BOT項目投資全過程管理中的風(fēng)險及應(yīng)對措施

于岑

[摘 要]改善水生態(tài)環(huán)境，抑制水環(huán)境惡化，關(guān)系到我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。文章以污水處理BOT項目實施過程中常見的各類風(fēng)險為研究對象，詳細闡述了各類風(fēng)險，提出有效的應(yīng)對措施，目的是通過合理防控，改善項目全過程管理質(zhì)量，提高管理效率。

[關(guān)鍵詞]污水處理；BOT項目；投資方利益；社會公眾利益；風(fēng)險；應(yīng)對措施

中圖分類號：X703；X505 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）06-0062-03

一、污水處理廠BOT模式簡介

（一）污水處理廠采用BOT模式的背景及BOT模式的概念

B O T（即建設(shè)Build、運營Operate、移交Transfer）是指政府就污水處理項目與中標投資方（項目公司）簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，允許中標投資方投資、融資、建設(shè)和運營該項目，通過收取服務(wù)費回收投資，獲得回報，待合作期滿后，中標投資方再將該基礎(chǔ)設(shè)施無償或有償移交給政府。在項目運行周期內(nèi)，政府方對項目有監(jiān)督權(quán)和調(diào)控權(quán)。

（二）污水處理廠采用BOT模式的優(yōu)點

污水處理廠采用BOT模式運作，能很大程度幫助地方政府緩解財政壓力，拓寬項目資金來源渠道，有效解決污水處理廠建設(shè)資金不足的問題。同時，將公共環(huán)境事業(yè)推向市場，實行投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管分開，有利于促進政府職能轉(zhuǎn)變，形成權(quán)責(zé)明晰、管理專業(yè)高效的市場化運行機制，節(jié)約污水處理成本，提高污水處理效率和公共服務(wù)質(zhì)量，便于相關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門實施監(jiān)管，落實主體責(zé)任。資金問題的解決可加快各地污水處理廠的建設(shè)，改善水生態(tài)環(huán)境，促進地方經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[ 1 ]。

二、污水處理廠BOT項目投資全過程管理中常見的風(fēng)險及應(yīng)對措施

（一）招投標風(fēng)險

目前，污水處理BOT項目在招標的過程中，習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)招標文件。然而，污水處理BOT項目不同于傳統(tǒng)的工程施工項目，項目招投標文件涉及工程設(shè)計、建設(shè)施工、技術(shù)工藝、運營管理、融資方案、財務(wù)測算、法律風(fēng)控、期滿移交、交易邊界等諸多內(nèi)容，涵蓋面廣，專業(yè)性強，如果將傳統(tǒng)工程招標文件運用于BOT項目，將難以滿足BOT項目綜合復(fù)雜的各類要求，會給項目實施帶來長期的潛在風(fēng)險。此外，一些污水處理BOT項目在評標時仍在采用傳統(tǒng)的最低價中標法，這種評標法雖然報價低，但一定程度上降低了企業(yè)的盈利水平，迫使企業(yè)降低管理質(zhì)量，甚至將未達標的污水直接偷排，嚴重侵害了社會公眾利益[ 2 ]。污水處理BOT項目在組織招投標時應(yīng)對招投標文件有更加綜合、全面、細致和嚴格的要求，確保遴選出的中標方具有實施項目的綜合能力，能有效地控制項目風(fēng)險，從而最大程度地保護社會公眾利益，減少后續(xù)合同談判溝通成本，為實施過程中解決各類問題提供依據(jù)。BOT項目評標適合采用綜合評標法，在確定目標收益率的情況下合理報價，選擇最具綜合實力的投資者，突出企業(yè)在建設(shè)、融資、技術(shù)、運營管理等方面的優(yōu)勢。

（二）投資超概風(fēng)險

項目實施過程中，有時會因可行性論證不足導(dǎo)致投資估算缺項漏算、合同簽訂不嚴謹、工程管理不善等，使實際投資額超出設(shè)計概算金額，造成項目管理中的資源浪費和投資效益壓低等情況?；诖耍瑧?yīng)嚴把決策關(guān)，在項目前期投資決策階段，要扎實有效、全面細致地開展前期調(diào)研工作，充分考慮各類影響因素，確保前期調(diào)研數(shù)據(jù)準確翔實，引入專家論證機制，委托有經(jīng)驗、有資質(zhì)的咨詢單位準確估算項目總投資，有效保障可行性研究報告的邏輯框架完整、內(nèi)容嚴謹、準確度高，為項目決策奠定良好基礎(chǔ)。同時，要提高現(xiàn)場施工管理水平，一旦發(fā)生簽證變更，要及時讓各方代表確認，形成管理閉環(huán)；完善工程預(yù)算管理制度，加強項目資金動態(tài)管理，有效控制成本，合理列支。

（三）項目融資風(fēng)險

在污水處理BOT項目中，投資方既是項目的工程承包單位，又是項目的融資借款人，融資按時到位，是項目順利實施的必要條件，因此要做好融資過程的風(fēng)險控制。目前污水處理項目的融資渠道大多通過商業(yè)銀行融資，融資成本高、借款時間短，有時難以滿足運作周期長、投資收益較低的BOT項目要求。融資規(guī)模上，投資方認為貸款金額越多越好，想以小投資撬動大回報，卻忽略了融資成本和償付能力。此外，融資前期所需手續(xù)不全，特別是土地手續(xù)的辦理滯后，導(dǎo)致銀行無法授信放貸，致使項目難以實施。對此，投資方可以考慮同國開、農(nóng)發(fā)等政策性銀行合作，針對環(huán)保民生項目，政策性銀行融資利率較低，近幾年融資門檻較為寬松。此外，可通過申請上級政策性補助資金、申請部分專項債等渠道，降低投資資金壓力，分散投資帶來的風(fēng)險。投資方要充分評估自身的資金實力及償債能力，平衡好自有資金和貸款資金的比例，綜合考慮現(xiàn)金流入、貸款利率、處理水量、政府信用等因素，在合理區(qū)間范圍內(nèi)確定融資規(guī)模，一般可將貸款比例定在總投資的50%～80%。融資成本盡量控制在總成本費用的20%左右，否則會影響項目的盈利能力。投資方應(yīng)督促政府盡快完成關(guān)鍵手續(xù)的辦理，督促辦理進度，如土地用地預(yù)審及選址意見書、不動產(chǎn)證明、納入政府預(yù)算的決議、財政承受能力評價報告及批復(fù)等文件，確保項目順利放貸。

（四）地方政府信用風(fēng)險

地方政府信用風(fēng)險主要體現(xiàn)在地方政府拒絕支付或不能按時支付污水處理服務(wù)費。污水處理服務(wù)費主要包括可用性服務(wù)費和運營績效服務(wù)費，簡單來說，可用性服務(wù)費是政府支付給項目公司的建設(shè)回報費，運營績效服務(wù)費則是進入運營期后運營污水處理廠的服務(wù)費用。污水處理服務(wù)費是投資方收回投資和確保項目安全穩(wěn)定運行的主要收入來源，一旦服務(wù)費不能按時支付，則投資方不得不墊資運行，這無疑給企業(yè)帶來較大資金壓力，進而影響項目持續(xù)運行。當前，新實施的BOT項目多處于經(jīng)濟欠發(fā)達、財政狀況較差的城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村，欠付及拖付服務(wù)費的情況較為普遍。在前期投資決策階段，應(yīng)做好對污水處理廠所在地區(qū)的財政狀況、人口數(shù)量、以往合作信用度、居民消費能力和消費水平等情況的調(diào)研分析工作，對投資環(huán)境和投資條件較差的項目果斷提早放棄。在特許經(jīng)營協(xié)議中，應(yīng)明確要求政府將污水處理服務(wù)費納入地方中期財政規(guī)劃，并逐年納入政府財政預(yù)算?！盁o預(yù)算、不支付”是政府財政支出的原則，因此，納入預(yù)算是保障政府付費和銀行融資放貸的重要條件。條件允許的情況下可以要求政府出具污水處理服務(wù)費支付履約保函，一旦發(fā)生拖欠服務(wù)費的情況，投資方可直接向銀行申請從保函中兌取相應(yīng)金額的服務(wù)費。在實際操作中，可爭取獲得政府承諾，通過置換其他收益較好的資產(chǎn)、允許無償使用土地等方式彌補政府拖欠的費用，從而有效防范和化解風(fēng)險。在特許經(jīng)營協(xié)議中列明拖欠費用的違約責(zé)任，以促使當事人全面履行合同義務(wù)，保護非違約方的利益。

（五）進水水量不足風(fēng)險

有時因前期調(diào)研不充分、預(yù)測不準確，或配套管網(wǎng)不能同步敷設(shè)等原因，污水處理廠進水量嚴重不足，同設(shè)計規(guī)模產(chǎn)生較大偏差，導(dǎo)致項目不能按預(yù)測水量進行處理，同時也無法獲取相應(yīng)的運營費用，造成資產(chǎn)閑置浪費；有的甚至還會使污水處理廠面臨無法開展環(huán)保驗收和進入商業(yè)運營期等問題，以上種種，均會給投資方造成資金壓力，帶來巨大損失[ 3 ]。對此，應(yīng)合理確定污水處理廠的建設(shè)規(guī)模和分期，高效使用治污資金，盡可能提高污水處理率，從而實現(xiàn)污水減排。設(shè)計一定的保底水量，或?qū)⑦\營服務(wù)費拆分成固定費用和可變費用，確保投資方不受水量影響取得固定收益，保障投資方投入的資金和成本得到一定的補償。在特許協(xié)議中要求政府負責(zé)同步建設(shè)、完善污水處理廠外的配套管網(wǎng)設(shè)施，確保項目的可持續(xù)性。

（六）政策調(diào)整風(fēng)險

隨著國家對生態(tài)環(huán)境保護的日益重視，環(huán)保標準也不斷提高，污水處理廠很可能會面臨技術(shù)升級和提標改造，否則無法滿足環(huán)保政策要求，而改造勢必要增加投入，如果前期不對此種情況進行預(yù)判，很有可能給投資方帶來損失。進入運營期后，還存在稅收政策發(fā)生調(diào)整的可能，比如前期測算稅收時往往會對污水處理廠這類基礎(chǔ)設(shè)施項目考慮稅收減免或稅收優(yōu)惠政策，稅率也是按照時下的稅率計算，BOT項目運營期較長，不排除在未來會發(fā)生優(yōu)惠政策取消或稅率上調(diào)的風(fēng)險，會導(dǎo)致運營管理費用增加。對此，應(yīng)充分做好技術(shù)儲備，隨時應(yīng)對不斷變化的環(huán)保新政策和行業(yè)新標準。如果資金允許，應(yīng)提前做好規(guī)劃，盡量采用較為先進的工藝和較高的行業(yè)標準建設(shè)污水處理廠，避免短時間內(nèi)又需提標改造。在合同中明確約定因技改、提標、擴容等原因需新增投資或因政策變化導(dǎo)致運營成本增加的，相關(guān)費用由政府方負責(zé)，或者投資運營方可要求提高污水處理服務(wù)費。

（七）不可抗力風(fēng)險

污水處理廠的不可抗力事件是各方不能預(yù)見和避免且不能克服的客觀情況或即使可以預(yù)見但不能避免且不能克服的情況，包括雷電、火災(zāi)、地震、滑坡、水災(zāi)、臺風(fēng)或龍卷風(fēng)等自然災(zāi)害；流行病、瘟疫等重大公共衛(wèi)生事件；戰(zhàn)爭行為、入侵、武裝沖突、恐怖行為或政變；全國性、地區(qū)性或行業(yè)性罷工；非因簽約政府方原因?qū)е碌那也辉谄淇刂葡碌恼魇照饔?、法律變更、政策變化事件。這類風(fēng)險發(fā)生概率極小，可一旦發(fā)生，就會帶來巨大影響和破壞。在合作期內(nèi)，應(yīng)及時為項目的建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施設(shè)備購買“建安工程一切險”“第三者責(zé)任險”等保險，保證一旦發(fā)生理賠事件，能獲得相應(yīng)金額的保險補償。超出保險補償?shù)氖Ｓ嘟痤~，可在特許經(jīng)營協(xié)議中約定與政府方按比例各自承擔(dān)一部分風(fēng)險。

（八）穩(wěn)定達標運行風(fēng)險

污水處理廠如果不能安全穩(wěn)定達標運行，則可能面臨高額的環(huán)保處罰[ 4 ]。對此，應(yīng)制定科學(xué)的運營管理手冊，構(gòu)建污水處理廠制度體系，優(yōu)化組織架構(gòu)，合理配置崗位，制定崗位說明書，定崗定人規(guī)范操作。制定專業(yè)化培訓(xùn)體系，打造專業(yè)化運營團隊，提高運營人員的技能素養(yǎng)和綜合管理能力。以已有項目為研發(fā)基地和人才培養(yǎng)基地，同高校、科研院所開展技術(shù)研發(fā)合作交流，促進成果轉(zhuǎn)化，提高研發(fā)水平，關(guān)注前沿動態(tài)，不斷學(xué)習(xí)掌握領(lǐng)先的行業(yè)技術(shù)，降低處理成本，提高處理效率。構(gòu)建標準化運維管理體系，力爭把項目打造為標桿示范基地，全面做好各環(huán)節(jié)的運營成本控制。配合主管部門檢查督導(dǎo)工作，要求環(huán)保部門做好對偷排單位的排查和處罰，確保進水水質(zhì)符合合同約定條款。

（九）設(shè)備供應(yīng)商風(fēng)險管理

污水處理項目的設(shè)備發(fā)生故障時，有些供應(yīng)商不能及時派出維修人員或以差旅費用較高為由拒絕上門服務(wù)，致使設(shè)備無法得到維修而不能正常運行。對此，應(yīng)加強供應(yīng)商管理，定期對供應(yīng)商進行服務(wù)質(zhì)量評級，對不及時或拒絕提供上門服務(wù)的供應(yīng)商評定為不合格，連續(xù)兩次不合格取消未來合作資格，從供應(yīng)商名錄中移除。

（十）安全生產(chǎn)風(fēng)險

污水處理廠是生產(chǎn)型企業(yè)，安全生產(chǎn)極為重要。例如，污水處理廠用電量較大，廠內(nèi)有高低壓變配電系統(tǒng)，如存在電器使用不當、電源老化、雷擊、明火作業(yè)或其他不安全行為，很有可能會引發(fā)火災(zāi)危險[ 5 ]。另外，污泥處理過程中會產(chǎn)生沼氣，沼氣為易燃易爆氣體，具有一定的毒害性，防護管理不當可能會引發(fā)安全事故；污水處理構(gòu)筑物深度較深，池中有大量污泥和毒害氣體，一旦有人墜入，就會引發(fā)溺亡事故。污水處理廠作為生產(chǎn)型單位，要規(guī)范設(shè)立安全管理機構(gòu)，構(gòu)建安全管理體系，制定科學(xué)合理的安全管理制度和安全操作規(guī)程，嚴格落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，強化安全應(yīng)急預(yù)案管理。定期開展安全教育培訓(xùn)、安全應(yīng)急演練和有效安全檢查。定期檢驗、檢查、維修、更換構(gòu)筑物設(shè)施及消防器材和設(shè)備。在危險源處安裝安全警示標志，配置救生、安全器材和個人防護用品。

三、結(jié)語

BOT模式是助力地方政府加快推進污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施項目落地實施的重要路徑，對改善地方生態(tài)環(huán)境、提升百姓生活品質(zhì)具有重要意義。然而，項目的實施總會伴隨各類風(fēng)險，正視這些風(fēng)險因素，積極探討應(yīng)對措施，有效控制風(fēng)險，既能保障投資方、政府和社會公眾的利益，又有利于促進環(huán)保事業(yè)發(fā)展。文章列出的污水處理廠BOT項目常見運行風(fēng)險及應(yīng)對措施，對提升風(fēng)險防控意識、改善運行質(zhì)量具有一定作用，希望能給相關(guān)從業(yè)人員帶來啟發(fā)和幫助。

參考文獻：

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