制度變遷視域下土地儲(chǔ)備治理體系的優(yōu)化邏輯

衡愛(ài)民 李為科

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2022.12.002

歡迎按以下格式引用：衡愛(ài)民，李為科.制度變遷視域下土地儲(chǔ)備治理體系的優(yōu)化邏輯［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2024（1）：248-257.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2022.12.002.

Citation Format：

HENG Aimin， LI Weike. Optimization logic of land reserve management system from the perspective of institutional change［J］. Journal of Chongqing University （Social Science Edition），2024（1）：248-257.Doi：10.11835/ j.issn.1008-5831.fx.2022.12.002.

基金項(xiàng)目：

重慶市教委人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“三權(quán)分置下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究”（17SKG108）；重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃中特理論一般項(xiàng)目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究”（2022ZTYB25）；重慶市教委科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“制度變遷視域下重慶土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制研究”（KJ1707182）；四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)科研項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧視域下農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究”（sisu201811）

作者簡(jiǎn)介：

衡愛(ài)民，四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際法學(xué)與社會(huì)學(xué)院教授，Email：1019062817@qq.com；李為科，重慶市土地儲(chǔ)備整治中心，Email：530904687@qq.com。

摘要：

土地儲(chǔ)備治理體系是國(guó)家加強(qiáng)全民所有土地資產(chǎn)管理、優(yōu)化土地資產(chǎn)配置、增強(qiáng)土地市場(chǎng)有效供給的重要基礎(chǔ)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，土地發(fā)展權(quán)利益分配、權(quán)利歸屬等問(wèn)題凸顯，其中因土地儲(chǔ)備治理體系滯后而帶來(lái)的問(wèn)題較為常見(jiàn)。以制度變遷為視域，梳理土地儲(chǔ)備體系的法理考察與實(shí)踐演進(jìn)，探討土地儲(chǔ)備治理體系的優(yōu)化邏輯和具體路徑，將為高效配置土地資源、提升城市品質(zhì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供新動(dòng)能、新模式和新路徑，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本研究以重慶為例，從土地儲(chǔ)備治理體系的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)近年來(lái)土地儲(chǔ)備總體經(jīng)營(yíng)情況、重點(diǎn)功能片區(qū)土地經(jīng)營(yíng)效益、土地儲(chǔ)備治理體系展開(kāi)實(shí)證分析，實(shí)踐表明土地儲(chǔ)備治理體系土地儲(chǔ)備融資渠道得到拓寬，有力支持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，土地儲(chǔ)備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制，土地儲(chǔ)備監(jiān)管更為便捷，土地儲(chǔ)備促進(jìn)了重大項(xiàng)目工程建設(shè)的推進(jìn)，土地儲(chǔ)備中心加強(qiáng)了一級(jí)市場(chǎng)調(diào)控，建立儲(chǔ)備土地信息庫(kù)，科學(xué)編制儲(chǔ)備計(jì)劃，加快推進(jìn)前期開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌安排各類資金等工作。不足之處在于，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能權(quán)限界限不清，儲(chǔ)備整治工作資金保障機(jī)制不太健全，國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)土地儲(chǔ)備整治工作的機(jī)制尚未建立，土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題未得到足夠重視?；诶碚摵蛯?shí)證分析，研究認(rèn)為應(yīng)以土地確權(quán)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，以土地流轉(zhuǎn)激活土地儲(chǔ)備，強(qiáng)化土地價(jià)值管理，增強(qiáng)土地附加功能，健全土地儲(chǔ)備體系有助于有效利用未開(kāi)發(fā)的土地資源、減少土地資源的閑置和流失、保障土地資源發(fā)展權(quán)。進(jìn)而從宏觀上提出以土地確權(quán)帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，以土地流轉(zhuǎn)激活土地儲(chǔ)備不斷創(chuàng)新的改革路徑；從微觀上提出應(yīng)理順土地儲(chǔ)備組織治理體系、優(yōu)化土地儲(chǔ)備資金融資體系、完善土地增值收益分配體系、優(yōu)化城市空間治理體系、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，進(jìn)一步規(guī)制宏觀經(jīng)濟(jì)下行、土地價(jià)值下跌等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行完善的具體路徑。

關(guān)鍵詞：制度變遷；土地儲(chǔ)備；土地發(fā)展權(quán)；土地收益；土地融資

中圖分類號(hào)：D912.3；F301.2? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1008-5831（2024）01-0248-10

土地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一生產(chǎn)要素，土地儲(chǔ)備是土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的有效手段，也是土地市場(chǎng)有序運(yùn)行的重要保障。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，土地發(fā)展權(quán)利益分配、權(quán)利歸屬等問(wèn)題凸顯，其中因土地儲(chǔ)備治理體系滯后而帶來(lái)的問(wèn)題較為常見(jiàn)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家加大了土地制度改革和制度建設(shè)力度，強(qiáng)化政府對(duì)土地的集中統(tǒng)一管理，優(yōu)化土地增值收益分配，完善土地二級(jí)市場(chǎng)，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行“三權(quán)分置”，創(chuàng)新了土地制度有效實(shí)現(xiàn)形式。作為深化改革的重要成果，土地儲(chǔ)備治理體系與資金籌集、土地流轉(zhuǎn)、利益分配等多個(gè)方面密切相關(guān)，有力地支撐了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展。本文將從制度變遷視域下土地儲(chǔ)備治理體系的法理考察出發(fā)，基于實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在的不足以及內(nèi)在需求，探索對(duì)應(yīng)路徑，以期推動(dòng)土地儲(chǔ)備治理體系的完善和發(fā)展。

一、制度變遷視域下土地儲(chǔ)備治理體系之法理考察

土地儲(chǔ)備治理體系包括土地儲(chǔ)備治理結(jié)構(gòu)、功能、制度、方法和運(yùn)行等體系。我國(guó)的土地儲(chǔ)備產(chǎn)生與發(fā)展包括三個(gè)歷程：分散探索階段（1996—2001年），這個(gè)階段土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式、主體、客體等存在差異，缺乏統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備治理體系；中央政府主導(dǎo)的試行階段（2001—2007年），土地儲(chǔ)備在穩(wěn)定土地市場(chǎng)秩序、回收閑置土地和集約利用存量土地服務(wù)等方面具有顯著的作用，土地儲(chǔ)備籌資渠道得以拓展，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度得以建立；全面完善推行階段（2007年至今），土地儲(chǔ)備治理體系較之前更為完善，機(jī)構(gòu)、融資等管理制度較為規(guī)范。

（一）土地儲(chǔ)備治理體系的理論淵源

對(duì)于土地儲(chǔ)備，依照中華人民共和國(guó)自然資源部（以下簡(jiǎn)稱“自然資源部”）的解釋，指“地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為”。土地產(chǎn)權(quán)變化流轉(zhuǎn)貫穿了土地儲(chǔ)備整個(gè)過(guò)程。因此，明確土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，完善土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)體系是土地儲(chǔ)備的前提和基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)制度既包括對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定和保護(hù)的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度，也包括土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度以及對(duì)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控和規(guī)制的制度［1］，具體而言，如土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)和地役權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)了所有制的結(jié)構(gòu)，我國(guó)的土地所有制是社會(huì)主義公有制即包括全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。從理論角度而言，土地產(chǎn)權(quán)所有人是國(guó)家和集體。有償使用土地使用權(quán)使土地實(shí)現(xiàn)了民事流轉(zhuǎn)，對(duì)于市場(chǎng)化配置的經(jīng)營(yíng)性用地，政府先行儲(chǔ)備土地，再通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式公開(kāi)出讓，實(shí)現(xiàn)重置土地發(fā)展權(quán)以及公平分配土地增值收益［2］。土地儲(chǔ)備程序上分為三個(gè)階段即擬儲(chǔ)備、儲(chǔ)備入庫(kù)和儲(chǔ)備供應(yīng)。擬儲(chǔ)備指前期的收回（收購(gòu)）、征地拆遷、安置補(bǔ)償、整治招標(biāo)及實(shí)施等；儲(chǔ)備入庫(kù)階段指按照標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記、入庫(kù)備案等，此階段土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；供應(yīng)階段指凡經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)，納入土地儲(chǔ)備庫(kù)后才能入市，以儲(chǔ)備為手段統(tǒng)籌加強(qiáng)對(duì)土地的統(tǒng)籌管理，通過(guò)有償使用體現(xiàn)土地資源的價(jià)值。

土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的自然延伸。在土地儲(chǔ)備過(guò)程中，土地發(fā)展權(quán)配置與流轉(zhuǎn)優(yōu)化是重要的理論淵源。土地發(fā)展權(quán)，起源于英國(guó)，指在使用土地過(guò)程中再進(jìn)一步發(fā)展的權(quán)利，即開(kāi)發(fā)利用土地和變更土地用途和性質(zhì)的權(quán)利［3］。土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的重要組成部分，存在于各類空間規(guī)劃與配套的管理體系之中，土地發(fā)展權(quán)能合理配置土地資源和提升其價(jià)值，為土地?fù)碛姓咛峁┢降鹊陌l(fā)展機(jī)會(huì)以分享土地增值帶來(lái)的利益和實(shí)現(xiàn)權(quán)利、資源、財(cái)產(chǎn)的有效統(tǒng)一，土地發(fā)展權(quán)是進(jìn)一步開(kāi)發(fā)的權(quán)利，是可與土地所有權(quán)分離而單獨(dú)處分的權(quán)利。在土地征收過(guò)程中，土地增值收益的分配要實(shí)現(xiàn)從“國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)+低征高賣”方式向“市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償+合理征稅”方式轉(zhuǎn)變；在耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等公共利益的維護(hù)過(guò)程中，土地增值收益的分配要實(shí)現(xiàn)從“土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化+建設(shè)用地指標(biāo)管制”向“規(guī)劃管制+發(fā)展權(quán)市場(chǎng)化交易”方式轉(zhuǎn)變［4］。我國(guó)土地利用國(guó)家管制權(quán)包括規(guī)定土地用途、編制用地規(guī)劃、進(jìn)行開(kāi)發(fā)管理控制等方面。我國(guó)法律雖未言明土地發(fā)展權(quán)卻多采取了土地發(fā)展權(quán)國(guó)有的模式。在實(shí)際工作中，一些地方政府對(duì)土地發(fā)展權(quán)制度轉(zhuǎn)移進(jìn)行了創(chuàng)新，如成都耕地保護(hù)基金制度，上海浦東新區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)和扶持村級(jí)組織專項(xiàng)資金制度，建設(shè)用地指標(biāo)跨省轉(zhuǎn)移的“浙江模式”以及城鄉(xiāng)土地地票交易的“重慶模式”等。這些模式在保障地權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的地權(quán)交易與維護(hù)社會(huì)公共利益之間的適度平衡［5］。

（二）土地儲(chǔ)備治理體系的立法淵源

其一，土地儲(chǔ)備的法秩序，主要由《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）、《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等法律確立?！稇椃ā返?0條明確了我國(guó)土地所有制結(jié)構(gòu)，“宅基和自留地、自留山，也屬于集體所有”；“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”；“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。為土地儲(chǔ)備治理體系提供了法理依據(jù)，“集體土地所有權(quán)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)是實(shí)現(xiàn)集體土地財(cái)產(chǎn)功能的重要權(quán)能”?！锻恋毓芾矸ā罚?019）第 63 條、《民法典》第 361 條等對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、交換、出資、贈(zèng)與和抵押等做了詳細(xì)的規(guī)定?！叭龣?quán)分置”的相關(guān)制度是對(duì)我國(guó)農(nóng)地制度改革成果的法律固定，強(qiáng)化土地發(fā)展權(quán)的前提是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者生存權(quán)有所保障，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)超越原來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)，向擅長(zhǎng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“能手”集中［6］。

其二，在行政法規(guī)方面，主要有國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（2021，以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）等。這些制度條例對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃管控、土地承包權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)中政府與市場(chǎng)、城市與農(nóng)村的關(guān)系建設(shè)等作了制度設(shè)計(jì)，對(duì)土地儲(chǔ)備中涉及的征收程序、征收補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)防控，以及國(guó)有土地的出讓等問(wèn)題作了明確詳細(xì)的規(guī)定。其中，《土地管理法實(shí)施條例》第5條規(guī)定，未確定使用權(quán)的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，負(fù)責(zé)保護(hù)管理?！稌盒袟l例》第26規(guī)定了對(duì)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的情形，市縣人民政府享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。該條規(guī)定也是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)的依據(jù)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第3條規(guī)定了國(guó)土空間規(guī)劃的基本原則，第14條規(guī)定了土地儲(chǔ)備應(yīng)優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地使用效率等。以上文件奠定了土地儲(chǔ)備整治的新秩序，重塑了土地產(chǎn)權(quán)和健全土地所有者權(quán)益的治理體系。

其三，部委相關(guān)規(guī)章制度及規(guī)范性文件。在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理、制度等方面，《土地儲(chǔ)備管理辦法》（2007）提出了完善土地儲(chǔ)備制度、加強(qiáng)土地調(diào)控、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、提高建設(shè)用地保障能力等相關(guān)措施?！蛾P(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（2012）要求建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄庫(kù)，嚴(yán)格土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》（2017）進(jìn)一步明確實(shí)施土地儲(chǔ)備名錄制管理，深化和完善土地儲(chǔ)備全流程管理，推進(jìn)土地儲(chǔ)備資金管理和融資方式調(diào)整，要求構(gòu)建多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管體系。在土地儲(chǔ)備基金等方面，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（2006）、《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（2016）對(duì)加強(qiáng)政府土地儲(chǔ)備調(diào)控能力、債務(wù)處置、籌資方式調(diào)整，以及政府采購(gòu)工作等進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，明確提出了從土地出讓收入和國(guó)有土地收益金中安排資金、設(shè)立地方債券籌資、經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)的其他資金以及相應(yīng)的利息收入等五條籌資渠道?！兜胤秸恋貎?chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（2017）進(jìn)一步明確設(shè)立了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券等。

其四，地方性法規(guī)和政府規(guī)章。各地在探索土地儲(chǔ)備和逐步試點(diǎn)到規(guī)范化運(yùn)作上積累了許多經(jīng)驗(yàn)和成果，其表現(xiàn)之一是形成了地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。從杭州市2000年修正出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》開(kāi)始，20余年來(lái)，各地相繼出臺(tái)的土地儲(chǔ)備地方政府規(guī)章有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備工作的發(fā)展。隨著新修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（2018）出臺(tái)，為應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的新問(wèn)題，一些地方政府開(kāi)始對(duì)其土地儲(chǔ)備治理體系進(jìn)行修訂完善。如重慶制定的《重慶市集體土地征收補(bǔ)償安置辦法》（2021）、《重慶市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地儲(chǔ)備整治工作的通知》（2019）對(duì)國(guó)有土地儲(chǔ)備在儲(chǔ)備土地資質(zhì)、主體、審批權(quán)限及程序等方面作了進(jìn)一步明確和規(guī)范，對(duì)妥善處理好土地產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等問(wèn)題作了系統(tǒng)規(guī)定。又如浙江制定的《浙江省土地管理?xiàng)l例》（2021）突出了共同富裕示范區(qū)建設(shè)和土地節(jié)約集約利用等。

二、土地儲(chǔ)備治理體系的實(shí)證分析——以重慶市為例

我國(guó)城市土地儲(chǔ)備始于滬杭等地區(qū)，其模式主要有上海模式、杭州模式和武漢模式。重慶在吸取上海經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷探索，在規(guī)范土地市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、確保規(guī)劃有序?qū)嵤┑确矫姘l(fā)揮了重要作用，在全國(guó)具有一定的案例價(jià)值。

2002年頒布的《重慶市國(guó)有土地儲(chǔ)備整治管理辦法》標(biāo)志著重慶市土地儲(chǔ)備制度的正式建立。2003年，重慶市地產(chǎn)集團(tuán)成立進(jìn)一步規(guī)范了土地儲(chǔ)備管理。之后，渝富集團(tuán)、城投集團(tuán)、交開(kāi)投集團(tuán)等相繼增加了土地儲(chǔ)備和土地整治的職能，形成多主體協(xié)同推進(jìn)的局面。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，重慶市形成了政府主導(dǎo)、其他市場(chǎng)主體參與的多元化土地儲(chǔ)備模式，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段擴(kuò)大土地儲(chǔ)備資金來(lái)源和途徑，實(shí)現(xiàn)了土地市場(chǎng)健康發(fā)展，促進(jìn)了土地資源的有效合理利用。截至2023年11月底，市土地儲(chǔ)備整治中心負(fù)責(zé)的在管市級(jí)儲(chǔ)備土地面積約157.2 平方公里，其中現(xiàn)行規(guī)劃已覆蓋面積103.8平方公里，未覆蓋面積約53.4平方公里。在規(guī)劃已覆蓋的103.8平方公里中，涉及住宅、商業(yè)、工業(yè)、公共服務(wù)等多用途，其中居住用地約30.2平方公里，商業(yè)商務(wù)用地約8.9平方公里，其他用地約64.7平方公里。土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行多年來(lái)，既提高了土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也反哺城市社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)了城市建設(shè)和發(fā)展。

（一）土地儲(chǔ)備治理體系的現(xiàn)狀及優(yōu)勢(shì)

第一，土地儲(chǔ)備融資渠道得到拓寬。傳統(tǒng)的土地儲(chǔ)備資金主要來(lái)自政府財(cái)政撥款和利用土地使用權(quán)的銀行抵押貸款，資金渠道狹窄，制約了土地儲(chǔ)備的數(shù)量，降低了政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力。為解決上述問(wèn)題，重慶充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，嚴(yán)格要求增量土地和存量土地用作經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地必須經(jīng)過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并且創(chuàng)造性地把儲(chǔ)備的土地與建設(shè)中的水利設(shè)施、道路橋梁建設(shè)工程項(xiàng)目相連接，以未來(lái)土地出讓后產(chǎn)生的預(yù)期收益向銀行抵押貸款。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)也拓寬了融資渠道，通過(guò)債券、股票、信托等多種方式籌集資金，擴(kuò)大了土地儲(chǔ)備規(guī)模，提高了政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有效保障了土地收儲(chǔ)的正常進(jìn)行［7］。土地儲(chǔ)備融資渠道得到拓寬，有力地支持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)。

第二，土地儲(chǔ)備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到一定控制。市場(chǎng)是化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)在土地儲(chǔ)備工作中既代表政府執(zhí)行土地儲(chǔ)備計(jì)劃又作為市場(chǎng)主體考慮盈利。不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)采用市場(chǎng)資本運(yùn)作的方式使土地儲(chǔ)備的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制。重慶土地儲(chǔ)備注重商業(yè)和公共服務(wù)開(kāi)發(fā)并重的使用原則，兼顧近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)，既促進(jìn)了城市快速發(fā)展和民生改善，又加強(qiáng)了基礎(chǔ)及文化設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了儲(chǔ)備土地的增值。

第三，土地儲(chǔ)備監(jiān)管更為便捷。重慶土地儲(chǔ)備模式實(shí)現(xiàn)了土地儲(chǔ)備計(jì)劃、管理、開(kāi)發(fā)和出讓等環(huán)節(jié)的分離，土地管理部門(mén)制定計(jì)劃，由同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)執(zhí)行，土地產(chǎn)權(quán)交易中心出讓土地，實(shí)際操作過(guò)程中各司其職，分別負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備計(jì)劃、管理、開(kāi)發(fā)和出讓等環(huán)節(jié)，這種方式更利于制度監(jiān)管，行政部門(mén)能更好地發(fā)揮行政管理者的作用，避免了同時(shí)作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者而衍生的職責(zé)職權(quán)沖突［8］。

第四，土地儲(chǔ)備促進(jìn)了重大項(xiàng)目工程建設(shè)的推進(jìn)。重慶地產(chǎn)集團(tuán)專門(mén)從事土地儲(chǔ)備，其他不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)均負(fù)有在土地儲(chǔ)備之外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職能。不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)通過(guò)儲(chǔ)備土地，將生地轉(zhuǎn)化為熟地，完善凈地道路、供水、供電、供氣、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值后獲得土地出讓金，從而反哺國(guó)有獨(dú)資企業(yè)自身承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。如重慶高等級(jí)公路建設(shè)投資有限公司通過(guò)儲(chǔ)備土地、出讓土地獲得收益推進(jìn)本市道路建設(shè)。渝富集團(tuán)通過(guò)收儲(chǔ)土地、出讓土地等方式獲得收益，為調(diào)整本市工業(yè)結(jié)構(gòu)和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)提供資金。此外，重慶土地儲(chǔ)備整治中心還著力加強(qiáng)了一級(jí)市場(chǎng)調(diào)控、建立儲(chǔ)備土地信息庫(kù)、科學(xué)編制儲(chǔ)備計(jì)劃、加快推進(jìn)前期開(kāi)發(fā)、統(tǒng)籌安排各類資金等工作。

（二）土地儲(chǔ)備治理體系存在的不足

第一，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能權(quán)限存在不足。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》相關(guān)規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是經(jīng)市縣人民政府批準(zhǔn)并由自然資源部門(mén)管理的具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位。重慶市土地整治儲(chǔ)備中心和市土地整理中心整體劃入市地產(chǎn)集團(tuán)，有利于協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)工作和提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率。同時(shí)，在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的建立過(guò)程中讓多家國(guó)有獨(dú)資企業(yè)獲得土地儲(chǔ)備職能，按照不同土地的用途和性質(zhì)由不同的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)進(jìn)行收儲(chǔ)。雖然這些不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)采用市場(chǎng)資本運(yùn)作的方式拓寬了土地儲(chǔ)備資金來(lái)源，擴(kuò)大了土地儲(chǔ)備數(shù)量，但不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)實(shí)際擁有的土地儲(chǔ)備職能與該規(guī)定有一定的差距。此外，在土地儲(chǔ)備公權(quán)力行使中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備的方式主要為土地收回、行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)、收購(gòu)和土地征收。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律，土地征收的實(shí)施主體為縣級(jí)以上地方人民政府?？梢?jiàn)法律僅明確授權(quán)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使土地收購(gòu)的職能，而并未授權(quán)其他如行使土地收回、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)及土地征收的職能，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要想實(shí)施其他職能必須依靠政府機(jī)關(guān)。根據(jù)地方性法規(guī)可以發(fā)揮自主性，在不違憲違法的基礎(chǔ)上因地制宜根據(jù)地方需要結(jié)合具體實(shí)情合理授權(quán)其他行政主體行使相應(yīng)的行政職權(quán)。重慶土地儲(chǔ)備實(shí)踐中，不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以及其他土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不僅在土地征收等過(guò)程中成為主體，而且不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以及其他土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還實(shí)施了土地儲(chǔ)備，職能權(quán)限較為模糊。

第二，儲(chǔ)備整治工作資金保障機(jī)制尚不太健全。市場(chǎng)是化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)采用市場(chǎng)資本運(yùn)作的方式可使土地儲(chǔ)備的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制。重慶土地儲(chǔ)備模式雖然讓不同類型的國(guó)有獨(dú)資公司開(kāi)拓了其他融資渠道，并以自身資產(chǎn)為限向銀行抵押借貸，使其改變傳統(tǒng)模式下僅依靠政府信用借貸而引發(fā)的擔(dān)保責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，但其中不足的是銀行借貸資金在所有資金來(lái)源中的比例仍然較大。各種靈活方式的融資項(xiàng)目，雖然是以企業(yè)名義向銀行借貸承擔(dān)債務(wù)，但企業(yè)多是以與政府簽訂入股協(xié)議或服務(wù)協(xié)議為憑借以獲取銀行借貸信任，企業(yè)再以土地變“熟地”后獲取一定的土地出讓金分成。一旦經(jīng)濟(jì)下行，土地貶值，土地出讓金受市場(chǎng)波動(dòng)影響導(dǎo)致可獲利益急劇收縮，企業(yè)將無(wú)法承擔(dān)高額債務(wù)，政府也難逃債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)［9］。此外，土地儲(chǔ)備整治工作經(jīng)費(fèi)雖列入市財(cái)政局年度專項(xiàng)預(yù)算予以保障，但是根據(jù)市級(jí)財(cái)政狀況和土地儲(chǔ)備整治工作需要，臨時(shí)確定可撥付的額度。受國(guó)家停發(fā)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的影響，整治資金全靠土地成本返還，在確保還本付息等剛性兌付后，年度整治資金難以全額保障，且資金到位時(shí)序與整治資金需求時(shí)間上存在錯(cuò)配。雖然市財(cái)政局?jǐn)M繼續(xù)發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)糜趦?chǔ)備土地整治工作，但該項(xiàng)資金用途僅限定于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍，無(wú)法全面保障項(xiàng)目征拆工作資金需求。

第三，國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)土地儲(chǔ)備整治工作機(jī)制尚未建立。一是市級(jí)儲(chǔ)備有的土地片區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃尚有優(yōu)化提升空間。如有的片區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地偏多；有的片區(qū)尚未規(guī)劃布局軌道站點(diǎn)或站點(diǎn)密度不足；有的片區(qū)公共設(shè)施、綠地和其他空間布局不足。二是土地供應(yīng)和修復(fù)工作的規(guī)劃和協(xié)調(diào)不足，盡管負(fù)責(zé)實(shí)施整改計(jì)劃的相關(guān)單位已經(jīng)制定了整體計(jì)劃，但分布較為零散，成片集中度不高，缺乏對(duì)土地供應(yīng)和整治工作的系統(tǒng)性研究，在未對(duì)所有儲(chǔ)備土地進(jìn)行成熟度分析的情況下確定近期擬優(yōu)先供地和率先整治的成熟片區(qū)、成熟單元；未制定土地?cái)M供應(yīng)3年滾動(dòng)計(jì)劃和成熟單元整治3年滾動(dòng)計(jì)劃；每年成熟區(qū)域完成整治驗(yàn)收入庫(kù)的經(jīng)營(yíng)性地塊面積還不足以保障供地需求，當(dāng)年度土地供應(yīng)也未優(yōu)先從已完成整治驗(yàn)收的在庫(kù)成熟地塊中選取。三是市級(jí)儲(chǔ)備土地整體形象尚未展現(xiàn)。對(duì)市級(jí)儲(chǔ)備土地整治工作未統(tǒng)一明確有關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)管護(hù)要求，如地塊周邊圍墻圍擋的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及儲(chǔ)備管護(hù)信息公告牌設(shè)置要求；各等級(jí)道路、環(huán)境治理的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；已完成整治驗(yàn)收入庫(kù)的土地日常管護(hù)要求等。

第四，土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題未得到足夠重視。執(zhí)行土地年度供應(yīng)計(jì)劃是土地前期的開(kāi)發(fā)工作。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》相關(guān)規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)經(jīng)市縣人民政府的土地資源管理部門(mén)批準(zhǔn)對(duì)依法納入的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整理，并且有權(quán)就開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中涉及的土地平整、供水、供電、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以公開(kāi)招標(biāo)的方式確立具體施工單位，也可對(duì)前期開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)進(jìn)行融資。土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從土地儲(chǔ)備、前期開(kāi)發(fā)到最終出讓的周期相對(duì)較長(zhǎng)，市場(chǎng)環(huán)境變好、土地價(jià)值增加有助于良性循環(huán)，但如果出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)衰退、土地價(jià)值下降等情況，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)就不可避免。此外，受市區(qū)兩級(jí)財(cái)稅體制限制，中心儲(chǔ)備土地只能限定在中心城區(qū)范圍。目前在管市級(jí)儲(chǔ)備土地主要有兩方面來(lái)源：一是市地產(chǎn)集團(tuán)、城投集團(tuán)、渝富集團(tuán)、交開(kāi)投集團(tuán)的收儲(chǔ)項(xiàng)目；二是市政府指定收儲(chǔ)項(xiàng)目，這類項(xiàng)目多為解決國(guó)有企業(yè)困難、轉(zhuǎn)型發(fā)展、環(huán)保搬遷等特定目的而設(shè)立。除出讓用地外，重慶市土地儲(chǔ)備整治中心自成立以來(lái)，新增儲(chǔ)備用地總體呈現(xiàn)點(diǎn)狀多、成片少、面積小的特點(diǎn)，缺乏商業(yè)談判收儲(chǔ)項(xiàng)目，收儲(chǔ)渠道、儲(chǔ)備基金范圍也有待進(jìn)一步拓寬。

三、制度變遷視域下土地儲(chǔ)備治理體系的優(yōu)化邏輯

完善的土地儲(chǔ)備制度將為高效配置土地資源、提升城市品質(zhì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供新動(dòng)能、新模式和新路徑?；谏衔膶?duì)土地儲(chǔ)備制度的理論和實(shí)證分析，提出以下具體優(yōu)化邏輯。

（一）理順土地儲(chǔ)備組織治理體系

土地整治儲(chǔ)備中心宗旨為土地儲(chǔ)備提供服務(wù)，職責(zé)主要包括根據(jù)城市規(guī)劃和年度土地供應(yīng)計(jì)劃，因地制宜制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，組織開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作、土地整治工作。土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)明確相關(guān)政府行政管理部門(mén)和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限定位，理順角色，保證部門(mén)協(xié)調(diào)辦公，精簡(jiǎn)不必要的環(huán)節(jié)，高效辦公。統(tǒng)一組織，加強(qiáng)培訓(xùn)，著力提高相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)能力，為土地儲(chǔ)備實(shí)施、開(kāi)展、執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)的困境提供有價(jià)值或具有現(xiàn)實(shí)意義的解決思路。統(tǒng)籌安排，高度重視土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃編制，前期深度調(diào)研，后期全局把握，以全市土地儲(chǔ)備計(jì)劃為綱領(lǐng)實(shí)施土地儲(chǔ)備活動(dòng)，加強(qiáng)各部門(mén)之間的通力合作［10］。此外，還可成立由多個(gè)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合組成的土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備中心作為運(yùn)作機(jī)構(gòu)，土地管理局和其他職能部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督，保證土地儲(chǔ)備工作的順利開(kāi)展和防止公權(quán)力的濫用［11］。明確行政授權(quán)必須有明確的法律、法規(guī)的依據(jù)，對(duì)涉及公權(quán)力行使的事宜應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定，做到程序正義，確保公權(quán)力按照法律實(shí)施。

（二）優(yōu)化土地儲(chǔ)備資金融資體系

通過(guò)多種籌資方式拓展土地儲(chǔ)備融資渠道以滿足土地儲(chǔ)備現(xiàn)實(shí)資金需求，是土地儲(chǔ)備制度健康持續(xù)發(fā)展的重要保障。一是建立土地儲(chǔ)備專項(xiàng)基金。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)基金由政府設(shè)立并對(duì)大眾發(fā)行，募集資金用于土地儲(chǔ)備，土地出讓收益包括進(jìn)入土地基金和根據(jù)土地收益憑證進(jìn)行分配的收益。二是實(shí)行土地資產(chǎn)證券化。政府以非流動(dòng)性土地的未來(lái)收益為擔(dān)保發(fā)行證券，促進(jìn)政府在短時(shí)間內(nèi)快速籌集資金，降低銀行貸款資金比例優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，增加土地儲(chǔ)備資金渠道，有效分散和避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。土地資產(chǎn)證券化可委托銀行發(fā)行土地資產(chǎn)證券籌集資金以保證政府對(duì)土地資產(chǎn)有效經(jīng)營(yíng)。也可以考慮在土地儲(chǔ)備資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展一些類債務(wù)融資模式，如發(fā)行“土地期權(quán)”、土地儲(chǔ)備資產(chǎn)“售后回租”、國(guó)庫(kù)土地儲(chǔ)備財(cái)產(chǎn)證券化［12］。三是運(yùn)用熵值法等類似經(jīng)過(guò)科學(xué)演繹的模型對(duì)土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行檢測(cè)。對(duì)土地儲(chǔ)備過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行提前演繹，掌握融資風(fēng)險(xiǎn)情況，科學(xué)監(jiān)管監(jiān)督儲(chǔ)備過(guò)程，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，為制定風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策提供有效參考［13］。此外，為保障土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源渠道，可考慮提留土地出讓部分收益建立土地儲(chǔ)備基金，單列用于當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備中心整治資金的需要。

（三）完善土地增值收益分配體系

在儲(chǔ)備土地如何分配收益方面，立法應(yīng)當(dāng)明確公共利益的需要，這是儲(chǔ)備土地獲得的基本保障。土地征收不僅要基于公益項(xiàng)目建設(shè)的需要，也要充分考量整個(gè)商業(yè)建設(shè)用地市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)性土地征收是我國(guó)土地征收的重要方面，也是土地征收制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)［14］。實(shí)際操作過(guò)程存在土地征收后用于營(yíng)利性的商品房的開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，要明確城市土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)宗旨，細(xì)化土地供應(yīng)以促進(jìn)土地資源合理利用。為了防止土地出讓后用于營(yíng)利性商品房開(kāi)發(fā)，可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將民眾參與貫穿土地儲(chǔ)備全過(guò)程，征收與否應(yīng)聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，土地用途應(yīng)公示公開(kāi)，征收后土地供應(yīng)最終去向也可啟動(dòng)民主監(jiān)督［15］。因土地儲(chǔ)備具有連續(xù)性，“公共利益”應(yīng)貫穿各個(gè)階段，在土地入庫(kù)階段不僅要根據(jù)城市規(guī)劃和年度土地供應(yīng)計(jì)劃征收土地，還應(yīng)具體審查征收是否符合“公共利益”這一基本標(biāo)準(zhǔn)［16］。土地收儲(chǔ)后也應(yīng)進(jìn)一步明確公益性事業(yè)用地的供應(yīng)，要嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的土地用途進(jìn)行及時(shí)供應(yīng)和審查，其審查步驟依次為：征收目的本身的合法性、實(shí)現(xiàn)的必要性和有效性，以及公共福利目的與私人利益損失的比例性，其方法既具有“問(wèn)題思維”的特點(diǎn)，又具有“系統(tǒng)思維”的特征，是兼顧公共利益與私人利益、促進(jìn)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡、實(shí)現(xiàn)正義的理性法則［17］?？傊瑧?yīng)充分考量如何切實(shí)保障實(shí)現(xiàn)公共利益，逐步弱化政府土地儲(chǔ)備的收益激勵(lì)導(dǎo)向。在土地儲(chǔ)備過(guò)程中貫徹生態(tài)文明理念，強(qiáng)調(diào)生態(tài)土地保護(hù)和儲(chǔ)備，走綠色低碳城市建設(shè)發(fā)展之路［18］。土地征收是否符合“公共利益”的監(jiān)督，可以通過(guò)地方人大對(duì)地方政府做出的由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地產(chǎn)生的增量土地的決定進(jìn)行審查、調(diào)查和批準(zhǔn)，也可將地方人大審批程序作為強(qiáng)制性前置程序，一方面發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，另一方面起到嚴(yán)格控制增量土地和保護(hù)農(nóng)業(yè)耕地的作用［19］。

（四）優(yōu)化城市空間治理體系

適度調(diào)控土地供應(yīng)總量、提高土地利用產(chǎn)出效率是土地儲(chǔ)備制度合理運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)。土地儲(chǔ)備量太大會(huì)導(dǎo)致資金被占用，儲(chǔ)備量過(guò)小又無(wú)法合理調(diào)控土地市場(chǎng)，應(yīng)充分發(fā)揮集中分散的土地，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置。在制定土地供應(yīng)計(jì)劃時(shí)應(yīng)優(yōu)化城市空間體系，考量生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面效益，并據(jù)此編制合理的土地供應(yīng)量，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格管控增量土地?cái)?shù)量，保護(hù)農(nóng)用地，挖掘現(xiàn)有存量土地空間，實(shí)現(xiàn)存量與增量之間的平衡供應(yīng)［20］。在實(shí)施存儲(chǔ)的過(guò)程中，目標(biāo)可以是構(gòu)建多層次、多類型的開(kāi)放空間，并全面存儲(chǔ)區(qū)域開(kāi)放空間和生態(tài)走廊區(qū)域。運(yùn)用土地空間綜合整治、生態(tài)修復(fù)等手段，根據(jù)實(shí)際情況打造沿江、沿路、依山的綠色生態(tài)景觀帶，改善生態(tài)環(huán)境，打造優(yōu)質(zhì)開(kāi)放空間，提升城市整體價(jià)值［21］。此外，還應(yīng)加強(qiáng)土地招投標(biāo)信息公開(kāi)化和透明化，嚴(yán)格依照土地管理辦法、招投標(biāo)法規(guī)定的程序進(jìn)行，充分保障土地關(guān)系人知情權(quán)和參與權(quán)。不同類型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)負(fù)有的責(zé)任不能只追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益，還應(yīng)向社會(huì)主動(dòng)公布土地儲(chǔ)備的實(shí)施情況。

當(dāng)然，制度變遷視域下土地儲(chǔ)備治理體系的優(yōu)化還應(yīng)加強(qiáng)土地儲(chǔ)備系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，進(jìn)一步規(guī)制宏觀經(jīng)濟(jì)下行、土地價(jià)值下跌等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備法治體系，如加快推進(jìn)土地儲(chǔ)備立法，從法律層面進(jìn)行明確和定義，在上位法中明確土地儲(chǔ)備制度，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地收儲(chǔ)過(guò)程中履行的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)的合法性，加強(qiáng)全國(guó)性土地儲(chǔ)備專項(xiàng)法規(guī)的統(tǒng)籌制定，完善溝通監(jiān)管體制建設(shè)，設(shè)定土地儲(chǔ)備目的、范圍和程序。進(jìn)一步修訂和完善地方性的土地儲(chǔ)備管理辦法。

四、結(jié)語(yǔ)

土地儲(chǔ)備治理體系是國(guó)家加強(qiáng)全民所有土地資產(chǎn)管理、優(yōu)化土地資產(chǎn)配置、增強(qiáng)土地市場(chǎng)有效供給的重要基礎(chǔ)。本研究以重慶為例，從土地儲(chǔ)備治理體系的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)近年來(lái)土地儲(chǔ)備總體經(jīng)營(yíng)情況、重點(diǎn)功能片區(qū)土地經(jīng)營(yíng)效益等進(jìn)行分析、總結(jié)，通過(guò)結(jié)合和機(jī)制設(shè)計(jì)，運(yùn)用法學(xué)、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)等方法分析土地儲(chǔ)備制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。從宏觀上提出以土地確權(quán)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，以土地流轉(zhuǎn)激活土地儲(chǔ)備，強(qiáng)化土地價(jià)值管理，增強(qiáng)土地附加功能的改革路徑；從微觀上提出從完善土地儲(chǔ)備相關(guān)法律法規(guī)、著眼城市品質(zhì)提升加強(qiáng)土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)籌、完善土地收益分享機(jī)制、完善土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體的合作機(jī)制、創(chuàng)新融資模式、構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等具體路徑。

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Optimization logic of land reserve management system

from the perspective of institutional change

HENG Aimin1， LI Weike2

（1. College of International Law and Sociology， Sichuan International Studies University，

Chongqing 400031， P. R. China; 2. Chongqing Land Reserve and

Renovation Center， Chongqing 401147， P. R. China）

Abstract：

The land reserve management system is an important foundation for the state to strengthen the management of land assets owned by all people， optimize the allocation of land assets， and enhance the effective supply of land market. With the accelerated urbanization process in China， the problems of benefit distribution and rights attribution of land development rights have been highlighted， among which the problems caused by the lagging land reserve management system are more common. Taking institutional changes as the perspective， the study compares the jurisprudential investigation and practical evolution of the land reserve system， and explores the optimization logic and specific paths of the land reserve management system， which will provide new dynamics， new models and new paths for efficient allocation of land resources， improving urban quality and promoting economic and social development， with important theoretical and practical significance. Taking Chongqing as an example， this study starts from the current situation of the land reserve management system and carries out empirical analysis on the overall operation of land reserve， land operation efficiency of key functional areas， and land reserve management system in recent years. The practice shows that the land reserve management system has broadened land reserve financing channels， strongly supported local economic construction， controlled the financial risks of land reserve， and made the supervision of land reserve more convenient. Land reserve has promoted the construction of major projects， and the land reserve center has strengthened the primary market regulation and control， established the reserve land information database， scientifically prepared the reserve plan， accelerated the preliminary development， and coordinated the arrangement of various funds. The shortcomings are that the boundaries of functional authority of land reserve institutions are unclear， the mechanism of guaranteeing funds for reserve and remediation work is not sound， the mechanism of land spatial planning leading land reserve and remediation work has not been established， and the problems of pre-development of land reserve and systemic risks have not been paid enough attention. Based on theoretical and empirical analysis， the study concludes that land transfer should be driven by land entitling， land reserve should be activated by land transfer， land value management should be strengthened， land additional functions should be enhanced， and a sound land reserve system can help to effectively utilize undeveloped land resources， reduce idleness and loss of land resources， and guarantee the right to development of land resources. From a macro perspective， the reform path of promoting rural land transfer with land rights and activating land reserve innovation with land transfer is proposed. From a micro perspective， it is proposed that the organizational management system of land reserve should be rationalized， the financing system of land reserve capital should be optimized， the distribution system of land value-added revenue should be improved， the urban spatial governance system should be optimized， and the systemic risk response of land reserve should be strengthened to further regulate systemic risks such as macroeconomic downturn and land value decline.

Key words：

institutional change; land reserve; land development rights; land profits; land financing（責(zé)任編輯? 胡志平）