中國特色社會(huì)保障制度論綱

鄭功成

一、引言

作為人類現(xiàn)代化進(jìn)程中孕育出來且造福各國人民的重大制度文明成果，現(xiàn)代社會(huì)保障制度在各國實(shí)踐中因受本國國情的影響而呈現(xiàn)出不同模式。①鄭功成：《中國式現(xiàn)代化與社會(huì)保障新制度文明》，《社會(huì)保障評論》2023 年第1 期。中國的社會(huì)保障制度作為中國特色社會(huì)主義制度有機(jī)且重要的構(gòu)成部分，也必定會(huì)打上中國制度與文化的烙印。在中國式現(xiàn)代化建設(shè)全面提速、走向共同富裕步伐明顯加快的社會(huì)主義新發(fā)展階段，社會(huì)保障作為促進(jìn)平等、實(shí)現(xiàn)共享、支撐共富的關(guān)鍵性制度安排，不僅直接關(guān)系到全體人民的現(xiàn)實(shí)福祉與未來幸福，而且對國家現(xiàn)代化建設(shè)全局與共同富裕大局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在這樣的背景下，我們需要正確認(rèn)知和理解中國特色社會(huì)保障制度的理論涵義并把握好實(shí)踐路徑，全面加快社會(huì)保障制度建設(shè)步伐，以充滿確定性的高質(zhì)量社會(huì)保障制度來化解國家發(fā)展進(jìn)程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，有效支撐社會(huì)主義國家現(xiàn)代化建設(shè)、造福世代中國人民。因此，中國特色社會(huì)保障制度作為中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的重大理論命題和重大現(xiàn)實(shí)課題，以及建構(gòu)中國特色社會(huì)保障學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系的基礎(chǔ)性理論命題，亟待學(xué)界做出科學(xué)的理論回應(yīng)。否則，我們?nèi)詫⒃噲D在歐美資本主義世界設(shè)定的社會(huì)保障理論體系、話語體系、評價(jià)體系中尋找標(biāo)準(zhǔn)答案，仍會(huì)出現(xiàn)一些似是而非的理論與政策主張誤導(dǎo)公眾、媒體乃至影響決策的現(xiàn)象，仍將無法從理論上闡明中國的成功實(shí)踐。

本文旨在基于個(gè)人的長期觀察與思考，解析中國特色社會(huì)保障制度的理論涵義與基本邏輯，闡述其根本特征與基本要素，進(jìn)而在分析其發(fā)展現(xiàn)狀與實(shí)踐路徑的基礎(chǔ)上提出符合中國式現(xiàn)代化要求的建制目標(biāo)與發(fā)展方向，以為最終建成能夠長久支撐全體人民共同富裕的福利中國并對人類發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)的新社會(huì)保障制度文明提供理論注解。

二、中國特色社會(huì)保障制度的理論涵義與基本依據(jù)

中國特色社會(huì)保障制度是一個(gè)重大的理論命題。首先需要搞清楚其理論涵義是什么、所依據(jù)的基本邏輯是什么。這是建設(shè)中國特色社會(huì)保障制度的出發(fā)點(diǎn)，也是建構(gòu)中國特色社會(huì)保障理論體系的基石。

（一）中國特色社會(huì)保障制度的理論涵義

所謂中國特色社會(huì)保障制度，是指與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)、打上中國特色社會(huì)主義制度烙印且植入中華傳統(tǒng)保障基因的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。這一概念包含了如下四層涵義。

1.中國特色社會(huì)保障制度是中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的產(chǎn)物，必然要適應(yīng)中國式現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程與發(fā)展要求。1949 年前，中國處于半殖民地半封建社會(huì)，既未有自己的工業(yè)體系，亦未建立過現(xiàn)代社會(huì)保障制度，有的只是舊式救濟(jì)制度，且因戰(zhàn)亂和統(tǒng)治者腐朽而喪失了應(yīng)有的保障功能。①桂琰：《民國時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)辨析》，《社會(huì)保障評論》2020 年第1 期。新中國成立后，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國才在“一窮二白”的廢墟上建設(shè)自己的工業(yè)體系，真正開啟國家現(xiàn)代化建設(shè)的帷幕。毛澤東作為“中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的偉大奠基者”，②習(xí)近平：《在紀(jì)念毛澤東同志誕辰130 周年座談會(huì)上的講話》（2023 年12 月26 日），《人民日報(bào)》，2023年12 月27 日第2 版。在20 世紀(jì)50 年代就定下了共同富裕的國家發(fā)展基調(diào)，社會(huì)保障制度則被視為社會(huì)主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，因此，中國在百廢待舉的艱困條件下為保障民生、造福人民而迅速建立起了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、具有“國家-單位保障制”特征的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，又經(jīng)過改革開放后以新替舊的制度變革，逐步建立起了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、具有“國家-社會(huì)保障制”特征的新型社會(huì)保障體系。③鄭功成：《從國家-單位保障制走向國家-社會(huì)保障制——30 年來中國社會(huì)保障改革與制度變遷》，《社會(huì)保障研究（京）》2008 年第2 卷?？梢?，中國的社會(huì)保障制度是新中國成立后推進(jìn)工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)的產(chǎn)物，更是選擇社會(huì)主義制度的自然成果。2022 年10 月黨的二十大吹響了“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”④習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》（2022 年10 月16 日），《人民日報(bào)》，2022 年10 月26 日第1 版。的號角，中國特色社會(huì)主義制度為中國式現(xiàn)代化提供了確定性，中國式現(xiàn)代化又為中國特色社會(huì)保障制度提供了確定性，這兩個(gè)確定性決定了中國社會(huì)保障制度的建設(shè)與發(fā)展必然要圍繞著中國式現(xiàn)代化的總體目標(biāo)特別是全體人民共同富裕的發(fā)展目標(biāo)展開。這是因?yàn)楣餐辉Ｊ巧鐣?huì)主義的本質(zhì)要求，也是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，其彰顯的是中國式現(xiàn)代化的獨(dú)特價(jià)值追求，而社會(huì)保障制度作為全體人民共享發(fā)展成果的基本途徑與制度保障，其模式與路徑選擇必然要深刻地反映中國式現(xiàn)代化道路的時(shí)空境遇，并在走向共同富裕的歷史進(jìn)程中發(fā)揮出不可替代的重要作用。因此，中國式現(xiàn)代化、共同富裕與中國特色社會(huì)保障制度是本質(zhì)一致、不可分割的整體，我們不能將建設(shè)中國特色社會(huì)保障制度簡單地視為國家治理的工具與手段，而應(yīng)當(dāng)將其確定為國家發(fā)展的重要目的，以高質(zhì)量的社會(huì)保障制度有效且有力地支撐中國式現(xiàn)代化建設(shè)和共同富裕的扎實(shí)推進(jìn)。

2.中國特色社會(huì)保障制度屬于現(xiàn)代社會(huì)保障制度，必然要符合人類共同價(jià)值取向和現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基本特征。作為中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和目標(biāo)指向，中國特色社會(huì)保障制度無疑具有現(xiàn)代性，這種現(xiàn)代性不僅要充分體現(xiàn)“公平、正義”的人類共同價(jià)值取向，①鄭功成：《讓世界充滿公平正義》，《光明日報(bào)》，2022 年7 月15 日第4 版。而且需要具備現(xiàn)代社會(huì)保障制度遵循法治、政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、互助共濟(jì)、促進(jìn)公平等共同特征。②鄭功成：《中國式現(xiàn)代化與社會(huì)保障新制度文明》，《社會(huì)保障評論》2023 年第1 期。我們應(yīng)當(dāng)以上述價(jià)值取向和共同特征來檢視中國社會(huì)保障制度的建構(gòu)與發(fā)展實(shí)踐，矯正偏離人類共同價(jià)值取向和現(xiàn)代社會(huì)保障制度共同特征的缺陷與不足，在此基礎(chǔ)上，通過充分發(fā)揮中國制度與傳統(tǒng)保障的優(yōu)勢，確保中國特色社會(huì)保障制度達(dá)到與中國式現(xiàn)代化及其創(chuàng)造的人類文明新形態(tài)相匹配的新高度。

3.中國特色社會(huì)保障制度植根中華大地，必然要打上中國現(xiàn)行制度的烙印并具有中華傳統(tǒng)保障基因。一方面，中國現(xiàn)行制度是中國特色社會(huì)主義制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是這一制度最本質(zhì)的特征，其根本政治制度是人民代表大會(huì)制度；基本經(jīng)濟(jì)制度是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制；還有建立在這些制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等各項(xiàng)具體制度。毫無疑問，中國社會(huì)保障制度必定要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過的社會(huì)保障法律為建制依據(jù)，以社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，與國家財(cái)政、稅收、就業(yè)、人口等宏觀政策緊密關(guān)聯(lián)，在“全國一盤棋、集中力量辦大事”的國家治理格局中實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位。唯有如此，才能全面發(fā)揮其有效調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配格局、不斷滿足人民美好生活需要的巨大功能。另一方面，五千年文明史形塑了中華傳統(tǒng)保障的強(qiáng)大基因，它集中體現(xiàn)在以家為單位的家庭保障基礎(chǔ)性功能，以及推己及人并向親友相濟(jì)、鄰里互助、機(jī)構(gòu)福利等的延伸上，有著崇尚勤勞、不齒懶惰、共建共享、互助友愛的優(yōu)良傳統(tǒng)，這些元素積淀深厚，早已成為中華民族生生不息傳承至今的基因。只有將這些元素真正融入中國社會(huì)保障制度，才能得到人民群眾的高度認(rèn)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

4.中國特色社會(huì)保障制度是一種有別于既有模式的新社會(huì)保障制度文明。中國式現(xiàn)代化創(chuàng)造的是超越資本主義既有文明形態(tài)的人類文明新形態(tài)，與之相適應(yīng)的社會(huì)保障制度也應(yīng)當(dāng)是超越資本主義社會(huì)既有模式的新社會(huì)保障制度文明。這種制度文明應(yīng)當(dāng)具有以人民為中心的人民性特質(zhì)、以共同富裕為目標(biāo)追求的目的性價(jià)值、以家庭保障和互助友愛為基石的本土性元素、以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展守正創(chuàng)新的先進(jìn)性品質(zhì)、以社會(huì)主義制度加持的可持續(xù)性優(yōu)勢。①鄭功成：《中國式現(xiàn)代化與社會(huì)保障新制度文明》，《社會(huì)保障評論》2023 年第1 期。這種獨(dú)特的價(jià)值內(nèi)涵，無疑有別于歐美資本主義國家的社會(huì)保障制度模式，也有別于舊的或傳統(tǒng)的制度安排，它不是試驗(yàn)品，不是烏托邦式的圖畫，也不是不可持續(xù)的制度設(shè)計(jì)，而應(yīng)當(dāng)是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)過成功實(shí)踐檢驗(yàn)的制度創(chuàng)新，屬于中國創(chuàng)造的人類文明新形態(tài)的有機(jī)內(nèi)容，是世界社會(huì)保障制度文明發(fā)展的新創(chuàng)舉。

把握了以上四層涵義，就能夠完整理解中國特色社會(huì)保障制度的創(chuàng)新價(jià)值與時(shí)代價(jià)值、中國意義與世界意義。

（二）建設(shè)中國特色社會(huì)保障制度的基本依據(jù)

自1883—1889 年德國首創(chuàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度算起，現(xiàn)代社會(huì)保障制度走過了140 年歷程。在這一進(jìn)程中，德國、美國、英國的社會(huì)保障或福利國家建制實(shí)踐不僅對本國發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了重大影響，而且對整個(gè)世界的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，蘇聯(lián)也以自己的國家保險(xiǎn)制度影響過20 世紀(jì)社會(huì)主義國家的制度選擇并為西方福利國家提供了參照。迄今為止，世界各國都不同程度地建立了自己的社會(huì)保障制度，截至2020 年全球有46.9%的人口被一項(xiàng)或多項(xiàng)社會(huì)保障有效覆蓋（不含醫(yī)療與疾病津貼），②國際勞工組織編寫，華穎等譯校：《世界社會(huì)保障報(bào)告（2020—2022）：處于十字路口的社會(huì)保障——追求更加美好的未來》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2022 年，第12 頁。但當(dāng)今世界并無公認(rèn)的最佳社會(huì)保障模式，更無統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。即使是同樣被西方學(xué)者認(rèn)定為資本主義自由型福利國家的英國與美國，③參見（丹麥）哥斯塔·艾斯平-安德森著，苗正民、滕玉英譯：《福利資本主義的三個(gè)世界》，商務(wù)印書館，2010 年。其社會(huì)保障制度安排及其實(shí)踐路徑也大相徑庭，這一客觀事實(shí)為解析中國特色社會(huì)保障制度提供了邏輯起點(diǎn)。

具體而言，建設(shè)中國特色社會(huì)保障制度的依據(jù)主要來自以下四個(gè)方面。

1.與本國國情相適應(yīng)且需要綜合考量多種因素的影響，是現(xiàn)代社會(huì)保障制度建制與發(fā)展的理論邏輯。一般認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)保障制度是國家面向全體國民、依法建立和實(shí)施的具有經(jīng)濟(jì)福利性的各項(xiàng)生活保障措施的統(tǒng)稱，是用經(jīng)濟(jì)手段來解決社會(huì)問題,進(jìn)而達(dá)到特定政治目標(biāo)的重大制度安排，是維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉和實(shí)現(xiàn)國民共享發(fā)展成果的基本制度保障。④鄭功成：《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展》，《光明日報(bào)》，2012 年11 月20 日第15 版。該文被中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)同日以《將人民引領(lǐng)到中國特色的社會(huì)主義福利社會(huì)》為題全文轉(zhuǎn)發(fā)。這種特性決定了社會(huì)保障制度的根本使命是立足本國解決發(fā)展中的民生與社會(huì)問題，它在實(shí)踐中絕不是孤立的制度安排，而是牽涉國家與國民之間及不同群體或社會(huì)階層之間的利益關(guān)系，并受所在國家所處時(shí)代的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展需要、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展水平、政治目標(biāo)與治理體系、文化傳統(tǒng)與國民認(rèn)同等多種因素的綜合影響。國情的差異性必然對社會(huì)保障制度模式選擇及具體制度安排產(chǎn)生直接影響，進(jìn)而形塑出適合本國的社會(huì)保障制度安排。因此，各國建設(shè)社會(huì)保障制度時(shí)需要以明了本國國情為前提，在綜合考量現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸因素及未來發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上做出理性選擇，這是確保所建制度能夠發(fā)揮積極功能的前提條件。否則，即使建立了社會(huì)保障制度，也會(huì)因脫離國情而不能達(dá)到建制目的，更有甚者還會(huì)陷入危機(jī)并波及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。

2.典型國家建設(shè)社會(huì)保障制度時(shí)均不同程度地打上了本國的烙印，這是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的實(shí)踐邏輯。以德國為例，其作為現(xiàn)代社會(huì)保障制度起源國，形塑了這一制度以法定制、依法強(qiáng)制實(shí)施、政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、互助共濟(jì)等基本特征，同時(shí)在建制中“深受聯(lián)邦主義與法團(tuán)主義影響，以國家與社會(huì)契約為核心，貫穿著社會(huì)自治精神”，①華穎：《德國社會(huì)保障制度》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2023 年，第16-17 頁。打上了社會(huì)團(tuán)結(jié)、自治管理的德國烙印，進(jìn)而使制度得到廣泛認(rèn)同，改良了資本主義制度下的血腥治理模式，成為資本主義世界的引領(lǐng)者。美國作為年輕且具有獨(dú)特移民文化、崇尚個(gè)人自由的極致資本主義國家，是不可能重視發(fā)展飽含社會(huì)主義元素且以強(qiáng)制性共享為特質(zhì)的社會(huì)保障制度的，但因1929—1933年間放任自由的市場經(jīng)濟(jì)走向崩潰且危及整個(gè)資本主義制度，才不得不推出《社會(huì)保障法案》并由此建立起自己的社會(huì)保障制度，這一制度打上的也是深厚的美國烙印，其建立的是多元主體共同參與、多軌并行的混合型保障體系，其中，政府僅僅對缺乏勞動(dòng)能力的弱勢群體提供一定的保護(hù)，由市場與社會(huì)向大眾提供相應(yīng)的社會(huì)保障。②蘇澤瑞：《美國社會(huì)保障制度》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2023 年，第24-25 頁。美國迄今仍有數(shù)千萬人缺乏法定醫(yī)療保障，貧富差距也明顯大于歐洲等地區(qū)的發(fā)達(dá)資本主義國家，即是美國式社會(huì)保障的不足導(dǎo)致的必然結(jié)果。英國在第二次世界大戰(zhàn)后率先宣布建立福利國家，其將國家責(zé)任與國民福利聯(lián)結(jié)在一起，從而將資本主義世界的社會(huì)保障制度推到了一個(gè)前所未有的高度，福利國家模式也被北歐國家、英聯(lián)邦國家等仿效，其奉行的普遍性（全覆蓋）、統(tǒng)一性（制度安排一致性）法則受到了基督教“普愛”文化的深刻影響。日本作為亞洲第一個(gè)現(xiàn)代化國家，盡管自明治維新開始后將“脫亞入歐、全面西化”定為國策，但受儒家文化的深刻影響，其社會(huì)保險(xiǎn)制度卻以不同職業(yè)為基礎(chǔ)進(jìn)行區(qū)分，制度的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，體現(xiàn)的是有別于歐洲國家的等級差序；其社會(huì)救助、社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)通過家庭實(shí)施，體現(xiàn)了家庭本位等傳統(tǒng)。這些典型國家都是在資本主義社會(huì)形態(tài)及其制度框架下，通過建立強(qiáng)制性共享的現(xiàn)代社會(huì)保障制度來化解國內(nèi)社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)平等并使國家治理體系走向現(xiàn)代化，其社會(huì)保障制度至今都還在持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也在制度模式與實(shí)踐路徑選擇方面事實(shí)上存在較大差異，不同程度地打上了本國烙印。即使經(jīng)過長期的制度變革和全球化進(jìn)程的影響，也依然維持著這種差異性，所反映的正是現(xiàn)代社會(huì)保障制度必須適應(yīng)本國國情的實(shí)踐邏輯。

3.一些國家社會(huì)保障制度因脫離國情而陷入危機(jī)的深刻教訓(xùn)，揭示了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的歷史邏輯。縱觀近100 多年來全球社會(huì)保障制度發(fā)展進(jìn)程，既有前述德國、美國、英國等國家社會(huì)保障制度總體成功的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也有多個(gè)國家陷入危機(jī)的深刻教訓(xùn)。例如，希臘只是東南歐地區(qū)經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)國家，但盲目追求高福利，2009 年深陷主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，替代率畸高的養(yǎng)老金制度也陷入危機(jī)，迄今不得不連續(xù)10 多次削減養(yǎng)老金，此舉遭到普遍反對，引發(fā)大規(guī)模罷工游行，社會(huì)秩序一度陷入混亂。①鄭功成：《面向2035 年的中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會(huì)保障評論》2021 年第1 期。巴西曾是前景向好的金磚國家，但其在進(jìn)入本世紀(jì)后不顧經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展的局限而急劇擴(kuò)張社會(huì)保障覆蓋面和快速提高保障水平，福利開支迅速占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的20%以上，在國家公共支出中占比更高達(dá)50%以上，②張盈華：《拉美“福利趕超”與社會(huì)支出的結(jié)構(gòu)性矛盾》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018 年第4 期。近10 多年陷入嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退，社會(huì)保障難以為繼，引發(fā)人民嚴(yán)重不滿，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了大倒退。③鄭功成：《面向2035 年的中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會(huì)保障評論》2021 年第1 期。智利在20 世紀(jì)80 年代違背社會(huì)保障客觀規(guī)律，將公共養(yǎng)老金轉(zhuǎn)化為私有化的個(gè)人賬戶制，終至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，不得不補(bǔ)建公共養(yǎng)老金制度。④鄭功成：《面向2035 年的中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會(huì)保障評論》2021 年第1 期。在公共養(yǎng)老金領(lǐng)域盲目仿效智利采取個(gè)人賬戶制的國家中，沒有一個(gè)發(fā)達(dá)國家,只有36 個(gè)發(fā)展中國家進(jìn)行嘗試，2008 年之后,其中的絕大多數(shù)國家都因個(gè)人賬戶制度安排既違背規(guī)律也脫離國情而廢除了這種制度。⑤參見宋曉梧、王新梅：《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶占比不宜提高——與周小川先生商榷》，《社會(huì)保障評論》2020 年第3 期；王新梅：《公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”的國際實(shí)踐與反思》，《社會(huì)保障評論》2018 年第2 期；宋曉梧、王新梅：《再評世界銀行1994 年<應(yīng)對老齡化危機(jī)>：客觀質(zhì)疑與理性啟示》，《社會(huì)保障評論》2017 年第4 期。從這些國家的教訓(xùn)中可以發(fā)現(xiàn)，脫離國情與違背規(guī)律的社會(huì)保障制度不僅不會(huì)取得預(yù)期的成效，而且難逃陷入危機(jī)的命運(yùn)，這就是現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展進(jìn)程中呈現(xiàn)的歷史邏輯。

4.中國社會(huì)保障制度改革與發(fā)展實(shí)踐中呈現(xiàn)出來的效應(yīng)，真實(shí)地反映了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)邏輯。改革開放以來，中國社會(huì)保障制度也進(jìn)入了全面而深刻的制度變革時(shí)期，現(xiàn)在已經(jīng)建立了世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系并不同程度地惠及了全體人民，總體上是成功的，但也走過一些彎路，一些改革因偏離客觀規(guī)律或脫離國情而出現(xiàn)了路徑偏差，留下了后遺癥。例如，在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中引入源自智利公共養(yǎng)老金私有化改革的個(gè)人賬戶，導(dǎo)致巨額醫(yī)療保險(xiǎn)基金無法統(tǒng)籌使用，結(jié)果嚴(yán)重減損了醫(yī)療保障制度的統(tǒng)籌保障能力，造成大量醫(yī)療保險(xiǎn)基金處于積累閑置狀態(tài)而許多大病患者卻無力承受醫(yī)療費(fèi)用支付壓力。再如，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，簡單仿效歐美式的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，結(jié)果因不適應(yīng)中國老年人居家養(yǎng)老的偏好與傳統(tǒng)，造成床位總量供給不足與大量床位空置的供求脫節(jié)現(xiàn)象。這些事實(shí)表明，中國必須走適合國情的社會(huì)保障道路，并以此為信念創(chuàng)設(shè)中國特色社會(huì)保障制度。

綜上可見，中國特色社會(huì)保障制度是基于現(xiàn)代社會(huì)保障制度的理論邏輯、實(shí)踐邏輯、歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯辯證統(tǒng)一的理論命題。在討論這一理論命題時(shí)，我們需要有歷史觀與全球視野，更要明了中國的國情，特別還要認(rèn)真總結(jié)以往改革與發(fā)展實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

三、中國特色社會(huì)保障制度的根本特征與基本要素

現(xiàn)代社會(huì)保障天然具備共享本色，這一本性決定了它并非以維護(hù)私人占有為核心價(jià)值追求的資本主義制度的必然構(gòu)成部分。私有制下的兩極分化和尖銳對立的社會(huì)矛盾只有通過強(qiáng)制共享的社會(huì)保障制度才能得到緩解，資本主義經(jīng)濟(jì)的周期性危機(jī)和市場失靈的社會(huì)后果也需要通過社會(huì)保障制度來修復(fù)，這是資本主義國家建立社會(huì)保障制度的真實(shí)動(dòng)機(jī)。換言之，建設(shè)社會(huì)保障制度不是資本主義制度的需要，而是維護(hù)資本主義制度的需要，這是其社會(huì)保障制度通常只具有或是主要只具有工具性價(jià)值的根本原因。在社會(huì)主義制度下，社會(huì)保障則是其應(yīng)有之義，這種確定性體現(xiàn)在這一制度的人民性特質(zhì)上，也體現(xiàn)在符合中國式現(xiàn)代化要求的基本要素中。

（一）人民性是中國特色社會(huì)保障制度的根本特征

人民性是馬克思主義最本質(zhì)的特質(zhì)，是中國式現(xiàn)代化有別于西方式現(xiàn)代化的根本特征，同時(shí)也是中國特色社會(huì)保障制度的本質(zhì)特征。這一特征源自中國特色社會(huì)主義制度的“共同富?！北举|(zhì)要求和中國共產(chǎn)黨一以貫之的“為人民謀幸?！弊非螅鼪Q定了中國特色社會(huì)保障制度的目的性價(jià)值，即發(fā)展社會(huì)保障本身就是國家發(fā)展的目的，其作為社會(huì)共享機(jī)制直接反映著國家發(fā)展成果的全民共享程度，其發(fā)展水平可以視為扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的標(biāo)志。①鄭功成：《中國式現(xiàn)代化與社會(huì)保障新制度文明》，《社會(huì)保障評論》2023 年第1 期。

縱觀近一百多年來的發(fā)展史，當(dāng)代資本主義社會(huì)雖然通過建立社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了一定程度的共享，福利國家還達(dá)到了前所未有的高度，但兩極分化依然存在且有持續(xù)加劇的跡象，這與資本主義國家奉行資本至上、以資本為中心并通過社會(huì)保障來維護(hù)資本主義制度的價(jià)值導(dǎo)向是密不可分的。中國追求的是人民至上、以人民為中心，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,這種價(jià)值導(dǎo)向使社會(huì)保障成為推動(dòng)改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要制度安排與關(guān)鍵性行動(dòng)。因此，中國的社會(huì)保障制度建設(shè)不是資本家集團(tuán)或既得利益集團(tuán)在人民抗?fàn)幓驈?qiáng)烈訴求面前的讓步或妥協(xié)，也不是多個(gè)政黨或政治集團(tuán)為獲得選票而競爭的結(jié)果，而是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，由人民當(dāng)家作主為自己建設(shè)福利制度，進(jìn)而形成強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)著政府主動(dòng)作為、積極作為。這一點(diǎn)能夠從新中國成立后迅速建立一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度和改革開放以來通過全面而深刻的制度變革建立世界規(guī)模最大的社會(huì)保障體系的實(shí)踐得到驗(yàn)證。

人民性特質(zhì)還決定了中國特色社會(huì)保障制度的目標(biāo)無止境，發(fā)展也無止境。從過去強(qiáng)調(diào)雪中送炭、兜底保障，到現(xiàn)在突出基本保障、多層次保障，再到未來走向共同富裕、建成福利中國，中國特色社會(huì)保障制度的建設(shè)與發(fā)展就是要持續(xù)不斷地滿足人民對美好生活的需要。在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)保障必定成為將以人民為中心的發(fā)展思想和共享理念轉(zhuǎn)化成具體行動(dòng)、促使共同富裕愿景變成現(xiàn)實(shí)的基本制度安排，進(jìn)而成為長久支撐造福世代中國人民的福利中國大廈的重要制度支柱。①鄭功成：《共同富裕與社會(huì)保障的邏輯關(guān)系及福利中國建設(shè)實(shí)踐》，《社會(huì)保障評論》2022 年第1 期。

（二）建設(shè)中國特色社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)具備的基本要素

基于中國特色社會(huì)主義制度的確定性和中國式現(xiàn)代化的確定性，可以概括出中國特色社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)具備的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及國際要素等五項(xiàng)基本要素。

1.在政治要素方面，社會(huì)保障制度作為中國特色社會(huì)主義制度的有機(jī)且重要的構(gòu)成部分，必然要充分體現(xiàn)出社會(huì)主義屬性。為此，將社會(huì)保障納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)范疇并精準(zhǔn)定位，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)并在其引領(lǐng)下科學(xué)建制、健康發(fā)展，通過全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法將其轉(zhuǎn)化為國家意志，通過集中統(tǒng)一的行政系統(tǒng)依法實(shí)施并接受人民監(jiān)督，是中國特色社會(huì)保障制度的政治要求，也是至關(guān)重要的政治保障。在中國社會(huì)保障制度建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程中，必須強(qiáng)化社會(huì)主義屬性，彰顯人民性特質(zhì)與目的性價(jià)值，同時(shí)避免資本力量及其代言人主導(dǎo)社會(huì)保障理論、政策和輿論，杜絕資本集團(tuán)或既得利益集團(tuán)扭曲社會(huì)保障實(shí)踐路徑，確保這一制度在中國式現(xiàn)代化建設(shè)全局和走向全體人民共同富裕大局中發(fā)揮關(guān)鍵性制度安排的作用，并行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2.在經(jīng)濟(jì)要素方面，社會(huì)保障制度必然要以社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，以初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套為條件，充分發(fā)揮公有制的優(yōu)勢。社會(huì)保障制度采用的是經(jīng)濟(jì)手段，需要具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也必定要打上不同經(jīng)濟(jì)制度的烙印?！吨腥A人民共和國憲法》第6條明確規(guī)定，“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則?！薄皣以谏鐣?huì)主義初級階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度?！雹凇吨腥A人民共和國憲法》，中國政府網(wǎng)：https://www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm，2018 年3月22 日。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步概括為“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。”③《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（2019 年10 月31 日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過），《人民日報(bào)》，2019 年11 月6日第1-2 版。這些明確的表述，揭示了中國的基本經(jīng)濟(jì)制度與以資本家占有生產(chǎn)資料和以雇傭勞動(dòng)為基礎(chǔ)的資本主義社會(huì)的經(jīng)濟(jì)制度是不同的。因此，中國特色社會(huì)保障制度不能簡單地等同于資本主義社會(huì)的再分配，而是需要統(tǒng)籌考慮初次分配、再分配與三次分配的協(xié)調(diào)配套。公有制的主體地位和按勞分配為主體的分配方式?jīng)Q定了初次分配也應(yīng)當(dāng)成為人民福利的來源渠道并與處于再分配環(huán)節(jié)的法定社會(huì)保障制度有序銜接，而多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展和多種分配方式并存的現(xiàn)實(shí)格局則決定了重視發(fā)揮第三次分配作用具有必要性。還需要特別指出的是，社會(huì)主義公有制也是中國特色社會(huì)保障制度的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因?yàn)橹挥袌?jiān)持公有制的主體地位，才能更有利于從總體上縮小全社會(huì)的收入差距，才能避免社會(huì)主義制度下的社會(huì)勞動(dòng)淪為資本主義社會(huì)的雇傭勞動(dòng)，才能形成屬于全體人民的共同物質(zhì)利益并產(chǎn)生超越資本主義社會(huì)之社會(huì)保障制度的全民福利。例如，在幅員遼闊、地形復(fù)雜、發(fā)展很不平衡的條件下，四通八達(dá)但總體虧本的高速公路與鐵路網(wǎng)并不符合資本逐利的邏輯，卻帶給億萬人民特別是偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)人民群眾便捷的交通福利；無處不至的互聯(lián)網(wǎng)基站及其廣泛應(yīng)用所呈現(xiàn)的是數(shù)字社會(huì)主義，它縮小了網(wǎng)絡(luò)資本的贏利空間，帶給人民群眾的則是普惠性的數(shù)字與信息福利；凡有人居住的地方，無論付出多高的成本，國家都能實(shí)現(xiàn)通電，這同樣不符合產(chǎn)業(yè)資本投資營利的本性，更不是資本主義私有制經(jīng)濟(jì)能夠做到的；還有公有土地資源為城鄉(xiāng)社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)及未來發(fā)展提供有效保障等。所有這些，雖然不能簡單地納入法定社會(huì)保障范疇，但都是社會(huì)主義公有制帶給中國人民的現(xiàn)實(shí)福利。因此，公有制使得中國特色社會(huì)保障制度具有了更加可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和更加寬厚的人民福利基石。不僅如此，在公有制為主體的格局下，中國的私有經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出自覺融入全局和服務(wù)大局的取向，一些企業(yè)更是將可持續(xù)社會(huì)價(jià)值創(chuàng)新融入自己的戰(zhàn)略，這意味著中國特色社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)要素具有典型的中國性、時(shí)代性。

3.在社會(huì)要素方面，社會(huì)保障是用來解決中國的社會(huì)問題、推進(jìn)共同富裕的制度安排，必然要適應(yīng)中國社會(huì)結(jié)構(gòu)變化與人的全面發(fā)展需要。這方面的關(guān)鍵點(diǎn)有：一是社會(huì)結(jié)構(gòu)伴隨改革開放進(jìn)程發(fā)生了深刻變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和界限分明的干部、職工與農(nóng)村居民三大群體身份已經(jīng)被打破，城鎮(zhèn)“單位人”早已變成“社會(huì)人”，農(nóng)村“集體人”早已變成“自由人”，在這種變化中，產(chǎn)生了一個(gè)數(shù)以億計(jì)、流動(dòng)性極高的農(nóng)民工群體，他們在城鎮(zhèn)工作與生活卻不具有城鎮(zhèn)戶籍身份，其社會(huì)保障訴求需要妥善滿足。二是人口結(jié)構(gòu)伴隨中國現(xiàn)代化進(jìn)程發(fā)生了深刻變化，包括人口老齡化與少子高齡化、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化等。在短短20多年間，中國就從輕度老齡化社會(huì)步入中度老齡化社會(huì)，60 歲、65 歲及以上人口占全國總?cè)丝谥确謩e從1999 年的10.3%、2000 年的6.96%快速攀升到2023 年的21.1%、15.4%；近幾年的生育率持續(xù)下降，新出生人口從2016 年的1883 萬人降至2023 年的902 萬人；常住人口城鎮(zhèn)化率則從2000 年的24.73%提高到了2023 年66.16%；①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局公布的年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)和快報(bào)。如此巨大規(guī)模、如此快速的人口結(jié)構(gòu)變化，必然帶來社會(huì)保障需求的變化。三是就業(yè)結(jié)構(gòu)伴隨互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來發(fā)生了深刻變化。在第四次工業(yè)革命的背景下，互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，促使各種新業(yè)態(tài)如雨后春筍，靈活就業(yè)逐漸成為就業(yè)市場上的主流，它不僅打破了現(xiàn)代社會(huì)保障制度依托正規(guī)就業(yè)的既有格局，而且開創(chuàng)了社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造與積累的新格局，給社會(huì)保障制度的發(fā)展帶來了新挑戰(zhàn)。四是人的觀念與社會(huì)行為伴隨社會(huì)發(fā)展和全球化進(jìn)程發(fā)生了深刻變化。價(jià)值取向多元化，社會(huì)行為個(gè)性化，傳統(tǒng)的家庭保障走向式微，緊密的代際關(guān)系走向松弛，熟人社會(huì)變成了陌生人社會(huì)，人與人之間的關(guān)系也變得更加復(fù)雜，這種變化必然要折射到對社會(huì)保障制度的認(rèn)同與選擇上。五是人民群眾的福利訴求伴隨全面建成小康社會(huì)全面升級。中國人民已經(jīng)站在全面建成小康社會(huì)的起點(diǎn)上向共同富裕的新目標(biāo)邁進(jìn)，在這一進(jìn)程中，人民群眾的追求已經(jīng)不是溫飽與小康，而是要在不斷提升生活質(zhì)量的同時(shí)實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，進(jìn)而對社會(huì)保障的訴求也進(jìn)入了全面升級的新階段，要求制度公平、權(quán)益平等、水平提升。我們必然要適應(yīng)這些變化，在全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排的基礎(chǔ)上，加快建設(shè)并實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)保障制度定型發(fā)展。

4.在文化要素方面，社會(huì)保障制度只有得到人民認(rèn)同才會(huì)走向成功，必然要與中華傳統(tǒng)保障機(jī)制相融合，在制度建構(gòu)中注入中華本土性元素。中華傳統(tǒng)保障的強(qiáng)大基因集中體現(xiàn)在以家為單位的家庭保障基礎(chǔ)性功能上。家庭被中國人視為最可靠的安全港灣，從依靠家庭保障向鄰里互助、親友相濟(jì)及機(jī)構(gòu)福利延展，再到社會(huì)化保障，是中國人尋求個(gè)人安全保障的心理路徑。中華文化還崇尚公平正義、集體主義與家國情懷，向往天下大同，視勤勞為美德，素有樂善好施、互助友愛的優(yōu)良傳統(tǒng)。這些積淀深厚的傳統(tǒng)，決定了中國的社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)與家庭保障有機(jī)結(jié)合，還要將機(jī)構(gòu)或集體福利納入社會(huì)保障體系，同時(shí)突出共建共享的取向。只有這樣，才能形成有利于中國特色社會(huì)保障制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)的福利共識(shí)。

5.在國際要素方面，現(xiàn)代社會(huì)保障制度已經(jīng)形塑了一些共同特征，中國需要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并遵循客觀規(guī)律，但在借鑒中還要提升鑒別能力。在新中國的社會(huì)保障制度發(fā)展實(shí)踐中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾以蘇聯(lián)為唯一借鑒對象，社會(huì)保障內(nèi)化于傳統(tǒng)社會(huì)主義制度中，形成了建立在公有制基礎(chǔ)之上的單一主體承擔(dān)責(zé)任格局；改革開放后則以歐美國家、智利等國實(shí)踐以及相關(guān)國際組織的主張為參照，形成的是多元主體分擔(dān)責(zé)任且獨(dú)成體系的新格局；國際借鑒得失并存，經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)均很鮮明。①華穎：《中國社會(huì)保障70 年變遷的國際借鑒》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第5 期。近20 多年間，筆者實(shí)地考察德國、英國、法國、瑞典、俄羅斯、美國、日本、韓國、新加坡、澳大利亞等20余國的社會(huì)保障制度及實(shí)踐，所形成的社會(huì)保障國際觀的集中表述即是“遠(yuǎn)學(xué)德國，近學(xué)日本，采多國之長，行大國之道?！雹卩嵐Τ桑骸督梃b世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 優(yōu)化中國社會(huì)保障制度》，《群言》2023 年第8 期。將德國擺在借鑒對象的首位，是基于德國不僅是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的起源國和具有世界影響力的現(xiàn)代化大國，而且其制度持續(xù)發(fā)展之久為當(dāng)世僅有，社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)之精妙迄今無出其右。將日本擺在值得借鑒的第二位，主要是因?yàn)槿毡镜膫鹘y(tǒng)文化與中華文化相近而使其社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)如養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利等更具有學(xué)習(xí)借鑒意義。美國則是一個(gè)例外，雖然其是當(dāng)今世界最強(qiáng)大的國家，但所奉行的極致資本主義和個(gè)人自由至上、對外擴(kuò)張而非共享和內(nèi)斂的文化，卻使其社會(huì)保障制度長期處于被歐洲國家詬病的境地。美國貧富差距偏大、法定醫(yī)療保障不足以及黨爭誤卻民生等事實(shí)，表明其借鑒價(jià)值有限。③鄭功成：《以他國故轍為戒 走中國特色社會(huì)保障發(fā)展新路》，《群言》2023 年第9 期。我們需要借鑒各國的經(jīng)驗(yàn)，但也要清醒地認(rèn)識(shí)到中國特色社會(huì)主義與資本主義國家的社會(huì)制度是完全不同的，在借鑒中必須注入理性。

在中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)與發(fā)展中，如果能夠融入上述五項(xiàng)基本要素，我們就能夠在現(xiàn)有制度文明的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的社會(huì)保障新制度文明。

四、中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)展與路徑偏差

總體而言，社會(huì)保障制度已經(jīng)成為全體人民共享國家發(fā)展成果日益有效的制度安排，這一制度的中國特色逐漸呈現(xiàn)，但仍處于探索之中，政策路徑偏差及其不良效應(yīng)仍然在困擾這一制度走向成熟、定型。對此，特別需要有客觀的總結(jié)和清醒的認(rèn)識(shí)。

（一）制度建設(shè)的主要進(jìn)展與實(shí)踐效果

中國的社會(huì)保障制度建設(shè)肇始于1949 年新中國成立后迅速開展的救濟(jì)災(zāi)民和救濟(jì)城市失業(yè)工人行動(dòng)，1951 年2 月中央人民政府政務(wù)院公布《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》以及由此確定勞動(dòng)保險(xiǎn)制度則是顯著的建制標(biāo)志，此后又迅速建立起了公費(fèi)醫(yī)療制度、社會(huì)救濟(jì)制度、社會(huì)福利制度、職工福利制度和免費(fèi)教育、免費(fèi)住房制度以及農(nóng)村五保制度、合作醫(yī)療制度等。這一系列社會(huì)保障制度的建立，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨與新生的人民政權(quán)在保障民生方面的主動(dòng)性，彰顯了社會(huì)主義中國的社會(huì)保障制度的人民性特質(zhì)和目的性價(jià)值，使中國人民真切地體驗(yàn)到了前所未有的社會(huì)主義制度優(yōu)越性，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的低勞動(dòng)報(bào)酬、高福利分配格局因超越了國家發(fā)展所處階段而難以為繼，同時(shí)還影響到了勞動(dòng)生產(chǎn)效率的提升，因此，20 世紀(jì)80 年代后，社會(huì)保障制度也伴隨改革開放的腳步進(jìn)入了全面而深刻的制度變革時(shí)期。

概括而言，中國特色社會(huì)保障制度的輪廓已經(jīng)呈現(xiàn)，制度建設(shè)的主要進(jìn)展主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

1.建制目標(biāo)定位與發(fā)展方向日益清晰。經(jīng)過改革開放以來的實(shí)踐探索，中國社會(huì)保障制度變革已經(jīng)走出了長期試驗(yàn)性改革狀態(tài)，呈現(xiàn)出了政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化等現(xiàn)代社會(huì)保障制度的共同特征，同時(shí)也在注入中國特色元素、矯正以往的路徑偏差。習(xí)近平總書記明確指出：“社會(huì)保障是保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減震器的作用，是治國安邦的大問題?！雹倭?xí)近平：《促進(jìn)我國社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022 年第8 期。這一段重要論述將社會(huì)保障置于國家發(fā)展全局，明確了社會(huì)保障制度的目標(biāo)定位及其在國家治理中的地位，揭示了社會(huì)保障在民生發(fā)展領(lǐng)域和國家發(fā)展全局中所具有的不可替代的重要地位，明確了社會(huì)保障具有“安全網(wǎng)”“調(diào)節(jié)器”“減震器”三大卓越功能，界定社會(huì)保障“是治國安邦的大問題”，為社會(huì)保障在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)擺到更加突出位置定下了基調(diào)。習(xí)近平總書記還總結(jié)了建設(shè)中國特色社會(huì)保障體系的基本經(jīng)驗(yàn)：“我們堅(jiān)持發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢，集中力量辦大事，推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)；堅(jiān)持人民至上，堅(jiān)持共同富裕，把增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會(huì)公平作為發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民；堅(jiān)持制度引領(lǐng)，圍繞全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)等目標(biāo)加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)；堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，用改革的辦法和創(chuàng)新的思維解決發(fā)展中的問題，堅(jiān)決破除體制機(jī)制障礙，推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)不斷前進(jìn)；堅(jiān)持實(shí)事求是，既盡力而為又量力而行，把提高社會(huì)保障水平建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)之上，不脫離實(shí)際、超越階段?！雹倭?xí)近平：《促進(jìn)我國社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022 年第8 期?；谏鲜瞿繕?biāo)定位和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，黨的二十大報(bào)告提出要“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！边@一表述實(shí)際上揭示了中國社會(huì)保障制度的發(fā)展方向。其中，“覆蓋全民”體現(xiàn)的是普惠性要求，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”要求的是按照城鄉(xiāng)一體化思路來優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，“公平統(tǒng)一”體現(xiàn)的是社會(huì)保障制度的本質(zhì)，“安全規(guī)范”是要真正維護(hù)社會(huì)保障制度的可靠性和實(shí)際運(yùn)行的正常有序，“可持續(xù)”強(qiáng)調(diào)的是要確保社會(huì)保障制度能夠造福世代人民，“多層次”要求的是充分調(diào)動(dòng)政府、市場與社會(huì)各方積極性，以滿足人民群眾不斷升華的美好生活需要。②鄭功成：《以中共二十大精神引領(lǐng)社會(huì)保障體系建設(shè)》，《群言》2023 年第1 期?？梢?，在全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，中國社會(huì)保障制度建設(shè)的目標(biāo)與發(fā)展方向已經(jīng)明確，需要的是全面推進(jìn)、全方位推進(jìn)。

2.多層次社會(huì)保障體系框架逐漸形成。經(jīng)過近10 多年的努力，多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的相關(guān)政策漸成體系，多層次制度安排的輪廓已經(jīng)呈現(xiàn)。一方面，政府主導(dǎo)的法定社會(huì)保障在全面深化改革中開始步入成熟、定型發(fā)展新階段。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由分別面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民的三大制度安排組成，基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度由分別面向職工、居民的兩大制度安排組成，綜合型社會(huì)救助制度已經(jīng)形成，基本養(yǎng)老服務(wù)制度正在確立，退役軍人保障制度從過分分割走向集中統(tǒng)一，這些制度正在發(fā)揮著保障民生的有效作用。另一方面，市場主導(dǎo)的保障機(jī)制和社會(huì)力量主導(dǎo)的慈善事業(yè)也在不斷發(fā)展。如企業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金等構(gòu)成了對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充，商業(yè)健康保險(xiǎn)構(gòu)成了對基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，慈善事業(yè)構(gòu)成了對社會(huì)救助、醫(yī)療保障等的補(bǔ)充。盡管法定社會(huì)保障制度還未最終定型，市場與社會(huì)力量主導(dǎo)的補(bǔ)充保障亦未達(dá)到理想狀態(tài)，但多層次社會(huì)保障體系的框架已經(jīng)形成，這為未來發(fā)展奠定了相應(yīng)的基礎(chǔ)。

3.社會(huì)保障法制建設(shè)取得重要進(jìn)展。在這方面，2004 年3 月14 日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》進(jìn)一步明確了公民的社會(huì)保障權(quán)利，《憲法》第14 條明確提出“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，第33 條明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，第44 條、45 條明確規(guī)定國家保障退休人員的生活，發(fā)展惠及全體公民的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，撫恤烈士家屬、優(yōu)待軍人家屬，保障殘疾軍人的生活等。③《中華人民共和國憲法》，中國政府網(wǎng)：https://www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm，2018 年3月22 日。這些規(guī)定為建設(shè)中國特色社會(huì)保障制度提供了憲法依據(jù)。2010 年10 月28 日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，確立了以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度為中國特色社會(huì)保障體系主體性制度安排的框架，為養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)制度提供了基本法律依據(jù)。2012 年4 月27 日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過的《中華人民共和國軍人保險(xiǎn)法》則為軍人保險(xiǎn)制度的建立提供了法律依據(jù)。2020 年11 月11 日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國退役軍人保障法》將退役軍人保障制度上升到法律層次。而2016 年3月16 日第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國慈善法》以及2023 年12 月29 日第十四屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過的《關(guān)于修改慈善法的決定》，為中國特色慈善事業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。除了上述法律，國務(wù)院還頒布過《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《工傷保險(xiǎn)條例》《全國社會(huì)保障基金條例》《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》《城市居民最低生活保障條例》等一系列行政法規(guī)。這些法律法規(guī)客觀上反映了中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)的進(jìn)展。

4.深化關(guān)鍵性制度安排改革取得新的突破。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繼2018 年建立中央調(diào)劑制度后，又于2022 年開始推進(jìn)全國統(tǒng)籌；基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度繼2019 年明確禁止或取消居民醫(yī)保個(gè)人賬戶后，又于2021 年推進(jìn)職工醫(yī)保個(gè)人賬戶改革，將用人單位繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)全部納入醫(yī)保統(tǒng)籌賬戶；社會(huì)救助制度在2020 年明確了健全分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國特色社會(huì)救助體系的改革目標(biāo)與行動(dòng)方案；養(yǎng)老服務(wù)制度于2023 年出臺(tái)了基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方案與基本養(yǎng)老服務(wù)清單；慈善制度于2023 年通過修正慈善法彌補(bǔ)了應(yīng)急慈善、社區(qū)慈善、個(gè)人求助平臺(tái)規(guī)制的缺失，也使有關(guān)公開募捐、慈善信托等的規(guī)制得到了進(jìn)一步完善。這些新的改革突破均符合中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)的方向，從而是朝著成熟、定型的制度安排穩(wěn)步邁進(jìn)的標(biāo)志。

5.社會(huì)保障管理與經(jīng)辦制度走向成熟。一方面，2018 年黨和國家機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障管理體制的優(yōu)化，形成了民政部管理社會(huì)救助、社會(huì)福利與慈善事業(yè)，人力資源和社會(huì)保障部管理養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)，國家醫(yī)療保障局管理醫(yī)療保障、生育保險(xiǎn)與護(hù)理保險(xiǎn)，退役軍人事務(wù)部管理退役軍人保障，以及應(yīng)急管理部管理災(zāi)害救助、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管理住房保障的社會(huì)保障管理新格局，掃除了長期制約社會(huì)保障改革與發(fā)展的體制性障礙。2023 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中又理順了老年保障行政體制，將老齡工作與養(yǎng)老服務(wù)工作職責(zé)賦予民政部門；再加上發(fā)展和改革、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)部門從上到下專門設(shè)置的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，中國特色的社會(huì)保障管理體制基本定型。另一方面，伴隨2023 年7 月國務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》付諸實(shí)施，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等國家規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦制度得到確立，社會(huì)救助等的經(jīng)辦機(jī)制也在走向完善。

社會(huì)保障制度建設(shè)的實(shí)踐效果，集中體現(xiàn)在覆蓋面的持續(xù)擴(kuò)大和保障水平持續(xù)提升上，中國已經(jīng)建立了世界規(guī)模最大的、惠及全體人民的社會(huì)保障體系。目前，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)超過10.6 億人，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金待遇者近3 億人，堪稱惠及人數(shù)最多的超級養(yǎng)老金制度；參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)13.5 億人，參保率穩(wěn)定在95%以上，全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；獲得社會(huì)救助者達(dá)5000 多萬人，城鄉(xiāng)低收入困難群眾實(shí)現(xiàn)了應(yīng)救盡救；①上述數(shù)據(jù)分別于2023 年12 月底從人力資源和社會(huì)保障部、國家醫(yī)療保障局、民政部獲得。其他各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)的覆蓋面也在持續(xù)擴(kuò)展。與此同時(shí)，社會(huì)保障水平持續(xù)提升，職工基本養(yǎng)老金自2005 年以來連續(xù)19 年增長，職工醫(yī)保與居民醫(yī)保政策范圍內(nèi)的報(bào)銷水平分別達(dá)到80%以上、70%以上，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、退役軍人撫恤標(biāo)準(zhǔn)等均在持續(xù)提高。2023 年，全國居民人均轉(zhuǎn)移凈收入7261 元，占其可支配收入之比達(dá)18.5%以上。①張毅：《居民收入與經(jīng)濟(jì)增長基本同步 消費(fèi)支出加快恢復(fù)》，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202401/t20240118_1946703.html，2024 年1 月18 日。上述數(shù)據(jù)表明，社會(huì)保障已經(jīng)成為全體人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與有力的制度保障。

（二）制度建設(shè)的路徑偏差及其不良效應(yīng)

由于中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)的探索性和以往一些改革措施存在的歷史局限性，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)路徑偏差，并衍生出一系列不良效應(yīng)。

1.部分社會(huì)保障制度安排偏離客觀規(guī)律?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度的卓越功能是以確定性的集體力量來化解個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，并通過強(qiáng)制共享來促進(jìn)社會(huì)平等，互助共濟(jì)構(gòu)成其牢靠的基石。但在20 世紀(jì)90 年代，我們輕信世界銀行②世界銀行是中國社會(huì)保障改革的“熱心”推動(dòng)者，但所起作用經(jīng)實(shí)踐證明是不良的。在20 世紀(jì)90 年代初期，世界銀行就基于銀行家的思維，熱衷推動(dòng)積累制養(yǎng)老金改革，將智利公共養(yǎng)老金私有化改革后的個(gè)人賬戶制推向世界，這種主張雖然不被任何發(fā)達(dá)國家接受，卻在一些發(fā)展中國家試驗(yàn)，在中國經(jīng)一批奉世界銀行主張為圭臬的擁躉的推動(dòng)，亦直接影響過政策路徑的選擇。當(dāng)世界銀行向中國推薦采取智利模式時(shí)，中國在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度均引入了私有化的個(gè)人賬戶；當(dāng)事實(shí)證明無法做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶時(shí)，世界銀行又在2013 年出版的《中國的養(yǎng)老金體系》中來了一個(gè)180 度的轉(zhuǎn)變，建議中國把（私有化的個(gè)人賬戶）積累制轉(zhuǎn)換成（共享式的）現(xiàn)收現(xiàn)付制。遺憾的是如此重大的制度安排不可能輕易改變已經(jīng)偏差的路徑，個(gè)人賬戶也成了中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革深化的攔路虎。在世界上沒有一個(gè)國家成功運(yùn)營過積累制養(yǎng)老金、發(fā)達(dá)國家更是從一開始就對積累制養(yǎng)老金制度不感興趣，以及中國引入個(gè)人賬戶制實(shí)踐已經(jīng)暴露出嚴(yán)重后遺癥的情形下，中國還有人在引領(lǐng)輿論對個(gè)人賬戶制的偏好，試圖影響?zhàn)B老金制度深化改革的決策，這種現(xiàn)象值得高度警惕。及一些自由主義者的主張，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中引入私有化的個(gè)人賬戶制，這種政策選擇既違背了互助共濟(jì)的客觀規(guī)律，也不符合中國人共建共享的傳統(tǒng)，結(jié)果導(dǎo)致這兩項(xiàng)主要制度至今還無法定型，為消除個(gè)人賬戶及其不良效應(yīng)還需要付出巨大努力。在居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，采取的是按人頭繳納等額定額醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的個(gè)人籌資方式，這種做法實(shí)質(zhì)上是市場交易行為，它違背了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度應(yīng)按收入能力確定繳費(fèi)的公平法則，其直接后果就是繳費(fèi)負(fù)擔(dān)與收入負(fù)相關(guān)，收入愈低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)愈重，收入愈高繳費(fèi)負(fù)擔(dān)愈輕，呈現(xiàn)的是醫(yī)保待遇逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。類似不當(dāng)?shù)乃接谢?、市場化取向造成政策路徑偏差，對中國特色社?huì)保障制度的建構(gòu)無疑產(chǎn)生不利影響。

2.部分社會(huì)保障政策選擇脫離中國國情。例如，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，以養(yǎng)老文化差異大的歐美模式為樣板，將中國人偏好居家養(yǎng)老視為保守與落后，一度出現(xiàn)以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為依托的政策取向；不僅如此，還采取歐美式養(yǎng)老公寓、養(yǎng)老院所、老人日間照料中心等分離經(jīng)營的模式，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離社區(qū)，實(shí)踐證明效果很不理想；整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)的是總量供給不足而床位大量閑置的供求脫節(jié)現(xiàn)象，既無法滿足真正有需要的老年人的需要，也讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入效益不良的經(jīng)營困境。在慈善領(lǐng)域，將歐美式的組織化、專業(yè)化、為非特定受益人募捐視為標(biāo)準(zhǔn)答案，忘卻中國人千百年來信奉家庭保障、親友相濟(jì)、鄰里互助以及基于惻隱之心救急難、由親及疏由近及遠(yuǎn)的行善邏輯，結(jié)果是歐美式慈善在中國水土不服，中國式傳統(tǒng)慈善又得不到有力的政策支持，慈善事業(yè)發(fā)展滯后的局面也難以改變?？傮w而言，在以往的社會(huì)保障改革實(shí)踐中，還缺乏對中華傳統(tǒng)保障的重視，家庭保障走向式微，親友相濟(jì)、鄰里互助的傳統(tǒng)在持續(xù)弱化，機(jī)構(gòu)福利被當(dāng)成社會(huì)包袱丟棄，民間傳統(tǒng)慈善行為還未納入政策視野，等等。所有這些，均表明中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)需要在尊重國情的基礎(chǔ)上再出發(fā)。

3.中國制度優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。例如，中國是中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國家，社會(huì)保障特別是社會(huì)保險(xiǎn)的國家制度屬性應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_保，但在自下而上的改革路徑和地方“承包制遺產(chǎn)”的影響下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等制度長期處于地方分割統(tǒng)籌狀態(tài)，國家利益在一定程度上淪為地方利益，這種局面導(dǎo)致了籌資不公、待遇不公以及地區(qū)競爭的不公，更影響了社會(huì)保障制度增進(jìn)國家認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)平等、助力共同富裕功能的有效發(fā)揮。此外，以公有制為主體、按勞分配為主體為重要特征的基本經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)勢亦未得到充分發(fā)揮，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)設(shè)施不能適應(yīng)城市化進(jìn)程和人口高流動(dòng)性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)還不能有效有序地為農(nóng)村居民提供相應(yīng)福利，勞動(dòng)者報(bào)酬長期偏低，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不一，對個(gè)人捐獻(xiàn)的稅收支持明顯不夠，從而表明初次分配、再分配、三次分配有效協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排尚未得到確立，這種局面需要盡快改變。

4.與個(gè)人所得稅相關(guān)的福利性減免政策在放大收入差距。個(gè)人所得稅專項(xiàng)扣除和相關(guān)福利政策的稅收減免，事實(shí)上構(gòu)成了居民的特殊福利來源。根據(jù)現(xiàn)行政策，個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除包括3 歲以下嬰幼兒照護(hù)、子女教育、贍養(yǎng)老人、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息、住房租金等七個(gè)項(xiàng)目；還有參加企業(yè)年金、職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金等各項(xiàng)保障的稅收減免。這些政策的目的是減輕居民的負(fù)擔(dān)、增進(jìn)居民的福利，但由于居民收入必須達(dá)到個(gè)人所得稅起征點(diǎn)之上才能獲益，加之個(gè)人所得稅采取累進(jìn)稅率表，其實(shí)際效果只能是收入越高獲益越大，低收入者即使有沉重的養(yǎng)老育幼等負(fù)擔(dān)，也無法從這些福利性稅收減免政策中獲益。因此，現(xiàn)行的個(gè)人所得稅扣減政策實(shí)質(zhì)上放大了居民收入差距，在扎實(shí)推動(dòng)全體人民共同富裕的進(jìn)程中，這種路徑偏差顯然需要修正。

上述路徑偏差及其衍生出來的不良效應(yīng)，正在影響著社會(huì)保障制度改革的深化，客觀上構(gòu)成了中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)理性走向定型必須克服的難關(guān)，它也表明我們在創(chuàng)造與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的新社會(huì)保障制度文明之路上還任重道遠(yuǎn)。

五、中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)的行動(dòng)方案

（一）總體取向

基于中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)亟待厘清建制理念，矯正政策路徑偏差，充分發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，走出中國式社會(huì)保障制度的創(chuàng)新發(fā)展之路。

1.重塑建制理念。必須摒棄用銀行家思維、承包制思維來建設(shè)社會(huì)保障制度，破除歐美式迷信，廓清私有化、市場化迷霧，確保中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)從中國式現(xiàn)代化的要求出發(fā)，以全體人民共同富裕為目標(biāo)指向，在國家發(fā)展全局中堅(jiān)持以促進(jìn)社會(huì)公平、縮小收入差距為優(yōu)化制度安排的取向。必須摒棄以往長期試驗(yàn)性改革實(shí)踐中的盲目創(chuàng)新沖動(dòng)、追求短期效果的政績工程以及不顧全局與長遠(yuǎn)利益的局部或群體利益至上的現(xiàn)象，確保理性建制，包括理性確立社會(huì)保障制度體系框架、理性確定制度安排中的權(quán)責(zé)關(guān)系、始終堅(jiān)持并落實(shí)共建共享原則、做到盡力而為量力而行，確保制度設(shè)計(jì)優(yōu)良。必須堅(jiān)持尊重客觀規(guī)律與尊重中國國情并重，不以所謂規(guī)律為由脫離國情，也不以國情為由扭曲客觀規(guī)律，在遵循共同特征和注入中國特色上同時(shí)下功夫。必須堅(jiān)持守正創(chuàng)新，不受偏離社會(huì)保障正道的各種理論學(xué)說或主張誤導(dǎo)，同時(shí)根據(jù)中國國情及出現(xiàn)的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)不斷優(yōu)化制度安排，確保社會(huì)保障制度與時(shí)俱進(jìn)。必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)，能夠讓人民的福利獲得感一年更比一年好，而不是受經(jīng)濟(jì)周期、政治周期的影響而陷入擴(kuò)張或緊縮的波折起伏中，在各項(xiàng)社會(huì)保障制度發(fā)展進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要與可能分別按下快慢鍵。①鄭功成：《借鑒世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 優(yōu)化中國社會(huì)保障制度》，《群言》2023 年第8 期。

2.選擇合理路徑。一方面，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，夯實(shí)社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。在初次分配環(huán)節(jié)，需要注入公平元素，因?yàn)樯鐣?huì)主義公有制是多種所有制中的主體，而社會(huì)主義制度下的私有制經(jīng)濟(jì)也不能是資本主義制度下的勞動(dòng)力買賣關(guān)系或雇傭關(guān)系，因此，應(yīng)當(dāng)提高勞動(dòng)報(bào)酬的比重，鼓勵(lì)用人單位發(fā)展職業(yè)福利，倡導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、創(chuàng)新可持續(xù)社會(huì)價(jià)值；在再分配環(huán)節(jié)，需要同步優(yōu)化稅制與社會(huì)保障，讓稅收成為法定社會(huì)保障的重要籌資渠道，讓社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付成為城鄉(xiāng)居民的重要收入來源；在第三次分配環(huán)節(jié)，需要采取稅收優(yōu)惠、財(cái)政投入、社會(huì)褒獎(jiǎng)等措施，促使慈善公益事業(yè)得到充分發(fā)展；最終形成以具有公平元素的初次分配為寬厚基石，以追求公平的社會(huì)保障再分配為實(shí)現(xiàn)全民共享的主體性制度安排，以自愿捐獻(xiàn)為有益補(bǔ)充的社會(huì)主義財(cái)富分配新格局，真正做到有為政府與有效市場、公益社會(huì)協(xié)調(diào)配套、高效聯(lián)動(dòng)。另一方面，著力矯正路徑偏差。包括：堅(jiān)決清除法定社會(huì)保障制度中的私有化成分，強(qiáng)化共建共享、有能力者多貢獻(xiàn)的責(zé)任意識(shí)，讓法定社會(huì)保障成為真正維護(hù)、促進(jìn)社會(huì)公平的公共品；堅(jiān)決杜絕社商不分的亂象，在厘清不同層次制度安排的責(zé)任邊界與功能定位基礎(chǔ)上，確保每個(gè)層次能夠各循其道、各守其規(guī)、各盡所長、各得其所地健康發(fā)展；積極培育中國特色社會(huì)主義企業(yè)與企業(yè)家精神，以更加有力的稅收優(yōu)惠政策激發(fā)個(gè)人捐獻(xiàn)積極性，讓機(jī)構(gòu)福利、慈善事業(yè)和企業(yè)創(chuàng)造的可持續(xù)社會(huì)價(jià)值成為中國特色社會(huì)保障制度的有機(jī)構(gòu)成部分；在進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅專項(xiàng)扣除和參與相關(guān)補(bǔ)充保障稅收優(yōu)惠的同時(shí)，出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)貼低收入者的財(cái)政政策，以避免個(gè)人所得稅收優(yōu)惠政策拉大收入分配差距。還要全面檢視現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保障政策，對責(zé)任失衡、固化甚至擴(kuò)大差距、不可持續(xù)的福利政策做出修正。

3.將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。包括：發(fā)揮黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等法定基本保障制度從地方分割治理提升到國家層級，以此消除亂象，確保制度統(tǒng)一。發(fā)揮全國一盤棋、集中力量辦大事的國家治理體系優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃社會(huì)保障制度建設(shè)，將其納入國家中長期規(guī)劃，并對不同層次、不同項(xiàng)目的制度安排進(jìn)行精準(zhǔn)定位，持續(xù)有力、有序地推進(jìn)。發(fā)揮社會(huì)主義公有制的優(yōu)勢，發(fā)展職業(yè)福利與集體福利事業(yè)，以此壯大社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)。發(fā)揮傳統(tǒng)保障制度的優(yōu)勢，引導(dǎo)、助力社會(huì)成員互助友愛、志愿共享。在中國特色社會(huì)主義制度下，還要厚植家國情懷和全局大局意識(shí)，不僅要防止、杜絕資本主導(dǎo)社會(huì)，還要駕馭資本成為中國特色社會(huì)主義發(fā)展的重要方面，并為中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)做出積極貢獻(xiàn)。在第四次工業(yè)革命的背景下，應(yīng)當(dāng)圍繞中國式現(xiàn)代化與共同富裕共同努力，以數(shù)字社會(huì)主義超越資本主義，以數(shù)字化共享實(shí)現(xiàn)物質(zhì)精神共享，讓數(shù)字福利成為中國特色社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容。

（二）優(yōu)化現(xiàn)行制度安排

大道至簡。社會(huì)保障制度旨在解決社會(huì)問題、滿足人民需要，體現(xiàn)的是政府責(zé)任，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)簡潔明了。愈是能讓人民群眾有清晰、穩(wěn)定預(yù)期的制度安排愈是好制度，愈是讓人民群眾難懂、不安的制度安排愈是壞制度。基于這一簡單道理，現(xiàn)行社會(huì)保障制度需要通過全面深化改革實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，在守正創(chuàng)新的同時(shí)還要化繁為簡，而主要制度安排的優(yōu)化是關(guān)鍵所在。

1.養(yǎng)老金制度建設(shè)：采取“政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金+政策支持的補(bǔ)充養(yǎng)老金”雙層架構(gòu)，讓屬于市場的回歸市場。基于現(xiàn)行養(yǎng)老金制度存在的問題，除了加快優(yōu)化個(gè)人賬戶政策、真正實(shí)現(xiàn)法定養(yǎng)老金制度全國統(tǒng)籌之外，關(guān)鍵是要建構(gòu)基于促進(jìn)平等的社會(huì)保障邏輯的“基本養(yǎng)老金+補(bǔ)充養(yǎng)老金”雙層架構(gòu)來替代現(xiàn)在基于資本邏輯、市場邏輯建構(gòu)的多層次體系。這種雙層架構(gòu)政策取向的含義包括：一是將同時(shí)并存的三個(gè)甚至更多層次養(yǎng)老金體系，簡化為每個(gè)人擁有一份政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金和一份政策支持的補(bǔ)充養(yǎng)老金的雙層結(jié)構(gòu)并使之全面有序覆蓋。其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金雙層架構(gòu)并實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，若其還有需要，自行通過市場解決即可，政府不宜再錦上添花；企業(yè)職工已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金雙層架構(gòu)，需要做的是盡快優(yōu)化和落實(shí)企業(yè)年金政策，并使之從目前的少數(shù)人參與擴(kuò)展到多數(shù)人參與；對未被職業(yè)年金與企業(yè)年金覆蓋的其他人員，則應(yīng)當(dāng)在基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)上，積極支持其建立個(gè)人養(yǎng)老金。唯有這樣，才符合社會(huì)保障制度促進(jìn)平等的基本邏輯而不是滑向擴(kuò)大差距的反面。二是基于共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)要求和國家發(fā)展目標(biāo)，作為體現(xiàn)社會(huì)公平的法定制度安排的基本養(yǎng)老金，應(yīng)當(dāng)為全體老年人的基本生活提供較為充足的經(jīng)濟(jì)保障，其替代率可以50%左右為預(yù)設(shè)目標(biāo)，同時(shí)采取有效措施，促使現(xiàn)行分別面向不同人群的三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差距不斷縮小，最終走向相對平等或?qū)嵭薪y(tǒng)一制度。三是將居民養(yǎng)老金改革置于重要地位，核心是要改變農(nóng)民的不利地位。要厘清誰是真正的農(nóng)民，由政府為其承擔(dān)起類似用人單位分擔(dān)繳費(fèi)的責(zé)任，同時(shí)對其參保個(gè)人養(yǎng)老金給予直接補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼政策還可以向低收入職工與靈活就業(yè)勞動(dòng)者擴(kuò)展。經(jīng)過雙層結(jié)構(gòu)改造，養(yǎng)老金制度將可以擺脫現(xiàn)有困境，步入符合中國式現(xiàn)代化要求的新境界。

2.醫(yī)療保障制度建設(shè)：從二元并立、多重結(jié)構(gòu)逐步走向一個(gè)法定制度覆蓋全民。針對目前醫(yī)療保障制度存在的問題，需要盡快矯正職工醫(yī)保個(gè)人賬戶、居民醫(yī)保按人頭繳費(fèi)的制度性缺陷，全面取消職工醫(yī)保個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)居民按可支配收入比例繳費(fèi)制，通過優(yōu)化現(xiàn)行制度和提高統(tǒng)籌層次，迅速增強(qiáng)統(tǒng)籌保障能力，并取消無法提供清晰、穩(wěn)定預(yù)期的醫(yī)?；鹬Ц斗忭斪龇?，代之以對個(gè)人自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用實(shí)行封頂（如個(gè)人自付額占總費(fèi)用不超過20%，再到不超過10%），真正依靠基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度從根本上解除城鄉(xiāng)居民疾病醫(yī)療后顧之憂；同時(shí)，理順政府主導(dǎo)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)與商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善醫(yī)療的關(guān)系，讓大病保險(xiǎn)回歸基本醫(yī)療保險(xiǎn)，讓商業(yè)健康保險(xiǎn)回歸商業(yè)保險(xiǎn)。面向未來，醫(yī)療保障制度必須適應(yīng)中國式現(xiàn)代化要求，為全體人民走向共同富裕夯實(shí)免除疾病之憂的基石，適宜的取向是將分割設(shè)置的職工、居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度合并為一個(gè)制度，實(shí)行強(qiáng)制或自動(dòng)參保，讓所有人都在統(tǒng)一的制度安排中享受平等的醫(yī)療保障待遇。當(dāng)國家基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化后，應(yīng)當(dāng)實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療，并將全民健康素質(zhì)提升置于優(yōu)先地位。

3.社會(huì)救助制度建設(shè)：健全綜合救助格局，注入積極救助元素，適應(yīng)中國式現(xiàn)代化要求，為困難群眾走向共同富裕筑牢底線。社會(huì)救助面向的是困難群眾，是保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，必須織密筑牢。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，完善救助體制與實(shí)施機(jī)制，做到統(tǒng)籌救助資源，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助，逐步消除救助實(shí)踐中的懸崖效應(yīng)；同時(shí)，健全主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，將物質(zhì)救助和相關(guān)服務(wù)有機(jī)結(jié)合，并伴隨國家現(xiàn)代化進(jìn)程真正讓救助標(biāo)準(zhǔn)做到水漲船高，還要與教育、就業(yè)、社會(huì)福利等政策有效協(xié)同，弘揚(yáng)民間互助傳統(tǒng)，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及困難群眾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

4.養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)：納入基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，聚焦失能半失能老人和高齡空巢老人，走出公建民營、綜合服務(wù)的中國特色之路。在由輕度老齡化進(jìn)入中度老齡化并且不可逆轉(zhuǎn)地向深度老齡化邁進(jìn)的大背景下，養(yǎng)老服務(wù)也成了中國特色社會(huì)保障制度的骨干項(xiàng)目。應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)納入基本公共服務(wù)，并根據(jù)國家既定的2035 年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)間表加快推進(jìn)制度建設(shè)。在這方面，必須尊重中國的養(yǎng)老文化，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上了解老年人的真正需要，在統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下把握以下關(guān)鍵點(diǎn)：一是將解決失能半失能老人和高齡空巢老人的養(yǎng)老服務(wù)問題列為制度安排的核心目標(biāo)，滿足了上述人群的需要就從根本上解除了人們的養(yǎng)老焦慮。為此，需要以失能評估替代以年齡為依據(jù)。二是發(fā)揮土地公有優(yōu)勢，利用閑置的城鄉(xiāng)公共設(shè)施，推廣公建民營模式，讓民間投資者在降低成本的條件下提高服務(wù)質(zhì)量，以此增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的吸引力。三是堅(jiān)持立足社區(qū)，提供綜合服務(wù)。即摒棄脫離社區(qū)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并將老年公寓、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、日間照料等相互分割的取向，讓嵌入社區(qū)的綜合型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施成為主流，并助力居家養(yǎng)老。四是將傳統(tǒng)養(yǎng)老文化融入養(yǎng)老服務(wù)政策。如維護(hù)家庭照顧，鼓勵(lì)親友相濟(jì)，支持鄰里互助等等。

5.兒童福利制度建設(shè)：形成物質(zhì)保障與精神保障并重，兒童服務(wù)、兒童津貼、兒童優(yōu)待等并行發(fā)展的大格局。增進(jìn)兒童福利是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，更是應(yīng)對生育率下降、降低育兒成本的必要舉措。應(yīng)樹立政府主導(dǎo)、多方聯(lián)動(dòng)、廣泛覆蓋、全面發(fā)展的兒童福利新理念，將兒童福利同時(shí)納入社會(huì)保障與家庭政策體系，在提供物質(zhì)福利的同時(shí)更要重視精神福利供給，而大力發(fā)展有益兒童身心健康的社會(huì)服務(wù)、建立兒童津貼制度、落實(shí)兒童優(yōu)待，顯然是合理取向。兒童福利制度的建設(shè)與發(fā)展，應(yīng)當(dāng)為解除城鄉(xiāng)居民育兒后顧之憂、實(shí)現(xiàn)兒童健康成長提供充足的福利保障。

此外，其他社會(huì)保障制度的建設(shè)也需要基于中國式現(xiàn)代化的要求進(jìn)入快車道。如，工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)盡快將產(chǎn)業(yè)工人悉數(shù)納入，并擴(kuò)展到所有社會(huì)勞動(dòng)者，同時(shí)將其主要功能從工傷賠償向工傷預(yù)防、工傷康復(fù)擴(kuò)展。失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)盡快從正規(guī)就業(yè)或體制內(nèi)的勞動(dòng)者向依靠勞動(dòng)收入維持生活的社會(huì)勞動(dòng)者擴(kuò)展，同時(shí)強(qiáng)化其周期性調(diào)節(jié)功能。護(hù)理保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)依照大眾參與、小眾受益、保障有效的方針建設(shè)，以此解除老年失能護(hù)理的后顧之憂并增強(qiáng)護(hù)理行業(yè)投資者的信心。住房保障的關(guān)鍵是通過公共房屋政策確保低收入困難家庭的起碼居住條件，同時(shí)應(yīng)當(dāng)取消已經(jīng)完成其歷史使命且導(dǎo)致福利不公的住房公積金制度，建立并優(yōu)化房屋租賃政策以滿足流動(dòng)人口的需要。

六、結(jié)語

根據(jù)黨的二十大報(bào)告做出的戰(zhàn)略部署，全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的總的戰(zhàn)略安排是分兩步走：從2020 年到2035 年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；從2035 年到本世紀(jì)中葉把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。①習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》（2022 年10 月16 日），《人民日報(bào)》2022 年10 月26 日第1 版。中國式現(xiàn)代化及其進(jìn)程的確定性，決定了中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)具有緊迫性，現(xiàn)在事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入了全面建制的關(guān)鍵性窗口期。全面深化社會(huì)保障制度改革的實(shí)質(zhì)涵義，是要矯正制度性缺陷和打破已經(jīng)形成的失衡利益格局，因此，新出臺(tái)的改革舉措將不會(huì)像過去增量改革那樣贏得滿堂彩，而是會(huì)在不同地區(qū)、不同群體之間有損有益，局部地區(qū)與部分人群不滿將是正?，F(xiàn)象，但只要是朝著促進(jìn)平等與公平的方向邁進(jìn)，就必須堅(jiān)定地推進(jìn)。

還需要特別指出的是，現(xiàn)代社會(huì)保障制度是人民的法定權(quán)益，具有剛性增長的慣性，社會(huì)保障改革或削減福利通常會(huì)遭到既得利益者或利益受損者的反對，在許多國家曾因之引發(fā)過嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。因此，在推進(jìn)中國特色社會(huì)保障制度建設(shè)中，特別需要保持理性，在建制時(shí)必須立足公平價(jià)值取向、充分考量多種因素的綜合影響，同時(shí)還要賦予各項(xiàng)保障制度具有應(yīng)對影響因素變化（如人口老齡化、就業(yè)形態(tài)變化等）和新挑戰(zhàn)的功能，防止政策僵化。我們必須尊重現(xiàn)代社會(huì)保障制度的客觀規(guī)律，因?yàn)闊o數(shù)事實(shí)證明，違背規(guī)律的做法即使可以取得短期效果，也必定留下嚴(yán)重后遺癥，最終會(huì)為之付出巨大代價(jià)；我們必須尊重中國國情，因?yàn)槊撾x國情的政策既解決不了現(xiàn)實(shí)問題，還可能衍生新的社會(huì)問題，輕則得不償失、事倍功半，重則扭曲制度發(fā)展路徑，同樣會(huì)為之付出巨大代價(jià)。我們要借鑒他國特別是現(xiàn)代化大國的成熟經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要破除對歐美或其他國家社會(huì)保障模式的迷信；我們要有效利用市場機(jī)制，盡可能地調(diào)動(dòng)市場主體參與社會(huì)保障制度建設(shè)的積極性，但也要破除對市場化的迷信，防止效率取向?qū)皆斐蓳p害，更要防止私有化侵蝕社會(huì)保障公共利益，警惕資本家集團(tuán)或商業(yè)利益集團(tuán)對社會(huì)保障制度建設(shè)與發(fā)展的干擾。

一個(gè)成熟的中國特色社會(huì)保障制度的全面建成，不僅會(huì)永續(xù)造福世代中國人民，而且能夠?yàn)榘l(fā)展中國家和其他社會(huì)主義國家走出自己的社會(huì)保障發(fā)展之路提供可資借鑒的新制度模式，還可以為發(fā)達(dá)資本主義國家提供應(yīng)對諸如新業(yè)態(tài)等帶來的新挑戰(zhàn)的新經(jīng)驗(yàn)。