶，而公眾體育健身活動半徑較小，基本上以居住區(qū)為中心步行20分鐘左右［10］。這就導致了在大型體育設施局部過剩的同時，公眾對體育設施的需求得不到有效滿足。隨著公辦企事業(yè)單位逐步向郊區(qū)外遷，尤其是高等院校不斷在郊區(qū)集中建設新校區(qū)，位于城區(qū)邊緣地帶的規(guī)模較大的公益性體育設施在公辦企事業(yè)單位中共享，可以彌補公辦企事業(yè)單位缺少大型體育設施的短板，實現(xiàn)公共體育設施資源的內部整合。此外，該部分體育設施（尤其是中小學的體育設施）以街道或社區(qū)為單位均勻地分布在城市之中［9］，為該部分體育設施在群眾中共享提供了空間基礎。

三、制度困境：公共體育設施共享的制度障礙與規(guī)范缺位

盡管公共體育設施共享在因應體育設施資源的稀缺性、保障公民體育權利等方面具有重要意義，但我國公共體育設施共享程度并不高，尤其是由國家公共財政投資建設的學校等公辦企事業(yè)單位內部體育設施的開放率還不到30%［11］。公共體育設施共享目標的實現(xiàn)離不開有效的法治保障。一方面，有效的法治保障需要規(guī)范層面的充分供給，形成以單行立法規(guī)范與配套立法規(guī)范為基本模式的立法結構；另一方面，公共體育設施共享制度需要從保障共享信息傳導流程、責任承擔與績效考核機制合理等方面予以完善。據此，下文以公共體育設施共享的制度機制和規(guī)范層面為切入點，縷析現(xiàn)行立法中尚存的缺失之處。

（一）信息共享的制度缺位

信息不對稱導致的交易成本上升不單單體現(xiàn)在市場經濟的運行體系之下，公共物品的共享同樣獎勵那些優(yōu)先獲取信息的主體。但公共體育設施共享價值的實現(xiàn)不僅是滿足特定信息優(yōu)勢主體的需求，更是服務大多數(shù)不特定主體，使有限的公共資源實現(xiàn)最大化的社會效益。從信息傳導機制看，公共體育設施共享包括公眾需求信息與公共體育設施的供給信息。

首先，公眾需求信息是提升公共體育設施共享效益的關鍵，需求端的信息傳輸應優(yōu)先于供給端。尤其是在公共體育設施供給層面，公共資源配置需要在獲取有效需求信息的情況下才能保證資源的有效利用。然而，據統(tǒng)計，我國公共體育設施雖然在數(shù)量上實現(xiàn)了較大飛躍，但現(xiàn)實中依舊存在資源配置不均衡、不充分、單一化、片面化、質量低等各種問題［12］，有礙公共體育設施共享價值的實現(xiàn)。這一問題形成的根本原因在于缺乏需求端向供給端信息傳導的長效機制，需求端的信息無法到達供給端的決策者?，F(xiàn)實中，大多數(shù)公共體育設施建設缺乏對公眾現(xiàn)實需求的考慮，使得很多公共資源建設在較為偏遠或需求較少的地區(qū)，形成了只見設施不見利用的場景［13］。其次，公共體育設施的供給信息也需要自上而下的信息傳遞機制，即通過適當且便捷的方式讓公眾知悉公共體育設施對外開放的對象、時間、費用、類型等基本信息。雖然我國立法規(guī)定了公共體育設施管理主體的信息公示職能，但并未明確管理主體信息公示的基本方式，導致現(xiàn)實中公示方式單一，信息流轉不暢。例如，體育場館開放信息主要通過場館門口的公告欄或特定網站才能獲悉。公眾休閑娛樂運動往往不會過于主動獲取公共體育設施公開的信息，而且由于公共體育設施公開信息存在著變動性、不確定性——舉辦某些活動可能占用場地，信息更新的可持續(xù)性往往難以維持，最典型的外在表現(xiàn)即全網檢索的不準確性。公共體育設施共享相關信息公開的方式和手段過于原始和單一，信息難以有效傳導到公眾，導致公共體育設施共享效率低下。

（二）責任配置的制度缺位

雖然我國法律法規(guī)鼓勵、支持公辦企事業(yè)單位內部體育設施在社會中共享，各地也陸續(xù)對公辦企事業(yè)單位體育設施共享進行了一些探索，例如寧夏體育局聯(lián)合財政局等部門專門下發(fā)文件對共享體育場館設施的學校予以財政補貼以提升管理主體共享其體育設施的積極性。但是，由于共享會加重管理單位的管理責任，在責任分擔機制缺位的情況下，公辦企事業(yè)單位體育設施的共享程度并不高。其根本原因在于開放不等同于管理責任的履行完成，無論是共享過程中的民事責任糾紛，抑或是公共體育設施的維護成本，開放共享的行為均在一定程度上增加了管理主體的法律風險。一是企事業(yè)單位公共體育設施開放過后，大量的外來人員涌入增加了管理主體的安全風險和管理責任。在公共體育場地內發(fā)生人身或財產損害的情況下，管理主體的過錯認定與責任分配緊密相關，其在一定程度上難以明確開放后新增的義務性規(guī)則。因而當損害發(fā)生時，管理主體難免承擔部分或全部民事責任。二是公共體育設施屬于消耗性物品，其開放共享在一定程度上加快了物品的折舊，間接使設備的維修成本和養(yǎng)護成本增加。尤其是在經濟相對落后的地區(qū)，地方政府財政無法持續(xù)供給公共體育設施開放共享的成本，由此導致企事業(yè)單位對于開放內部公共體育設施的實際意愿并不強烈。例如，某些地區(qū)的學校一方面以開放共享為名領取了公共體育設施共享的財政補貼，另一方面又以各種理由拒絕開放校內的體育設施 ［14］。

（三）考核方式的制度缺位

《公共文化服務保障法》第56條規(guī)定，各級人民政府應當加強對公共文化服務工作的監(jiān)督檢查，建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度和有公眾參與的公共文化服務考核評價制度，并將考核評價結果作為確定補貼或者獎勵的依據。公共體育設施作為公共文化服務的重要內容和重要物質保障，通過建立完善的績效考核機制對其在群眾中的共享情況進行考核監(jiān)督，既是法律的應然要求，也是約束公共體育設施經營者為追求利益最大化而選擇不開放其體育設施的“理性行為”的客觀需要。績效考核在一定程度上是實現(xiàn)公共體育設施共享的重要激勵約束機制。但我國公共體育設施共享考核機制在主體構成與基本方式上均存在著一定的缺陷。首先，主體構成方面，我國相關立法明確規(guī)定將公眾參與納入公共文化服務考核評價體系當中，即考核主體需要由行政系統(tǒng)和社會主體構成。但現(xiàn)實中，考核主體基本由行政系統(tǒng)相關人員構成，社會主體往往無法介入考核機制當中，不符合法律的相關規(guī)定。而由此衍生出來的問題便是，考核結果難以保證公正性。由于缺乏社會主體參與，導致“親屬考核”成為普遍現(xiàn)象，作為管理主體的體育中心大多隸屬于體育行政主管部門，是其下屬事業(yè)單位，兩者之間存在著密切的上下級關系，難以保證考核結果的公正性［15］。其次，就方式、方法而言，目前公共體育設施共享的考核缺乏保障結果公平公正的基本方式，現(xiàn)有自下而上的材料匯總與后期考察方式無法規(guī)避考察主體與對象之間的信息落差，導致考察對象“報什么材料，考察結果即是什么”的困境。

（四）共享制度實施的配套規(guī)則不足

外在形式完善的法制規(guī)范體系應當包括處于統(tǒng)領性地位的法律、綜合性的行政法規(guī)，以及適應不同部門需求的部門規(guī)章［16］。作為公共服務體系與全民健身戰(zhàn)略重要物質支撐的公共體育設施，其開放管理不僅需要基礎性的法律作出原則性規(guī)定、綜合性行政法規(guī)的總體性規(guī)定，還需要適應不同部門管理需要的部門規(guī)章對法律、法規(guī)中的原則性和總體性規(guī)定進行細化落實。從規(guī)范內容上看，缺少配套性立法的細化安排，散落在各類法律法規(guī)中的公共體育設施開放概括性規(guī)定難以對公共體育設施使用主體和管理主體的行為進行有效約束。

首先，相關立法主要以鼓勵或支持類軟法規(guī)則推進公辦企業(yè)事業(yè)單位體育設施的對外開放。但此類軟法規(guī)則缺乏法律的強制性效力，導致事實層面有關單位缺乏對外開放公共體育設施的動力，反而需要承擔大量因開放帶來的風險與責任。與此同時，軟法規(guī)則并不代表企事業(yè)單位被課以公共體育設施開放的法律義務，也就意味著行政相對人無法通過復議或訴訟的方式尋求法律救濟

以“林榮松與福州市體育局體育行政管理案”為例，原告林榮松與被告福州市體育局因福州市體育運動學校課余時間校內田徑場地使用權問題產生糾紛，并訴請法院責令被告對下屬的福州市體育運動學校關于課余向社會公眾開放校內田徑場的問題重新作出行政許可，但最終敗訴。。其次，法律雖然規(guī)定了地方政府公益性體育設施開放的職責，即表述為相關責任主體應采取一系列措施保障公共體育資源正常向公眾開放。然而，共享的核心是公眾對于體育資源有序且高效的利用，以有限公共體育資源實現(xiàn)社會效益最大化。因而，僅僅是公共體育設施開放并不能當然實現(xiàn)共享所承載的價值目標。立法層面還缺乏相關職能部門關于公共體育設施管理方面的職責，以及使用者的相關義務性規(guī)則。上述規(guī)則缺失有可能導致在公共體育設施開放利用過程中無法調和資源不足所引發(fā)的利用權利上的沖突

2017年5月，河南洛陽王城公園籃球場，打籃球者和跳廣場舞者因場地使用權發(fā)生糾紛，并引發(fā)肢體沖突，致使一方輕微傷。

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（五）共享價值實現(xiàn)的單行法缺位

現(xiàn)行相關立法中有較為充分的關于促進公共體育設施開放的規(guī)范，這些規(guī)范可視為促進公共體育設施共享的間接規(guī)范依據。具言之，為充分發(fā)揮公共體育設施的社會公益效用，緩解公共體育設施供需之間的矛盾，從中央到地方出臺的體育健身相關法律法規(guī)中均有向社會公眾開放公共體育設施的條款，為相關管理主體設立了開放公共體育設施的一般義務。從國家體育義務的視角來看，“八二憲法”首次將“開展群眾性體育活動”寫入總綱，由此確立了國家應提供支持開展群眾體育活動的條件和資源的國家義務。但此時并未明確國家公共體育設施共享的基本義務。隨著我國第一部《體育法》（1995）的出臺，正式法律層面確立了政府向社會開放公共體育設施的一般性義務。從公民體育權利的視角看，新《體育法》將保障公民體育權利納入規(guī)范體系，其中開放公共體育設施構成了保障公民體育權利的重要制度設計。為落實憲法及法律的規(guī)定，國務院也出臺了涉及公共體育設施共享的行政法規(guī)，主要從建設規(guī)劃、服務、管理、開放等方面作出了規(guī)定。部分地方政府根據自身的經濟發(fā)展水平和公共體育設施稟賦，有些在公共體育設施管理或全民健身的地方立法中明確了開放的職責，有些則出臺了專門的公共體育設施開放管理辦法，明確了公益性和企事業(yè)單位內部體育設施開放的不同標準。

從國家立法到地方性法規(guī)可以看出，公共體育設施開放與共享之間并非絕對的因果關聯(lián)。開放是共享的手段和過程，共享是開放的目的和結果。一方面，上述中央和地方層面的相關立法雖未直接明示實現(xiàn)公共體育設施共享的立法意圖，但從開放與共享的基本邏輯關系看，其對公共體育設施共享的“促進”作用顯露無遺?；谶@個邏輯關系，以開放為直接目的的上述規(guī)范體系可被視為促進公共體育設施共享的規(guī)范依據。另一方面，對現(xiàn)行相關立法的上述解析也表明，我國公共體育設施共享的直接規(guī)范依據仍然付之闕如。這主要可歸因為法律系統(tǒng)對社會變革的因應尚不及時，還未將中央提出的新發(fā)展理念完整、準確和及時地融貫于現(xiàn)行體育法律法規(guī)之中，特別是新發(fā)展理念中“共享發(fā)展”的要求還未及時地融貫于體育法體系中。

四、法治保障：公共體育設施共享的制度修正與規(guī)范補齊

信息不對稱、責任不均衡、監(jiān)管不嚴格是制約公共體育設施共享的三大核心要素。信息不對稱的消除依賴于有效的信息溝通，責任不均衡的調適依賴于公平的分配機制，監(jiān)管不嚴格的修正依賴于公正的考核機制。此外，公共體育設施來源的復雜性決定了在公共體育設施共享的實效保障上，不能僅僅依靠提高立法強制力的方式，而是應錨定“共享”的目標，通過完善公共體育設施共享的法律規(guī)范以及運用相關法律規(guī)范實施機制保障規(guī)范實現(xiàn)的雙軌并行的形式，從而提高公共體育設施的共享水平。法律體系的理想化要求是門類齊全、結構嚴密、內在協(xié)調［17］，據此，在完善公共體育設施共享的法律規(guī)范體系時，不僅需要彌補現(xiàn)行法律體系中的空缺，強化公共體育設施共享的直接規(guī)范依據，而且還應注意配套法律之間的邏輯性和體系性，避免公共體育設施共享相關規(guī)則間的交叉、抵觸與沖突。

（一）構建有效的信息溝通機制

有效的信息溝通一方面表現(xiàn)為公眾有表達自身需求的權利，另一方則表現(xiàn)為公眾具有獲悉公共信息的權利。然而，由于共享中供給與需求間信息溝通不暢，導致公共體育設施供給層面的決策與公眾需求層面信息之間無法有效對接。解決上述問題可以從技術賦能和機制構建兩個方面予以實現(xiàn)。

第一，信息溝通的技術賦能?！丁笆奈濉斌w育發(fā)展規(guī)劃》指出，要統(tǒng)籌建設國家全民健身信息服務平臺、競技體育信息平臺和體育產業(yè)服務平臺。目前，體育行業(yè)的數(shù)字化發(fā)展已經不可逆轉，信息溝通的數(shù)字化賦能亦是必然趨勢［18］?！敖ㄔO全民健身信息服務平臺”可作為信息溝通技術賦能的重要場域。在平臺上需要推廣體育健身文化，適配多樣化的體育賽事新聞和民間體育新聞，提升公眾全民健身的意識。在功能設置上，一是通過算法匹配技術將個性化信息與公共體育設施信息配對，實現(xiàn)公共體育設施開放共享的個性化配置，并且可以根據公共體育設施共享的實時信息，高效配置體育設施資源。二是整合地方各類平臺，形成全國統(tǒng)一大平臺模式。將公辦企事業(yè)單位體育設施開放信息在統(tǒng)一平臺上實時更新，并整合私有空閑體育設施的基本信息。三是依托平臺用戶信息，在法律允許或公眾授權的情況下采集公眾對于體育健身的需求。我國公共體育設施分布不均衡，無法滿足公眾多樣化的體育需求。無論是公共體育設施建設的決策層面，或是資源配置層面，通過需求與供給之間信息平臺的配對，能夠有效解決公共體育設施共享信息不對稱的問題，同時也嫁接了公共體育設施管理主體與公眾之間的信息橋梁。目前，我國已經建設了全民健身信息服務平臺，旨在提供多樣化的信息服務［19］。

第二，公共體育設施決策的公眾參與。公眾參與到公共體育設施建設、開放、共享的決策當中，是公民體育權利表達的重要路徑。因此，公共體育設施決策的公眾參與主要應當體現(xiàn)在公共體育設施建設規(guī)劃決策過程之中。可通過聽證會、論證會的方式，邀請社會主體參與規(guī)劃決策過程，并賦予聽證會或論證會公眾表達意見的權利，公眾的意見應作為決策的重要依據。

（二）建立公平的責任分配機制

前文述及公辦企事業(yè)單位體育設施的開放將大大增加企事業(yè)單位的管理成本，同時，還要承擔不確定性的安全風險。然而，公辦企事業(yè)單位的體育設施相較于公益性體育設施而言更具專業(yè)性特征，更能滿足大眾對于多元化體育運動的需求。因而激活公辦企事業(yè)單位內部體育設施是滿足人民日益增長的健身需求的必然要求?，F(xiàn)實中，由于缺乏公平的責任分配機制，導致公辦企事業(yè)單位開放體育資源存在著過多不確定性、不可預測性的風險，導致整體共享意愿較低。那么，劃定合理的責任分配機制尤有必要。首先，明確免費開放共享的責任豁免原則。公辦企事業(yè)單位免費開放體育設施意味著其承擔了體育設施使用后的折舊風險，公眾在免費獲取公共體育資源并未支付對價的情況下，對于相關活動引發(fā)的安全問題理應自負其責。其次，確立低收費開放的安全注意義務。公眾支付一定對價意味著公共體育設施管理者應當負有一定的安全管理義務，其內容表現(xiàn)為公共體育設施的日常保養(yǎng)、維修以及特殊設備的安全提醒等內容。再次，構建體育安全責任保險制度，構建多元化的安全責任分擔機制。探索通過購買體育安全責任保險、建立救助基金等方式，盡量實現(xiàn)企事業(yè)單位體育設施開放共享安全風險的社會化。

在政府責任方面，公共體育設施共享是一項國家義務，政府理應承擔共享所產生的成本。一是財政補貼的方式。一方面，政府可以通過考核共享規(guī)模、共享效果和共享程度的方式，以財政補貼激勵公辦企事業(yè)單位開放共享其體育設施；另一方面，根據體育設施共享程度給予管理主體相應補貼或獎勵的行為本身屬于一種積極的正面評價，可以在公共體育設施管理主體之間形成良好的引導作用，從而提高管理主體向社會共享其體育設施的積極性。二是投資建設的方式。政府應強化公辦企事業(yè)單位體育設施建設扶持力度。對于開放力度大、共享程度高的企事業(yè)單位，應加大對其體育設施建設的投入。

（三）建立公平的考核機制

績效管理的目的在于充分開發(fā)和利用個體成員的資源以提升組織的效率［20］。公共體育設施共享考核機制主要是對管理主體共享目標實現(xiàn)的監(jiān)督和檢查。在領域法規(guī)范條文中，有著大量類似于政策性宣誓的條款，這些條款看似缺乏可操作性，實則是為上級政府對下級政府的考核提供合法性依據。在此意義上，績效考核其實就是對公共體育設施管理主體是否遵守法律的一種監(jiān)督管理機制。在考核形式上主要包括對主要負責人的考核以及對企事業(yè)單位整體的考核。

面對目前公共體育設施共享考核制度的缺位，可以從以下幾個方面予以完善。一是建立標準化的指標體系。公共體育設施共享考核應以共享價值目標的實現(xiàn)為標準予以細化，并采取定量考核的基本方式。例如，以年度為標準確定公辦企事業(yè)單位應當開放體育設施的時間，或者以服務人數(shù)為標準確定公辦企事業(yè)單位體育設施應當服務的人員總數(shù)。二是實行公開考核機制。公開考核是民主考核機制的基本前提，即以公示和告知作為對外公開的制度機制。公開考核分為考核程序的公開以及考核結果的公開。就考核程序的公開而言，全流程公開便于同行監(jiān)督以及社會主體監(jiān)督，保障考核過程的公平公正。就考核結果而言，應當以可見的方式向社會公開，接受社會監(jiān)督并回應社會質疑。三是引入第三方評價。政府可以考慮適當引入第三方考核機制，由第三方主體在標準化考核指標體系下，完成對公共體育設施管理主體的初步考核，并由相關行政主管部門審核最終的考核結果。

（四）完善共享制度運行的相關規(guī)則

意欲全面實現(xiàn)公共體育設施共享的目標，還需依賴于法律體系內所有相關規(guī)定有效發(fā)揮作用。因此，還需強化公共體育設施共享相關法律之間的關聯(lián)性，調試相關規(guī)定間的協(xié)調性，以破除公共體育設施共享法律規(guī)范的適用瓶頸。在強化公共體育設施共享的配套法律時，應以以下兩點為要。一是區(qū)分開放與共享理路上的規(guī)則構造。開放不等于共享，共享不止于開放。這也就意味著，在配套規(guī)則建構過程中實現(xiàn)共享價值的制度機制不應僅限于公共體育設施的開放，還應強調合理利用、高效利用等價值導向。二是確立以單行法規(guī)范為核心的規(guī)則體系，相關配套規(guī)則應當以單行法規(guī)范確立的目標導向以及基本制度作為修訂的基本依據。

在具體的規(guī)則修改層面，首先，法律不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的［21］。因此，應當進一步推進公共體育設施共享配套法律的動態(tài)化發(fā)展，通過“立、改、廢、釋”等方式，及時補足法律空白、及時修改稽延規(guī)范、及時廢除“過時”規(guī)定、及時解釋模糊條款，進而提升法律與公共體育設施共享之間的關聯(lián)性、增強當前立法內容與公共體育設施共享管理辦法之間的適配性。其次，以共享目標為中心，授權地方立法因地制宜制定相關配套規(guī)則。目前，我國地區(qū)之間經濟發(fā)展水平不均衡，文化差異較大。經濟發(fā)展水平決定公共體育設施共享所帶來的負外部性很難在政府財政上獲得填補，地方經濟難以支撐普遍性的共享行為。文化差異則表現(xiàn)為不同地區(qū)不同體育項目發(fā)展水平的差異，其導致了公眾對于某類型項目的需求存在地區(qū)間差異。因此，在堅持單行法規(guī)范的基本目標和基本制度基礎上，地方立法應根據自身特色和差異，將單行法中的原則性規(guī)定轉化為具有地方特色的具體可操作性規(guī)則，從而實現(xiàn)總體的公共體育設施共享基本目標。

（五）制定以共享價值為基礎的單行法規(guī)范

明確的法律規(guī)范可以增強法律的可操作性，更好地發(fā)揮法律的指引功能［22］。制定以共享價值目標實現(xiàn)為目的的單行法規(guī)范既是進一步補強直接規(guī)范依據的要求，也是從根本上解決公共體育設施共享工作中重難點問題的需要。單行法規(guī)范明確立法的基本目的、政府職責、管理主體、權利義務、激勵約束以及法律責任等。就立法目的而言，以共享價值為基礎的單行法規(guī)范應明確公共體育設施共享旨在保障公民體育權利、實現(xiàn)公共體育設施高效利用、實現(xiàn)體育強國建設等基本目標。就規(guī)則構建而言，需要進一步區(qū)分專門性的公益性體育設施和企事業(yè)單位內部的公共體育設施。一是明確公益性體育設施屬國家所有，地方政府負有公益性體育設施建設、規(guī)劃以及保障公共體育設施共享的基本職能，體育行政主管部門負責日常的監(jiān)督管理工作。體育行政主管部門的監(jiān)督管理應明確開放條件、開放時間、使用主體、費用支出保障、安全職責等內容。如明確地方政府應設立專項資金保障公共體育設施維護保養(yǎng)；明確體育行政管理部門負責公共體育設施的日常檢查，保障設施使用的安全性。二是明確公辦企事業(yè)單位內部體育設施的共享規(guī)則。公辦企業(yè)事業(yè)單位內部體育設施的共享規(guī)則應作為單獨一章在單行法規(guī)范中予以明確。由于內部體育設施的主要功能在于優(yōu)先滿足內部人員的利用，因而在對外共享層面并不能簡單適用開放的基本規(guī)則。

在現(xiàn)有研究中，激勵性規(guī)則與約束性規(guī)則均被提及作為促進公辦企事業(yè)單位體育設施共享的基本規(guī)則。激勵性規(guī)則往往是推動共享最直接的方式，但也時常因缺乏有效的事后監(jiān)督而無法實現(xiàn)有效激勵［23］。因此，強化約束規(guī)則同時配套激勵性規(guī)則的方式似乎成為了一種可行方案。在公辦企事業(yè)單位體育設施共享相關章節(jié)中，應以年度為單位明確企事業(yè)單位體育設施開放的時間限制。這也就意味著在單行法規(guī)范體系中明確了公辦企事業(yè)單位體育設施開放的約束性規(guī)則［24］。而與之相匹配的激勵性規(guī)則是彌補約束性規(guī)則相對機械問題的有效手段。立法可以根據地區(qū)發(fā)展情況，授權地方政府以不同類型的公辦企業(yè)事業(yè)單位和不同體育設施儲備及利用差異為基礎，明確鼓勵在體育資源相對匱乏的地區(qū)及領域由有關單位開放體育設施。同時，明確諸如財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融政策等方面的激勵性措施［25］。

此外，公共體育設施共享目標的實現(xiàn)，需要公共體育設施使用主體以協(xié)作方式有序使用公共體育設施資源。公共體育設施作為公共資源，公民有權對其進行自由使用，但這種使用權并不是無限的，而應當受到他人正常行使公共體育設施使用權和維護公共秩序的限制。因此，有必要在公共體育設施共享管理辦法中劃定公共體育設施使用權的界限，建立公共體育設施的共享秩序。一是在單行法規(guī)范中明確專業(yè)化公共體育設施應當優(yōu)先專業(yè)使用。例如，對于網球場、排球場等專業(yè)化場地設施，應當保證網球、排球等專業(yè)運動者的優(yōu)先使用權，以規(guī)避不同體育項目的運動者對某一專業(yè)化體育設施的爭奪。二是公辦企事業(yè)單位的體育設施應確認內部人員或內部活動的前置性使用機制［26］。單行法規(guī)范通過激勵性機制和約束性機制促進公辦企事業(yè)單位體育設施共享，但公辦企事業(yè)單位體育設施有著較強的目的性，例如服務于高校師生的體育設施顯然應當由高校師生優(yōu)先使用。故此，單行法規(guī)范有必要確立內部活動與內部人員的前置性使用機制，并在此基礎上優(yōu)化企事業(yè)單位體育設施的使用權。

五、結語

我國公共體育設施共享程度并不高，公共體育設施閑置與不足的現(xiàn)象并存。公共體育設施共享目標的實現(xiàn)，需要不斷完善相關法律規(guī)范的實施機制，通過構建公共體育設施共享的信息傳導機制、責任分擔機制和績效考核機制，逐步提高公共體育設施的共享水平。同時，公共體育設施共享程度的提高，不能簡單地通過提高立法的強制性來實現(xiàn)，而是要通過配套性立法完善公共體育設施共享的法律規(guī)范體系，從而增強公共體育設施共享相關法律規(guī)范的明確性和可執(zhí)行性。

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Endogenous motivation， institutional dilemma and rule of

law guarantee of public sports facility sharing

HUANG Chengyin1， YUAN Zhihui2

（1. Chongqing University， Chongqing 400044， P. R. China; 2. General Office of Chongqing Municipal

Committee of the Communist Party of China， Chongqing 400015， P. R. China）

Abstract：

The sharing of public sports facilities is an inevitable way to implement the new development concept， alleviate the contradiction between the relative lack of sports facilities in China and the growing fitness needs of the people， and promote the strategy of realizing a strong sports nation. Public sports facility sharing includes the behavior of public sports facility management entities opening public sports facilities to the public， as well as the behavior of the publics collaborative and orderly use of public sports facilities. The realistic contradiction of the shortage of public sports facilities and the reasonable demand for the protection of citizens sports rights points to the necessity of sharing public sports facilities， while the staggered use of time and the complementary spatial configuration form the supply power for sharing public sports facilities. By combing the existing laws related to public sports facilities sharing in China， we find that there are still shortcomings in the legal norms and legal protection mechanisms. At the level of legal guarantee mechanism， it is manifested in the lack of legal guarantee force for the sharing of public sports facilities. At the level of legal regulations， it is manifested in the lack of direct regulations and the lack of binding effect of supporting regulations for the sharing of public sports facilities. Under the guidance of the concept of sharing， the legal system for sharing public sports facilities should be improved and the legal guarantee mechanism for sharing public sports facilities should be constructed. In constructing the legal guarantee mechanism， three major mechanisms of information transmission， responsibility sharing， and performance assessment should be taken as the starting point for the construction， so as to gradually improve the level of public sports facilities sharing. In improving the legal system， a single law on public sports facilities sharing should be formulated to improve the operability of the legal norms related to public sports facilities sharing， and the completeness and coordination of supporting legal norms should be realized through the legal means of establishing， reforming， abolishing， and explaining.

Key words：? public sports facilities; citizens sports rights; shared values; incentives and constraints

（責任編輯? 胡志平）