涉海行政非訴執(zhí)行裁定救濟(jì)途徑研究
——撤銷填海造地行政處罰案評(píng)釋

楊躍錦

北京盈科（廈門）律師事務(wù)所，福建 廈門 361000

2020 年，某海事法院就某市自然資源局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。若此時(shí)被執(zhí)行人對(duì)于海事法院做出的非訴行政裁定有異議，應(yīng)通過何種途徑尋求救濟(jì)？現(xiàn)有法律及相關(guān)司法解釋未對(duì)此問題作出具體規(guī)定。本文將作為引玉之磚對(duì)此問題進(jìn)行研究。

一、實(shí)務(wù)案例基本案情

某市自然資源局就其行政處罰決定：責(zé)令某村委會(huì)退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得29.82 萬元，尚余未繳納的罰款1019.92萬元（共罰款1640.10 萬元扣除已分期繳納的650萬元）向某海事法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。某村委會(huì)在法院組織的聽證會(huì)上，依據(jù)申請(qǐng)執(zhí)行人向法院提交的行政決定所依據(jù)的證據(jù)提出異議，認(rèn)為其從未實(shí)施過申請(qǐng)人所稱海域的填海造地行為，某市自然資源局作出的行政處罰決定屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤；陸域土地不屬于《中華人民共和國海域使用管理法》調(diào)整的范圍，故申請(qǐng)人作出的行政處罰行為顯屬適用法律錯(cuò)誤；申請(qǐng)人在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前未對(duì)異議人進(jìn)行催告，屬程序違法；故根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第一百六十一條第一款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)不準(zhǔn)予執(zhí)行。

某海事法院經(jīng)審理認(rèn)為，被執(zhí)行人的違法行為被發(fā)現(xiàn)后，行政機(jī)關(guān)依法履行了調(diào)查、告知、審批等法定程序，于2019 年8 月21 日依法作出案涉行政決定并依法送達(dá)被執(zhí)行人。被執(zhí)行人在法定期限內(nèi)未就該行政決定申請(qǐng)行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。送達(dá)半年后，行政機(jī)關(guān)催告被執(zhí)行人履行繳納剩余的1019.92 萬元罰款的義務(wù)，被執(zhí)行人經(jīng)催告后仍不履行。后法院裁定：準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行《行政處罰決定書》中被執(zhí)行人某村委會(huì)尚未履行繳納義務(wù)的罰款1019.92 萬元，如被執(zhí)行人某村委會(huì)在上述期限內(nèi)不履行繳納罰款的義務(wù)，法院將依法采取強(qiáng)制措施。本裁定送達(dá)后即發(fā)生法律效力。

某村委會(huì)2020 年8 月5 日向某市檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。某市檢察院經(jīng)審查認(rèn)為符合受理?xiàng)l件，根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《檢察院監(jiān)督規(guī)則》）第五條第四項(xiàng)規(guī)定，決定予以受理并調(diào)查。2021 年3 月31 日，某自然資源局按照某海事法院的司法建議，撤銷其于2019 年8 月21 日對(duì)某村委會(huì)作出的行政處罰決定，收回相應(yīng)的《行政處罰決定書》。

二、非訴行政裁定救濟(jì)途徑之現(xiàn)狀

關(guān)于非訴行政執(zhí)行裁定，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第九十七條規(guī)定，公民在法律規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)行政行為既不履行又不提起訴訟的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。而經(jīng)過人民法院裁定強(qiáng)制執(zhí)行，將直接影響被執(zhí)行人的利益。

當(dāng)被執(zhí)行人認(rèn)為法院執(zhí)行生效的行政行為屬于違法行為，對(duì)其合法權(quán)益造成侵犯時(shí)，是否能夠向人民法院提出申訴呢？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政相對(duì)人既不履行已經(jīng)生效的行政行為所確定的義務(wù)，同時(shí)在法定期間內(nèi)又不申請(qǐng)復(fù)議也不提起行政訴訟，意味著其已以其行為認(rèn)可該行政決定，或?qū)嶋H放棄了其能夠獲得救濟(jì)的訴訟權(quán)利，在這種情況下，救濟(jì)途徑不應(yīng)再次重復(fù)設(shè)置。否則，行政復(fù)議以及行政訴訟期限的設(shè)定就變得毫無意義。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）第五十八條第三款規(guī)定及《行政訴訟法解釋》第一百六十一條的規(guī)定，除了行政機(jī)關(guān)作為申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)法院不予執(zhí)行裁定有異議的可以申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)被執(zhí)行人能否申請(qǐng)復(fù)議并沒有規(guī)定。這充分說明了司法實(shí)踐對(duì)申訴的不支持。

反對(duì)者認(rèn)為，監(jiān)督的對(duì)象應(yīng)限定于審判程序，是對(duì)生效的判決裁定進(jìn)行監(jiān)督。而非訴行政執(zhí)行裁定是法院對(duì)具體的行政行為進(jìn)行“三明顯”（即《行政強(qiáng)制法》第五十八條規(guī)定的，人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見：明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)的；其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。）審查，進(jìn)而對(duì)該行政行為作出準(zhǔn)予執(zhí)行或不予執(zhí)行的裁定，其作為具體行政行為是否能夠進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)的審查結(jié)果，屬于執(zhí)行程序中的執(zhí)行裁定，故此程序并非嚴(yán)格意義上的“審判程序”。其與“審判監(jiān)督”程序的性質(zhì)不相符。故無法包含于我國《行政訴訟法》規(guī)定的可以申請(qǐng)?jiān)賹彽摹安枚ā狈秶?。總之，被?zhí)行人倘若在非訴行政執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，也無法適用審判監(jiān)督程序?qū)ζ錂?quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被執(zhí)行人可以根據(jù)《行政訴訟法》第九十條規(guī)定，針對(duì)法院作出的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定申請(qǐng)?jiān)賹?。原因在于第九十一條規(guī)定沒有將非訴執(zhí)行裁定排除在外。《行政訴訟法解釋》第一條對(duì)不屬于法院受案范圍的行政訴訟案件以列舉式的方式進(jìn)行規(guī)定。在司法實(shí)踐中，有的法院規(guī)定執(zhí)行庭在強(qiáng)制執(zhí)行程序中發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定違反法律法規(guī)的規(guī)定，確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)依照審判監(jiān)督程序提請(qǐng)本院院長提交審委會(huì)討論決定是否對(duì)該裁定重新進(jìn)行合法性審查。若公民認(rèn)為法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為違法，其合法權(quán)益受到侵犯，向法院提出申訴的，法院可以將其作為申訴進(jìn)行審查①《重慶市高級(jí)人民法院關(guān)于非訴行政執(zhí)行工作的若干意見》第四十一條、第四十二條。。

本篇實(shí)務(wù)案例中，海事法院受理某市自然資源局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后，僅對(duì)某市自然資源局提交的證據(jù)材料進(jìn)行形式審查。雖然經(jīng)過聽證程序，但海事法院對(duì)被執(zhí)行人某村委會(huì)辯稱的某市自然資源局明顯違法并損害其合法權(quán)益的情形視而不見，并作出了準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。某村委會(huì)認(rèn)為其沒有提起訴訟也沒有申請(qǐng)復(fù)議，是因?yàn)榇逦瘯?huì)雖然對(duì)海事法院作出的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定不服，但找不到法定的救濟(jì)途徑，其并未放棄權(quán)利。最后只能向某市檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。

三、實(shí)現(xiàn)非訴海事行政執(zhí)行裁定中被執(zhí)行人的權(quán)益救濟(jì)途徑

（一）對(duì)不服法院作出的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，應(yīng)該予以被執(zhí)行人啟動(dòng)審判監(jiān)督程序

關(guān)于被執(zhí)行人對(duì)法院行政非訴執(zhí)行裁定不服，是否可以向法院提起再審申訴問題，理論界和實(shí)務(wù)界持有與前述兩種截然相反的看法。筆者認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院< 對(duì)當(dāng)事人對(duì)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行生效具體行政行為的案件提出申訴，人民法院應(yīng)如何受理和處理的請(qǐng)示> 的答復(fù)》（以下簡稱《答復(fù)》）的指導(dǎo)精神，公民認(rèn)為法院強(qiáng)制執(zhí)行生效的具體行政行為違法，侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提出申訴的，法院可以將其作為申訴進(jìn)行審查。又根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院組織開展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作的決定》之規(guī)定，試點(diǎn)法院暫調(diào)整適用《行政訴訟法》第十五條、第九十條規(guī)定。各級(jí)人民法院應(yīng)遵循相關(guān)訴訟法律的基本原則，充分保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，堅(jiān)持糾錯(cuò)與維護(hù)生效裁判相統(tǒng)一，確保司法公正②《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院組織開展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作的決定》。。以及最高人民法院上述《答復(fù)》中認(rèn)為，因非訴執(zhí)行裁定屬于生效裁定，當(dāng)然符合申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘl件，不宜限制《行政訴訟法》等法律賦予當(dāng)事人的權(quán)利。對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，被執(zhí)行人如果不服人民法院強(qiáng)制執(zhí)行裁定，當(dāng)然可以提出申訴，要求對(duì)其進(jìn)行再審審判監(jiān)督。最高人民法院在凌某訴廣東省惠州市惠城區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償一案中也持此觀點(diǎn)③中華人民共和國最高人民法院（2018）最高法行申3417 號(hào)凌某訴廣東省惠州市惠城區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償案。。

（二）當(dāng)法院不受理被執(zhí)行人的申訴時(shí)，可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法律監(jiān)督

根據(jù)我國《行政訴訟法》第九十三條規(guī)定，檢察院對(duì)法院已生效裁定，可以提出檢察建議或提出抗訴。該條規(guī)定的“生效裁定”當(dāng)然也包括非訴執(zhí)行裁定，不宜對(duì)《行政訴訟法》第九十條規(guī)定賦予當(dāng)事人的權(quán)利作出限定。

另根據(jù)《檢察院監(jiān)督規(guī)則》第五條的規(guī)定，當(dāng)事人如果認(rèn)為法院在行政案件執(zhí)行方面存在違法的，可以申請(qǐng)檢察院進(jìn)行監(jiān)督。因此，當(dāng)作出生效非訴執(zhí)行裁定的上級(jí)法院對(duì)被執(zhí)行人的申訴不予受理時(shí)，可以向檢察院提出法律監(jiān)督申請(qǐng)。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)有獨(dú)立檢察權(quán)，其有權(quán)監(jiān)督法院依法審判和執(zhí)行，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)司法公正性、權(quán)威性，保護(hù)公民的合法權(quán)益，即行政檢察的“一手托兩家”①《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第二條。。

本篇實(shí)務(wù)案例，正是由于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，才使得行政機(jī)關(guān)撤銷了對(duì)被執(zhí)行人村委會(huì)的行政處罰。

（三）申訴人除了可以從行政行為本身不合法角度進(jìn)行申訴，也可以從受理法院程序違法上進(jìn)行申訴

我國《行政強(qiáng)制法》第五十八條第一款明確規(guī)定，法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行后，在作出裁定前，若發(fā)現(xiàn)有“三個(gè)明顯”情形的，要聽取被執(zhí)行人答辯意見。這意味著，法院面對(duì)“三個(gè)明顯”時(shí)，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理。這也是從行政行為本身不合法角度進(jìn)行申訴。受理法院依程序進(jìn)行裁判也是應(yīng)有之義，因?yàn)槌绦蚬梢员ＷC實(shí)體公正，違反法定程序的認(rèn)定以《行政訴訟法》等法律法規(guī)為依據(jù)。其中《行政訴訟法》規(guī)定了聽證制度、回避制度、送達(dá)制度等一系列制度，構(gòu)成了行政行為的正當(dāng)程序規(guī)則。若具體行政行為違反法定程序的，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷，并可判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。唯有這樣，才能防止違法行政行為的實(shí)施，從而保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

行政起訴期限是行政審判實(shí)務(wù)中較為常見的問題之一。行政訴訟起訴期限的價(jià)值是多元的，它可以敦促當(dāng)事人及時(shí)啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)程序，及早解決行政糾紛，使不確定的行政法律關(guān)系盡快確定，從而提高行政管理和公共服務(wù)的效率。如果無期限地保護(hù)當(dāng)事人對(duì)行政行為的訴權(quán)，則行政機(jī)關(guān)作出的所有的行政行為都將處于效力待定狀態(tài)，其他社會(huì)公眾都無法根據(jù)行政機(jī)關(guān)的行政行為來安排自己的生產(chǎn)和生活，整個(gè)社會(huì)的行政管理將陷入完全無序的混亂狀態(tài)?！缎姓V訟法》之所以作出起訴期限的規(guī)定，是基于充分保障并督促行政相對(duì)人及時(shí)行使訴訟權(quán)利，對(duì)怠于行使訴訟權(quán)利的行為不予支持和鼓勵(lì)的目的。依照《行政訴訟法解釋》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民起訴期限的，起訴期限從公民知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算。而對(duì)于“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”的“程度”，司法界存在兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，此處所謂的“程度”并非要求知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的所有內(nèi)容，而僅需知道或應(yīng)當(dāng)知道必要的內(nèi)容即可。也就是說，起訴人所知道的行政行為程度，不影響或阻礙其依法提起行政訴訟；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，只要行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知行政相對(duì)人起訴期限及違法內(nèi)容的，可視為行政相對(duì)人不知，如果行政機(jī)關(guān)主張行政相對(duì)人知道，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉證，否則應(yīng)承擔(dān)不利后果。筆者支持后面這種觀點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)若認(rèn)為行政相對(duì)人的起訴超過法定期限的，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。人民法院對(duì)推定行政相對(duì)人知道行政行為內(nèi)容的證據(jù)，也應(yīng)達(dá)到排除合理懷疑程度。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第六十一條規(guī)定，當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在7 日內(nèi)依照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。將訴訟文書直接送交受送達(dá)人為原則，其他方式為例外。若行政相對(duì)人不知道具體行政行為內(nèi)容的，應(yīng)視為未送達(dá)。當(dāng)然了，如果受送達(dá)人有委托訴訟代理人的，送達(dá)其委托訴訟代理人也視為送達(dá)，但無論如何，送達(dá)訴訟文書必須有送達(dá)回證。

由此可見，本篇實(shí)務(wù)案例中，某村委會(huì)向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)的理由于法有據(jù)。

（四）海事法院作為專門法院，對(duì)涉及環(huán)境與生態(tài)資源保護(hù)等活動(dòng)的行政行為申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行是否具有管轄權(quán)

申訴人還可以從受理法院是否為專門法院以及其他程序違法事由上提出申訴。根據(jù)《行政訴訟法解釋》第三條第二款：“專門人民法院不審查和執(zhí)行行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其行政行為的案件?！辈⒏鶕?jù)《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》第八十一條，因不服海事行政機(jī)關(guān)作出的涉及環(huán)保等活動(dòng)的行政行為而提起的行政訴訟案件，屬于海事法院的管轄范圍。因此，海事法院管轄的涉及海域行政管理行為的行政訴訟案件，僅限于因不服海事行政機(jī)關(guān)作出的海域行政管理行為而提起訴訟的案件。然而，自然資源局并非海事行政機(jī)關(guān)，因此，本篇實(shí)務(wù)案例應(yīng)不屬于海事行政機(jī)關(guān)作出的海域管理行為而提起的訴訟案件，不屬于海事法院受理案件的范圍。