檢察公益訴訟調查核實權的現(xiàn)狀及制度保障

郭宇燕，王宇琪

摘要：檢察公益訴訟調查核實權是檢察機關開展公益訴訟的基礎性權力，對于實現(xiàn)檢察機關的法律監(jiān)督職能、維護實體公正、推進訴訟程序具有積極意義。該權力在運行中仍存在被調查對象配合度不足、權力適用失范、調查核實成本過高等現(xiàn)象。因此，為了確保檢察機關正確理解并合理行使該權力，應當賦予調查核實權以強制力、完善立法供給、明確檢察機關行使調查核實權的目的、優(yōu)化鑒定配套機制等，從而為檢察公益訴訟工作的順利開展提供堅實的制度保障。

關鍵詞：檢察公益訴訟；調查核實權；公共利益；法律監(jiān)督

中圖分類號：D926.3號文獻標識碼：ADOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2024.01.009

Operation Status and Institutional Guarantee of the Investigation and?Verification Right in Procuratorial Public Interest Litigation

GUO Yuyan，WANG Yuqi

（School of Law， Taiyuan University of Science and Technology， Taiyuan 030024， China）

Abstract： The right of investigation and verification of procuratorial public interest litigation is the basic power of procuratorial organs to carry out public interest litigation， and it is of positive significance to realizing the legal supervision function of procuratorial organs， safeguarding substantive justice， and advancing litigation procedures. There are still phenomena in the operation of this right， such as insufficient cooperation of the subject under investigation， irregular application of power， and excessive cost of investigation and verification. Therefore， in order to better ensure the correct understand and standardized operation of the right by the procuratorial organs， compulsory force should be given to the right of investigation and verification， the supply of legislation should be improved， the purpose of the procuratorial organs' exercise of the right of investigation and verification should be clarified， and the supporting mechanisms for appraisal should be optimized， so as to provide a solid institutional guarantee for the smooth development of procuratorial public interest litigation.

Keywords：procuratorial public interest litigation; right of investigation and verification; public interest; legal supervision

調查、收集案件的相關線索和核實證據(jù)材料的真實性及可訴性，是檢察公益訴訟辦案過程中的重要一環(huán)。早在2016年，試點檢察機關的調查核實權及調查核實的具體方式就在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）中有所體現(xiàn)。公益訴訟的實踐經(jīng)驗充分證明了該項權力的確能夠在認定違法事實、確定公益損害、推動公益訴訟進程上盡其所長，但仍無法使檢察機關徹底擺脫調查難、取證難的困境。因此，深入探討和分析檢察公益訴訟調查核實權的運行現(xiàn)狀，并為優(yōu)化該權力的制度安排提出建議確有必要，這不僅是對檢察機關高站位、高標準、高質量推進公益訴訟工作提出新的期望，更是貫徹落實黨的二十大關于完善公益訴訟制度具體部署的應有之義。

一、檢察公益訴訟調查核實權的應然功能

檢察公益訴訟調查核實權是指檢察機關在辦理民事公益訴訟和行政公益訴訟案件過程中，為證明公益性侵權責任的構成要件事實，依照法定程序主動進行證據(jù)收集與案情核實的非實體處分性權力[1]（P148-161）。該權力的順暢運行不僅是提升案件質效的關鍵，更是推進檢察公益訴訟工作高質量發(fā)展的重要保障。

（一）履行法律監(jiān)督職能的生動體現(xiàn)

檢察機關積極開展公益訴訟工作是“以訴的形式履行法律監(jiān)督本職”的直接表現(xiàn)。①作為憲法確認的國家法律監(jiān)督機關，檢察機關在履行檢察公益訴訟職能的過程中，應著眼于主動監(jiān)督公共利益是否遭受嚴重損害、法律行為是否違法。其法律監(jiān)督職能具體體現(xiàn)為：通過提起訴訟、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等方式確保國家法律得以正確實施、違法行為得以及時懲處、公共利益得以統(tǒng)一保護。在有充足的證據(jù)證明違法事實的基礎上，一方面，能夠履行舉證、固定證據(jù)、質證等訴訟義務；另一方面，能保證其所提出的檢察建議和訴訟請求有理有據(jù)，從而在司法實踐中達到實質效果。因而，檢察公益訴訟調查核實權是檢察機關在公益訴訟領域充分履行法律監(jiān)督職能的重要載體。

（二）維護實體公正的內在要求

檢察公益訴訟調查核實權旨在通過檢察機關的法律監(jiān)督權及公益訴權，達到懲罰公益違法行為、維護司法公正、穩(wěn)定社會秩序的目的。檢察機關依法搜集證據(jù)、核實案件線索的真?zhèn)渭翱稍V性、查清有關行政機關是否依法履行職責、侵權行為與損害后果的因果關系等，對案件能否順利進入訴訟程序和審判活動的順暢推進有直接影響。符合規(guī)定的案件線索和符合標準的證據(jù)是公益訴訟勝訴的前提，也是檢察機關向法院提出訴求的基礎。因此，檢察公益訴訟調查核實權對維護實體公正具有重要的價值。

（三）推進公益訴訟程序的重要保障

檢察機關通過調查核實這一手段，能夠收集訴訟所需的各項材料，而公益訴訟的推進過程以證據(jù)為支點，調查核實權無疑是有效推進訴訟流程以及保證訴訟效果的核心要件，高質量地行使檢察公益訴訟調查核實權為公益訴訟程序順利啟動和終結保駕護航。一方面，提交“被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料”是檢察機關提起公益訴訟的條件之一。如果沒有掌握足夠的證據(jù)，檢察機關便無法滿足公益訴訟的更嚴格的起訴條件[2]（P117-127），公益侵權行為自然也不會叩響法院的大門。另一方面，檢察公益訴訟調查核實權的行使效果直接影響著檢察機關提起公益訴訟的勝負結果。調查核實工作完成質量越高，證明材料的真實性越強，違法事實越清晰，就越能支撐檢察機關的訴訟主張，還能最大程度地避免因證據(jù)不足、證據(jù)有誤，需重新進行調查而耽誤訴訟進程的現(xiàn)象發(fā)生。

二、檢察公益訴訟調查核實權的運行困境

檢察機關在公益訴訟中行使調查核實權具有合法性、正當性、必要性的特征，但是伴隨著公益訴訟案件專業(yè)化程度越來越高，調查核實工作難度逐漸加大，檢察機關運行該權力時屢屢受阻，效果堪憂。

（一）被調查對象配合度仍顯不足

檢察機關的調查取證工作絕非易事，該項工作是否可以落實到位一定程度上有賴于被調查對象的配合程度。目前已經(jīng)有不少地區(qū)的檢察機關反映，在證據(jù)收集與案情核實工作的過程中，經(jīng)常會遇到有關單位、當事人、案外人等不予配合的情況[3]（P1-6），甚至還有以故意毀壞證據(jù)、驅趕辦案人員等方式妨礙案件辦理。主要表現(xiàn)在以下方面。

1.有些行政部門出于部門利益或地方利益保護，對檢察機關調查核實持消極態(tài)度。比如，在南充市某基層檢察機關辦理一起污水排放污染周邊環(huán)境的案件②中，辦案人員前往當?shù)刈〗ň?、公用事業(yè)管理局調取排水管網(wǎng)建設等資料，兩部門辦公人員均稱沒有相關書面資料可提供，又以不能及時與領導取得聯(lián)系為由，不同意出具情況說明。面對以上情況，檢察機關毫無有效應對措施。

2.當事人擔心自身違法行為受到處罰，故意毀壞證據(jù)與線索，導致檢察機關調查核實難以推進。比如，在“貴州省畢節(jié)市七星關區(qū)人民檢察院訴聶某春生產(chǎn)地溝油犯罪刑事附帶民事公益訴訟案”③中，在被詢問時被告故意撒謊、含糊其辭，并將部分手工記賬本進行改寫和撕毀，導致地溝油的生產(chǎn)數(shù)量、使用地溝油制作烤魚的銷售金額等案件情況難以準確核實，無法直接計算懲罰性賠償金額，公益維護的時效性受到影響。

3.知情人具有趨利避害的防護本能，認為案件與自身利益無涉，不想沾染是非，或者害怕提供線索后遭受被告打擊報復，從而抗拒配合調查。比如，在“海南省首例海洋環(huán)保民事公益訴訟案”④中，知情人因畏懼海南中匯疏浚工程有限公司這一在當?shù)赜杏绊懥Φ膹妱荼桓?，不愿向檢察機關詳細說明案件情況，導致調查核實工作停滯不前。

（二）調查核實權的適用失范

由于檢察公益訴訟調查核實權缺乏明確的程序規(guī)范，加之各地檢察人員對調查核實權的理解參差不齊，導致該權力在實際運行過程中存在諸多不規(guī)范，具體包括以下方面。

1.調查核實權的啟動較為隨意?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）將調查程序置于立案程序之后，發(fā)出了“在立案之后方能啟動調查取證權”的訊號。但在“濱州市濱城區(qū)人民檢察院訴食品藥品監(jiān)督管理局不依法履職行政公益訴訟案”⑤中，檢察機關在發(fā)現(xiàn)線索、立案、發(fā)出檢察建議以及依當事人申請四個環(huán)節(jié)中均有調查核實行為。而在“池州市貴池區(qū)人民檢察院訴原前江工業(yè)園固廢污染刑事附帶民事公益訴訟案”⑥中，檢察機關除了在發(fā)現(xiàn)線索、立案等環(huán)節(jié)外，在訴訟程序中也啟動了調查核實權?？梢钥闯觯瑑傻貦z察機關在立案之前就已經(jīng)實質運用調查核實權對案件線索的真實性進行了初步審查。如此，實踐中調查核實權的行使時機與《辦案規(guī)則》的規(guī)定相矛盾，顯然不利于該權力運行。

2.調查核實方式運用不均衡。通過分析2022年度“公益訴訟守護美好生活”專項監(jiān)督活動典型案例⑦（見表1），在16個記錄檢察機關具體辦案方式的有效樣本中，有11個案例的調查核實均運用了簡單方式，比如調取卷宗、詢問、咨詢等；而委托檢測、無人機航拍、利用科學工具采集數(shù)據(jù)等需要較多經(jīng)費投入的方式只在5個案例中運用?？梢钥闯?，檢察機關采用的調查核實手段中，傳統(tǒng)又單一的調查方式仍占主導，雖然無人機航拍、委托鑒定、勘驗物證等新興技術手段已經(jīng)出現(xiàn)在公益訴訟的辦案過程中，但仍處于尚未充分開發(fā)、未熟練掌握的起步階段。因此，調查核實方式運用得不均衡，難以應對日漸復雜的案件現(xiàn)狀和檢察機關調取證據(jù)的要求。

3.調查核實權的終止文書形式單一。在公益訴訟案件程序逐步推進的過程中，檢察機關會以《調查終結報告》這一文書形式宣告調查核實程序已經(jīng)結束。然而，調查取證工作在階段和內容層面上均有差異，其中調查階段包含立案前、立案后、訴訟中等階段，甚至部分案件在執(zhí)行中仍需要檢察機關的調查；取證工作的內容包括收集、固定、保存和審查證據(jù)等。若統(tǒng)一使用《調查終結報告》的文書形式，難以區(qū)分檢察公益訴訟調查核實權在不同訴訟階段的具體差異，也難以從文書名稱上快速了解公益訴訟案件的辦理進度和檢察機關在訴訟中的身份轉變[4]（P85-93，116）。

（三）調查核實成本過高

檢察機關在公益訴訟中行使調查核實權是一項既耗費成本又產(chǎn)生收益的活動[5]（P5-11）。《辦案規(guī)則》第三十二條要求檢察機關在公益訴訟中對證據(jù)和案情進行全面的調查核實?！稒z察機關民事公益訴訟案件辦案指南》（以下簡稱《辦案指南》）也采用“有足夠證據(jù)充分證明公益受損事實”這一立案標準。若要達到上述相對嚴苛的調查要求，檢察機關只得不遺余力地對案件所有的線索和材料進行全面調查核實，而只有投入更大的成本才足以應對復雜且專業(yè)性強的調查核實內容，才能提供完整的證據(jù)鏈以充分證明涉事主體的違法行為損害了公共利益。以環(huán)境公益訴訟領域內的調查核實工作為例，一方面，檢察機關大多會因為缺乏調查技術手段而選擇委托鑒定機構進行評估和鑒定，但截至2020年12月底，全國經(jīng)省級司法行政機關審核登記的環(huán)境損害司法鑒定機構只有200家，而2018—2020年，檢察機關辦理此類案件數(shù)量就高達212 292件⑧，有資質的鑒定機構數(shù)量遠遠不能滿足辦案需求，且公益訴訟專業(yè)領域案件中動輒超過百萬元、千萬元的評估鑒定費檢察機關實在難以負擔。另一方面，環(huán)境污染的復雜性和固定、收集證據(jù)的及時性需要配備更專業(yè)的檢察隊伍、更先進的辦案設備、更充足的辦案資金，否則可能面臨無法起訴、證據(jù)滅失、受損公共利益得不到救濟、檢察權威受質疑等不利后果。

三、檢察公益訴訟調查核實權運行困境的原因分析

（一）調查核實剛性不足

檢察公益訴訟調查核實權是一種宣示性權力?！掇k案規(guī)則》要求有關單位和個人具有積極配合檢察機關調查核實工作的義務，但對于被調查對象不予配合的情形，并未規(guī)定責任追究機制，其他法律和司法解釋也未對義務主體不履行法定義務應承擔的后果加以規(guī)范。那么，只有配合義務但無懲罰性規(guī)定的情況下，調查核實權則會面臨過度軟化的質疑，無法應對調查核實的重重困境[6]（P53-70）。根據(jù)理性經(jīng)濟人理論與零和博弈理論，被調查主體有可能在主觀上出于各種原因不愿配合，而客觀上違反配合義務無法定后果。加之檢察機關行使調查核實權的手段缺乏剛性，檢察人員在面對機關單位、案外人、當事人等以不配合、不露面、各種理由推脫不提供證據(jù)的態(tài)度敷衍調查核實工作時，時常陷入束手無策的狀態(tài)。

（二）調查核實法律供給不充分

目前，檢察公益訴訟調查核實權所涉法律規(guī)范呈現(xiàn)出層級較低、程序性規(guī)定內容模糊、規(guī)則供給的體系化不足等不足。檢察公益訴訟調查核實權的行使，高度依賴《實施辦法》《辦案指南》《辦案規(guī)則》及2018年施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）等內部辦案規(guī)則。

1.立法滯后。法律對檢察公益訴訟調查核實權僅停留在框架式的規(guī)定，條文的泛化導致權力行使出現(xiàn)運行不暢、主觀隨意性較大等困境。檢察公益訴訟工作試點結束后，豐富的實踐經(jīng)驗和辦案需求均對制度供給提出更新、更高、更周全的要求。

2.立法內容模糊。2018年修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》和《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》并非檢察公益訴訟調查核實權的直接依據(jù)，兩者僅表明檢察機關在履行監(jiān)督職權時可以進行“調查核實”，但并未明確細化至公益訴訟這一具體領域[7]（P115-132）?！秾嵤┺k法》進一步明確了調查核實權的調查措施、調查范圍，但對于權力的啟動、監(jiān)督與救濟方式、調查核實的期限等問題都沒有具體的規(guī)定。《解釋》同樣只是確認了檢察機關在公益訴訟享有調查核實權和被調查對象的配合義務，并未對如何行使權力作出更詳細的說明。

3.調查核實的規(guī)范層級偏低。上述內部辦案規(guī)則均對檢察機關在公益訴訟中的調查核實權有較為充分說明，但這些文件屬于檢察機關為順利進行調查核實工作提供指引和依據(jù)而單方制定的內部規(guī)范，無法避免規(guī)范效力層級偏低、對外約束性不足的問題出現(xiàn)，導致檢察機關行使調查核實的方式缺失法律上的規(guī)范性。調查核實工作缺乏有力的制度支撐，權力行使的預期效果難免會大打折扣[8]（P55-58）。

（三）檢察機關對權力運行之目的把握不清

由于對行使調查核實權的目的是法律監(jiān)督還是追求勝訴，在認知上還模棱兩可，檢察機關在應該達到何種證明標準這一問題上明顯把握不清[9]（P5-18，206）。這就導致相對于普通公益訴訟原告，檢察機關的舉證明顯難度更大、要求更高。

“法律監(jiān)督論”認為，檢察公益訴訟調查核實權的根本功能是在公益訴訟領域內實現(xiàn)法律監(jiān)督。該觀點支持者把“法律監(jiān)督”和“一般監(jiān)督”加以區(qū)分，充分肯定有限性是檢察法律監(jiān)督功能的主要特征之一，將目光聚焦于調查核實法律行為的合法性問題，而不對案件相關的其他非法律事項進行評價[10]（P685-692）。“訴權論”則認為檢察機關在公益訴訟中的身份是當事人，應利用調查核實權全面搜尋有利于說服法官對主張事項達到內心確信的證據(jù)材料，以獲得勝訴判決作為公共利益得到保護的判斷標準。檢察機關將調查核實權視為服務訴訟的工具是其秉持“訴權論”的直接表現(xiàn)。為刻意追求勝訴結果，檢察機關會傾向于調查核實內容極其廣泛的“一般監(jiān)督”，進而產(chǎn)生過度調查核實、權力功能異化、司法資源浪費等危害。比如，在“漢中市南鄭區(qū)人民檢察院訴被告漢中市南鄭區(qū)水利局不履行法定職責案⑨”中，檢察機關收集的證據(jù)可以用以明確固體廢棄物確實造成水質污染，但南鄭區(qū)城市管理局、南鄭區(qū)水利局等行政機關對水環(huán)境治理監(jiān)督管理職責是否依法履行這些事項的查明力度不夠，這樣不僅達不到對應的證明標準，而且偏離了法律監(jiān)督這一主線，使得檢察公益訴訟制度“保護公共利益”的首要目的讓位于“督促行政機關積極履行職責”這一附隨目的[11]（P25-42）。檢察機關對行使調查核實權的目的不明晰，不利于檢察公益訴訟制度的發(fā)展。

（四）專業(yè)鑒定的配套機制不完備

資金成本、時間成本、人力成本均是檢察機關在委托鑒定工作中必須考量的因素，而當前檢察機關在行使公益訴訟調查核實權的司法實踐經(jīng)驗表明，因其在人才配備、資金支持、部門協(xié)作三方面的保障略有不足，很難打破鑒定難的僵局。

1.檢察人員辦案專業(yè)性略顯薄弱，調查核實和舉證工作對鑒定機構依賴度強。目前，很大一部分公益訴訟檢察人員并沒有接受過專業(yè)培訓，對海洋污染程度、被擒鳥類性質、文物修復價值等了解程度不高，在現(xiàn)場勘查等調查環(huán)節(jié)更是缺乏收集證據(jù)的敏銳性和規(guī)范性，檢察機關內部在對調查核實成果的總結和專業(yè)說明上有所欠缺，不能形成專業(yè)意見，難以把握鑒定工作的主動權，只能依賴權威的鑒定機構。

2.缺乏公益訴訟專項資金供給，難以有效解決高昂鑒定費的難題。公益侵權行為涉及領域廣泛，若只通過復制卷宗、詢問相關人員的傳統(tǒng)方式調查核實，難免會因缺乏損害評估、鑒定意見等關鍵證據(jù)，影響公益訴訟案件辦理效果。專業(yè)機構稀缺且收費昂貴，檢察機關的調查核實工作亟須充足的資金供給。

3.各部門工作合力還未形成，檢察機關鑒定缺乏外力幫扶。一方面，檢察機關與鑒定機構的工作配合制度欠缺，“先付費，后鑒定”是檢察公益訴訟調查核實工作中不可避免的難題。另一方面，檢察機關與行政機關、社會組織等主體的工作互助機制仍有待建立。以上海市松江區(qū)檢察院為例，其與區(qū)生態(tài)環(huán)境部門、水務部門等具有專業(yè)鑒定資質的區(qū)級行政機關之間尚未形成委托鑒定的常態(tài)化機制，由此產(chǎn)生鑒定費用的承擔主體尚未明確，當檢察機關缺少鑒定經(jīng)費時，也沒有可以向何主體以何種形式暫時借款以應對及時鑒定需求的規(guī)定[12]（P9-15）。

四、檢察公益訴訟調查核實權的完善路徑

（一）賦予調查核實權以強制力

為有效解決被調查對象不配合甚至故意擾亂工作秩序的實踐難題，促進檢察公益訴訟的調查核實順暢運行，增強權力剛性確有必要。⑩

1.明確違反配合義務的法律后果。若行政機關不配合調查核實，拒絕提供公益訴訟案件所需線索及執(zhí)法文件，檢察機關可以要求上級單位或主管部門配合調查，同時建議上級部門對無正當理由拒不配合或消極配合的相關人員采取通報訓誡、罰款、教育等懲罰措施；若上級行政部門依然敷衍了事，檢察機關則可以向行政機關所在層級的組織人事部申請予以政紀處分。面對有關企業(yè)、社會組織及公民個人不愿配合的，檢察機關可以建立社會誠信公示平臺，公開披露不配合主體的相關信息，通過社會輿論對其形成道德壓力。通過明確不配合的法律后果，更好地推進調查核實工作。

2.增強調查核實行使手段的剛性。針對被調查核實對象可能采用偽造、毀滅證據(jù)或者以暴力、威脅等手段拒不配合的情況，可以允許檢察機關對調查核實妨礙者實施罰款、拘留、扣押等措施，也可以聯(lián)合不配合工作一方所在的社區(qū)對其進行思想教育。同時要賦予檢察機關在緊急情況下的強制調查核實權，明確在證據(jù)即將毀損、公益侵權行為正在繼續(xù)，或違法行為人故意出逃以躲避調查等情況下，檢察機關有權強制調查核實。辦案人員應在首次采取強制性措施后，向檢察長報備。如此，允許檢察機關采取強制性調查核實措施能夠更好地滿足公益訴訟調查的實踐需求。

值得注意的是，調查核實權的行使應當遵循維護公共利益這一原則，辦案人員要慎重行使權力，時刻做好接受監(jiān)督的準備，擁有強制力的調查核實權只有在被限制、被監(jiān)督的前提下才能防止其功能異化。

（二）完善立法供給以增強權力的可操作性

周全且細致的立法供給能為檢察公益訴訟調查核實權回應司法實踐的需求提供足夠的制度依據(jù)，具體可以通過兩種途徑實現(xiàn)。

1.細化司法解釋以明確調查核實權的具體操作。明確調查核實權的啟動階段、啟動方式和啟動主體。調查核實活動在線索發(fā)現(xiàn)、立案調查、訴前程序、訴訟程序和監(jiān)督執(zhí)行等各環(huán)節(jié)均有所體現(xiàn)，而只有在發(fā)現(xiàn)線索后，檢察機關才能開始評估涉案相關信息的真實性，故應明確檢察機關在線索發(fā)現(xiàn)階段即可依職權啟動調查取證權。其他適格原告若在“調查難”的情況下，可書面申請與檢察機關協(xié)作調查，此時，視檢察機關書面回復同意協(xié)作為調查核實權的啟動；為提高權力運行效率，啟動一般公益訴訟案件的調查核實權由承辦檢察官依職權就可決定，而社會影響面廣、存在重大疑難問題、涉及強制性調查取證方式等重大案件的調查核實啟動應報檢察長審批；在情況緊急下可以允許承辦檢察官先行啟動調查核實權，隨后補充完成報批流程。

在具體運作方面，需要明確不同領域、不同案情、不同層級檢察機關進行調查核實所需配備的人員數(shù)量、職責分工及辦案工具，調查核實需遵守的時限、具體步驟及科學方法也需規(guī)范，特別注意的是，由于公益訴訟案件情況復雜，還需要明確檢察人員在公益正在受到侵害、證據(jù)即將被轉移或滅失等緊急情況下的應急調查核實辦案方式。同時，尤其要注意檢察辦案人員在受到暴力攻擊時的安全保護問題。

在終結文書形式方面，有必要針對檢察機關在面對不同的審查情形時設立相對應的終結文書名稱，由此便能夠一目了然地識別出調查核實工作進展到哪一階段，從而便于區(qū)分檢察機關在各階段的權力及地位變化，也能為其在具體情形下實質性地參與公益訴訟提供具有針對性的處理方案。在發(fā)現(xiàn)線索的初步審查階段，若線索虛假，檢察機關因不予立案而結束調查取證的，可以制定《不予立案決定書》；進入立案階段后，檢察機關若因督促行政機關履行監(jiān)管職責而無須起訴的情況下，可以制作《訴前審查報告》來結束調查取證；在起訴階段，則應制作《起訴審查報告》，表明其身份已轉變?yōu)椤肮嬖V訟起訴人”，審判機關已經(jīng)實質性地開始參與公益訴訟案件的辦理。

2.制定《檢察公益訴訟法》，對調查核實權予以專章規(guī)定。檢察公益訴訟專門立法已成為共識，希望能盡快制定出一部權責統(tǒng)一、體例完整、內容詳盡的《檢察公益訴訟法》，將現(xiàn)有司法解釋中關于調查核實權的相關規(guī)定吸納其中，再加以更新和細化，推進形成檢察公益訴訟特有的證據(jù)規(guī)則體系，提升立法層級與對外約束力的同時，為檢察機關行使調查核實權提供更完善的法律依據(jù)。

（三）明確檢察機關行使調查核實權的目的是履行法律監(jiān)督職能

行使檢察公益訴訟調查核實權的直接目的是為制發(fā)檢察建議或提起公益訴訟提供堅實的證據(jù)基礎，根本目的是通過履行憲法所賦予的監(jiān)督職權更好地維護公共利益。只有明晰調查核實權是法律監(jiān)督職能的外化，才能防止權力功能從“保障公益訴訟”異化為“片面追求勝訴”[13]（P17-22，45），才不會過分注重審判機關對其檢察行為及提供證據(jù)材料的認可。

公益訴訟調查核實的內容應當聚焦于行為違法性的判斷上。面對公益訴訟案件的調查核實，檢察機關需要指出法律規(guī)范的實施是否違法，涉案的行政機關、當事人、案外人的行為違法與否，并積極采取制發(fā)檢察建議等方式督促相關主體對違法行為進行糾正，及時補救違法行為對公共利益造成的損害，而無需花費大量成本，促使審判人員對調查核實后的成果達到內心確認的程度。倘若進入訴訟階段，檢察機關的調查核實權地位將“退居二線”，具體的事實問題及法律問題的調查核實應由法院主導進行。這樣不僅能避免檢察機關“自我施壓”而過度調查核實，而且有益于提升訴訟整體效益。檢察機關要明確行使調查核實權的目的，把握好證明標準，將“法律監(jiān)督”真正落到“法律”上來，保障法律得以有效實施、公共利益得以維護、檢察權威得以彰顯。

（四）優(yōu)化鑒定配套機制

鑒定難的實踐困境阻礙著檢察機關舉證，建議從提升檢察隊伍專業(yè)性、增強辦案資金供給、形成各部門工作合力三方面入手，使檢察公益訴訟調查核實權能夠有效應對鑒定難題，為案件進入訴訟環(huán)節(jié)做好前期的鋪墊工作。

1.強化檢察公益訴訟隊伍專業(yè)性。首先，檢察機關可以招錄、聘請一批司法鑒定專業(yè)人員成立公益訴訟專家智慧庫，參與環(huán)境保護、國土資源、食品藥品安全等方面的鑒定工作，為公益訴訟部門辦案提供專業(yè)意見，在一定程度上幫助檢察機關解決過度依賴鑒定機構的難題。其次，重視檢察辦案人員在公益訴訟領域專業(yè)知識的學習，通過研究典型案例、辦案人員開展交流會等措施，加深檢察人員對海洋污染、森林資源受損等基本知識的了解。同時，加強檢察隊伍辦案技能培訓，使其熟練應用無人機等高科技設備，為調查核實工作提供更周全、更符合標準的材料。最后，提升檢察人員對鑒定工作的經(jīng)驗儲備。通過交流和學習各地委托鑒定機構的相關經(jīng)驗，了解不同鑒定對象的取樣數(shù)量、取樣流程、鑒定價格等情況，提前對鑒定費用形成預估，若遇到鑒定機構坐地起價，檢察機關則可以因知悉鑒定行情而具備議價能力。

2.完善檢察公益訴訟調查經(jīng)費保障。檢察公益訴訟調查核實工作中，司法鑒定專家的聘請費、委托專業(yè)機構的鑒定費、收集和固定證據(jù)的費用等支出必不可少，建議設立全國統(tǒng)一的公益訴訟專項資金，并制定資金管理辦法，以規(guī)范調查核實和鑒定工作的資金使用。資金可以由最高人民檢察院設立，資金來源于勝訴案件中被告的賠償金、社會公益組織捐贈、國家財政補貼等；也可以設立中央政法專項辦案基金，定期定量地直接撥款給各省級檢察機關，在基層檢察院的檢察長向省級檢察機關提交書面申請后，依照辦案實際需求直接撥付。上一級檢察機關應對?？顚Ｓ玫墓嬖V訟專項基金進行嚴格監(jiān)督與限制，不得隨意調取、不得挪作他用。充足的資金保障有利于權力獨立運行，減少資金短缺的后顧之憂。

3.加強部門協(xié)作，形成工作合力。一方面，建議檢察機關積極探索與鑒定機構的長效合作機制。目前，上海市和安徽省正在探索檢察公益訴訟案件“先鑒定、檢驗，后付費”的工作機制，檢察機關可以在總結先進經(jīng)驗后與省級人大常委會溝通，嘗試以地方立法的形式將不預先收鑒定費這一做法制度化、規(guī)范化。另一方面，檢察機關應積極建立與具有專業(yè)鑒定資質的行政機關的委托鑒定常態(tài)化機制。雙方在鑒定技術培訓、科研課題、信息資料共享等方面相互支持。明確檢察機關在委托具有專業(yè)鑒定資質的行政機關進行鑒定時，可享有價格優(yōu)惠。若遇到案情復雜、急需出具鑒定結果而現(xiàn)有的辦案專項基金難以負擔的緊急情況時，行政機關應提供支持，為維護公共利益貢獻行政力量。

總之，檢察公益訴訟調查核實權是檢察機關履行檢察監(jiān)督職責的一種具體表現(xiàn)形式，該權力運用得當，對于查清案件事實、維護公共利益、保障法律正確實施具有重大意義。而實踐經(jīng)驗說明，檢察機關在公益訴訟中行使該權力仍面臨諸多挑戰(zhàn)，切實推進權力運行仍是一項艱巨的任務，還有待于無數(shù)專家學者和實務人員進一步的理論研究和實務探討。

注釋：

①最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列曾提出，檢察機關在公益訴訟中的職能定位即是以訴的形式履行法律監(jiān)督本職。參見中國法學創(chuàng)新網(wǎng)：《檢察公益訴訟：以訴的形式履行法律監(jiān)督本職——最高檢第八檢察廳負責人就檢察公益訴訟起訴典型案例答記者問》，http：//www.fxcxw.org.cn/dyna/content.php？id=23798，2023-08-12。

②參見羅偉：《行政公益訴訟存在的問題和對策》，載澎湃新聞網(wǎng)，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16043463.2023-09-10。

③參見畢節(jié)檢察網(wǎng)：“地溝油制作烤魚案檢察官如何固定證據(jù)查明銷售金額”，http：//www.bijie.jcy.gov.cn/jchgs/202305/t20230517_4140647.shtml.2023-07-29。

④參見中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)：“第二十九批指導性案例”，https：//www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202109/t20210902_528296.shtml，2023-08-31。

⑤參見最高人民檢察院網(wǎng)上發(fā)布廳：“保障千家萬戶舌尖上的安全”公益訴訟專項監(jiān)督活動典型案例，http：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434054.shtml，2023-08-31。

⑥參見北大法寶官網(wǎng)：“最高人民檢察院發(fā)布26件公益訴訟典型案例”，https：//www.pkulaw.com/chl/1d20718fec9192b0bdfb.html？isFromV5=2，2023-08-22。

⑦參見最高人民檢察院網(wǎng)上發(fā)布廳：2022年度“公益訴訟守護美好生活”典型案例，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202302/t20230227_604248.shtml，2023-09-08。

⑧數(shù)據(jù)來源于《環(huán)境損害司法鑒定白皮書》。

⑨參見漢中市南鄭區(qū)人民法院（2020）陜0703行初29號行政判決書。

⑩關于檢察公益訴訟調查核實權是否應具有剛性這一議題，支持者認為檢察活動應當具有法律監(jiān)督和司法辦案所應有的權威性和嚴肅性，賦予調查核實權適當?shù)膹娭屏δ軌蛟谝欢ǔ潭壬贤七M調查核實的順利進行。反對者認為檢察機關本身就具有優(yōu)于普通訴訟人的地位優(yōu)勢和權勢優(yōu)勢，賦予其強制性調查核實權，將影響訴訟公正。還有學者認為要在區(qū)分訴前、訴訟階段的基礎上討論是否賦予強制力。

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