基層社會治理的創(chuàng)新探索與實踐路徑
——以衙前鎮(zhèn)鳳凰村為例

陳蘭

（浙江工商大學(xué) 浙江杭州 310018）

一、問題提出

基層社會治理是國家治理的基石?！笆奈濉币?guī)劃提出實現(xiàn)“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”目標(biāo)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基層治理模式逐漸向多元化方向發(fā)展，而基層治理創(chuàng)新在其中顯得尤為重要。無論是順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展大背景，引入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化信息技術(shù)來賦能基層治理，還是通過提高基層社會管理服務(wù)人員的專業(yè)水平，建立一支高素質(zhì)、高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)化隊伍，以此促進(jìn)基層社會治理工作質(zhì)量及效率的整體提升[1]，都需將基層治理創(chuàng)新擺在突出位置?；鶎邮蔷嚯x民眾最近的地方，也是最能切實感受民眾需求的地方，只有通過不斷創(chuàng)新基層社會治理，更好滿足民眾需求，有力保障民眾的根本利益，才能進(jìn)一步提升民眾的滿意度、認(rèn)同感和歸屬感。

隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日益復(fù)雜，推動基層社會治理體系的逐步完善成為國家治理的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)的基層治理模式在市場經(jīng)濟(jì)體制快速發(fā)展下已凸顯出諸多局限。如何突破傳統(tǒng)基層治理的瓶頸局限，構(gòu)建基層治理新模式成為本文研究的核心問題。本文以衙前鎮(zhèn)鳳凰村為例，基于已有文獻(xiàn)資料和實地調(diào)研數(shù)據(jù)，探討基層治理新模式。結(jié)合鳳凰村自身特有優(yōu)勢，以及社會發(fā)展大趨勢，提出數(shù)字技術(shù)賦能基層治理、“兩條腿”協(xié)調(diào)走路，充分發(fā)揮村集體和個人雙重推動力等新模式，助推基層治理更好順應(yīng)時代發(fā)展要求。通過自治與多元化治理等新途徑，提高公共服務(wù)效率及水平，以實現(xiàn)基層治理的最大作用力。

二、國內(nèi)外已有文獻(xiàn)研究回顧

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

關(guān)于基層治理的研究，國內(nèi)已有研究在治理主體上呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，涉及范圍十分廣泛；而基層政權(quán)建設(shè)、包容性發(fā)展理念、治理體制創(chuàng)新、村治轉(zhuǎn)型等研究主題也日益豐富；研究取向方面，向社會管理、社會自治、合作治理等取向發(fā)展[2]。從新中國成立起，黨組織突出強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)與社會管理的探索。竇玉沛（2014）在《從社會管理到社會治理:理論和實踐的重大創(chuàng)新》中以1949年為起點，將我國社會治理模式劃分為政府“管控型”社會管理、“黨政主導(dǎo)型”社會管理，以及新時代社會治理三個階段進(jìn)行闡述[3]。陳鵬（2018）在《中國社會治理40 年：回顧與前瞻》中以1978 年為起點，將我國社會治理模式分為社會治理管控階段、經(jīng)營階段、管理階段以及治理階段四個階段進(jìn)行闡述[4]。何海兵（2003）在《我國城市基層社會管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制》中則是基于我國城市基層社會管理體制的演變進(jìn)行劃分，闡述我國城市基層社會管理從單位制到街居制再向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變[5]。這些學(xué)者從不同視角對我國社會治理的發(fā)展過程進(jìn)行劃分，但總體而言我國的社會治理特別是基層治理逐步由權(quán)力集中向權(quán)力下放趨勢發(fā)展。

（二）國外研究現(xiàn)狀

相比于國內(nèi)，國外學(xué)術(shù)界較少對“基層治理”下定義，而更多是研究“社區(qū)治理”。對社區(qū)的研究，國外最早起源于德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯。他在代表作《共同體與社會》中對社區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)的闡述，他認(rèn)為社區(qū)成員具有關(guān)系密切、強(qiáng)烈互相認(rèn)同感的特征，社區(qū)是作為社會最為基礎(chǔ)的組織形式。英國學(xué)者斯托克就治理機(jī)制的主題進(jìn)行分析，他在代表作《作為理論的治理：五個論點》中指出，治理機(jī)制不僅僅是依靠具有政治權(quán)威的政府實行管理，還包括非政府力量，也就是社會當(dāng)中的民間機(jī)構(gòu)及其行為者。Mc CLusky 認(rèn)為，對社區(qū)問題的全面思考和討論是誰去解決問題的基礎(chǔ)，社區(qū)居民也應(yīng)加入到社區(qū)治理中[6]。在社區(qū)自治的實踐中，John Lever 從居民參與角度認(rèn)為包容性治理已經(jīng)成為社會治理的主要趨勢，隨著社會開放程度以及公民個人成熟度上升，無論是公民個人還是基層社區(qū)都對自治提出了相關(guān)要求，這種需求出現(xiàn)體現(xiàn)了其對自我管理，自我服務(wù)等自治方式的追求[7]。

三、個案分析：衙前鎮(zhèn)鳳凰村治理模式創(chuàng)新

（一）衙前鎮(zhèn)鳳凰村發(fā)展現(xiàn)狀

衙前鎮(zhèn)鳳凰村位于浙江省杭州市蕭山區(qū)，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的第一次農(nóng)民運動發(fā)軔地。區(qū)域面積2.44 平方公里，有農(nóng)戶601 戶、戶籍人口2170 人、常住人口近萬名。改革開放以來，鳳凰得到43 年的穩(wěn)定發(fā)展，每年都是排頭兵，特別是2005 年，政府把兩個全區(qū)有名的上訪村并給鳳凰村，實現(xiàn)了先富帶后富促共富。鳳凰村的發(fā)展主要體現(xiàn)在五個方面：首先，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。2020 年，村級可用資金5324 萬元，村民人均收入72350 元，經(jīng)營性總資產(chǎn)10 億元，經(jīng)營性收入2031 萬元，連續(xù)五年全區(qū)第一名；其次，產(chǎn)業(yè)持續(xù)振興。鳳凰村在三產(chǎn)齊全的基礎(chǔ)上，新建5 個綠色項目，包括鳳凰樂園、宗教文化園、養(yǎng)老康復(fù)園、特色餐飲、紅色旅游。其中，鳳凰村積極響應(yīng)國家號召，并充分發(fā)揮自身特色，力爭將鳳凰樂園和養(yǎng)老康復(fù)園建設(shè)成為鳳凰村的“銀山”和“敬山”；再次，環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。鳳凰村在做好垃圾分類等關(guān)鍵小事上投入12500 萬元，全面啟動美麗鄉(xiāng)村示范村建設(shè)，全村舊村莊改造基本完成，目前正在創(chuàng)建“紅色美麗村莊中央試點村”；再次，保障持續(xù)提升。實行村民基本生活三大保障，2020 年，全村三大保障額是2500 萬元，人均超過10000 元。最后，精神持續(xù)富有。一方面，鳳凰村重視村集體教育建設(shè)的推進(jìn)，已連續(xù)36 年表彰優(yōu)秀學(xué)生，并連續(xù)9 年評選文明戶，表彰獎勵雙美家庭；另一方面，鳳凰村近幾年開始編撰《鳳凰村志》，建起鳳凰村史館，多維度多途徑助力鳳凰村真正做到“走出去”。

（二）鳳凰村治理新模式

1.推行“股份制”改革，不斷深化村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

多年來，鳳凰村始終保持著與時俱進(jìn)的態(tài)度，不斷深化村集體經(jīng)濟(jì)改革。1984 年，鳳凰村利用土地租賃，發(fā)展集體與國有混合所有制經(jīng)濟(jì)，興辦了全省第一家全民與村集體聯(lián)營的加油站，為鳳凰村淘到第一桶金。1999 年，辦起當(dāng)時蕭山第一家由村集體與農(nóng)戶組建的股份制企業(yè)，創(chuàng)辦以來平均每年有20%-30%的分紅。2014年，鳳凰村實施股份制改革，讓村民變股民、把股金短期改長期以及給股東定權(quán)發(fā)證。2019年，鳳凰村又實施“一改三化”，即產(chǎn)權(quán)制度改革、公司化運營、股份化改革和多元化發(fā)展，這兩項改革為鳳凰村長期穩(wěn)定發(fā)展打下了扎實的基礎(chǔ)。

2.“兩條腿”協(xié)調(diào)走路，村集體和個人雙重助力

鳳凰充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的政治優(yōu)勢，堅持集體土地由集體規(guī)劃、集體建設(shè)、資源集約利用。從1997 年開始，鳳凰農(nóng)民不批地建房，集體收入從簡單的資源出租，拓展到空間、生態(tài)和文化資源的利用收益，建成紅色文化街區(qū)，旅游線路產(chǎn)業(yè)化。鳳凰村共建成集體標(biāo)準(zhǔn)廠房13萬平方米、商鋪450 多個（約3.5 萬平方米），并由集體解決一家一戶解決不了的問題，通過村集體來鼓勵并支持村民創(chuàng)業(yè)，充分激發(fā)內(nèi)生活力，讓創(chuàng)業(yè)有門路、就業(yè)有崗位，同時形成十多億元的戰(zhàn)略性集體資產(chǎn)，有長期保障、穩(wěn)定收益。

3.堅持標(biāo)準(zhǔn)化自治，實現(xiàn)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享

鳳凰村以“黨建+自治”結(jié)合為抓手，堅持以岕為紐帶，將鄰里“變成一家人”、將力量“擰成一股繩”、將治理“下成一盤棋”，合力構(gòu)筑岕內(nèi)的發(fā)展共同體。鳳凰村在促進(jìn)村民“自治”方面，重點強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促成村民管理自覺。通過岕內(nèi)的人居環(huán)境提升、旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展，更多村民選擇回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、“家門口”就業(yè)，截至2020 年年底，岕內(nèi)村民從事旅游經(jīng)營及服務(wù)人數(shù)超1000 人，村民人均可支配收入較上年增加10000 元左右，村民更加積極主動配合政府工作，無償參與拆違整治行動，幸福感日益提升。而“安民治村”正是鳳凰村大力推崇的治理之道，通過村民自治，一方面能夠提高村民參與村域治理的積極性，集思廣益，共謀發(fā)展，使村集體的發(fā)展真正與個體掛鉤；另一方面，村干部能夠更切實地了解民眾真實需要，解決民眾真正關(guān)心的問題，多元主體共同推動基層治理體系的不斷完善。

（三）衙前鎮(zhèn)鳳凰村治理過程中存在的問題

1.數(shù)字賦能有待加強(qiáng)

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，數(shù)字技術(shù)正成為重塑社會形態(tài)的基礎(chǔ)性力量，能夠顯著提升社會治理和社會運行效能，為解決當(dāng)前社會發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)提供了解決方案，為社會管理現(xiàn)代化、服務(wù)精準(zhǔn)化、參與常態(tài)化提供了現(xiàn)實路徑。浙江省推出的“浙里辦”“浙政釘”等線上APP，正是數(shù)字技術(shù)賦能政府管理的表現(xiàn)，而鳳凰村在應(yīng)用數(shù)字技術(shù)賦能基層治理方面也給予了積極回應(yīng)。

在對鳳凰村進(jìn)行實地調(diào)研的過程中，我們了解到衙前鎮(zhèn)在進(jìn)行基層治理時，引入了“衙·門口”APP，但是鳳凰村在實際辦公過程中對這個智能化平臺的應(yīng)用有待進(jìn)一步提高，重注冊輕應(yīng)用現(xiàn)象明顯，村干部在管理的過程中可能過于注重“衙·門口”的用戶注冊率，而對于后期平臺的應(yīng)用和管理缺乏系統(tǒng)體系，在一定程度上未能通過數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用來賦能基層管理的，助力公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享，推動公共服務(wù)向精準(zhǔn)化、智能化方向發(fā)展。

2.“三大保障”負(fù)擔(dān)過重

鳳凰村重點強(qiáng)調(diào)發(fā)展的普惠性，提倡發(fā)展成果由村民共享。采取“先福利保障，再分配紅利”方式，最大限度減少分配差距，實施“生活、醫(yī)療、養(yǎng)老”三大村級保障。其中生活保障是糧食、油料、天然氣免費供應(yīng)；醫(yī)療保障具體為村民門診72%報銷，大病住院95%報銷；養(yǎng)老保障的分配標(biāo)準(zhǔn)是老人每人每月發(fā)放2130-3500 元的助養(yǎng)金。經(jīng)過實地調(diào)研，我們統(tǒng)計到2020 年鳳凰村全村三大保障額是2500 萬元，人均超過10000 元。由該數(shù)據(jù)可知，三大保障在村域支出中占比較大，且由于鳳凰村老年人口占比大，全村有600 多位老人，人口老齡化問題同樣比較突出。

3.治理主體較為單一

并不是單一的組織機(jī)構(gòu)能夠做好基層社會治理工作的，還需要更多的社會組織、群眾等單位組織參與到其中[1]。我國農(nóng)村現(xiàn)行村民自治制度，村民委員會為主要的工作中心，普遍存在村干部主導(dǎo)各村各項事務(wù)，村域治理與發(fā)展的責(zé)任也主要由村干部來承擔(dān)，村民參與治理的意識還有待加強(qiáng)，村民參與民主管理和民主生活的積極性還存在很大的提升空間。在鳳凰村調(diào)研的過程中，我們了解到雖然近幾年村民的民主意識在不斷增強(qiáng)，但是村民在鄉(xiāng)村社會治理上的參與率仍然不足，無法群策群力形成合力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會基層治理的難度增加。治理手段較為單一，仍然存在上級發(fā)布命令，基層照令辦事的現(xiàn)象，缺乏創(chuàng)新性和主動性，這樣的治理模式會導(dǎo)致管理粗放、信息公開程度低、村民接受度差等問題。

四、基層治理的有效創(chuàng)新策略與實踐路徑

（一）加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，更好賦能基層治理

充分發(fā)揮現(xiàn)代化信息技術(shù)的強(qiáng)大作用，提高治理效能。將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的方方面面，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享。一方面，通過數(shù)字化平臺建設(shè)，更高效地展開數(shù)據(jù)收集、政務(wù)公開等工作，促使領(lǐng)導(dǎo)班子決策更加科學(xué)化、民主化，進(jìn)一步提高民眾的參與度，群策群力推動治理效能提高。另一方面，充分發(fā)揮數(shù)字化平臺的留痕功能，通過大數(shù)據(jù)來鎖定民眾真正關(guān)心且需要的板塊，實現(xiàn)精準(zhǔn)化、高效化服務(wù)。同時，有效利用數(shù)字化平臺的監(jiān)管功能，更好發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用，通過互聯(lián)網(wǎng)搭建民眾與公共組織管理者線上交流平臺，鼓勵民眾建言獻(xiàn)策。此外互聯(lián)網(wǎng)的實時更新等特點，也能幫助民眾更好更全面地了解政府工作，監(jiān)督政府工作。

（二）“兩條腿”協(xié)調(diào)走路，集體和個人共同推動發(fā)展

所謂“兩條腿”協(xié)調(diào)走路，就是充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的政治優(yōu)勢，堅持集體土地由集體規(guī)劃、集體建設(shè)的同時，積極鼓勵個人創(chuàng)業(yè)，從富民到強(qiáng)村，從個富到共富。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能沒有領(lǐng)導(dǎo)班子的統(tǒng)籌規(guī)劃，但同時也離不開個體的努力，通過實行股份所有制等途徑將個體利益與集體利益掛鉤，“兩條腿”協(xié)調(diào)走路，集體和個人共同推動發(fā)展，充分激發(fā)各部分參與積極性，發(fā)揮各部分優(yōu)勢，降低決策風(fēng)險，努力實現(xiàn)“1 ＋1”＞2 的效果。

（三）推行基層“自治”創(chuàng)新發(fā)展

黨的十九大報告提出“加強(qiáng)基層治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織的作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！庇纱丝芍?，基層社會治理效能的提升除了要求政府自身資源的下沉之外還須社會資源的引入、自治力量的挖掘[9]。充分給予村民“自治”的權(quán)利，群策群力共謀發(fā)展，采取這種治理模式，一方面可以更好激發(fā)村民的參與熱情，推行民主管理，集思廣益，促進(jìn)決策的科學(xué)性、民主性；另一方面，村民“自治”可以在一定程度上發(fā)揮民眾的制約和監(jiān)督權(quán)利，促使公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享，公共管理效率提升，及時準(zhǔn)確地滿足民眾真正之所需，提高基層工作的針對性和有效性。

五、討論與總結(jié)

隨著我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，全體人民共同富裕被擺在突出位置，而在推進(jìn)共同富裕的過程中，基層高效治理發(fā)揮著越來越重要的作用。相較于傳統(tǒng)的基層治理模式來看，新型治理模式更多融入數(shù)字技術(shù)、村民“自治”等現(xiàn)代化發(fā)展元素，多維度多途徑促使基層治理向數(shù)字化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化方向發(fā)展，推動權(quán)力集中向權(quán)力下放轉(zhuǎn)移，群策群力共謀發(fā)展，集思廣益降低決策風(fēng)險。本文以衙前鎮(zhèn)鳳凰村為例，展開對基層治理新模式的探討與研究，力爭打造新時代智慧鄉(xiāng)村，不斷優(yōu)化基層人才隊伍建設(shè)，充分激發(fā)基層建設(shè)的能動性和創(chuàng)新性，加快實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，更好助力共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。