教育行政處罰的設(shè)定權(quán)探究

葉 寧

(福建省教育考試院,福州 350003)

隨著教育現(xiàn)代化的不斷推進(jìn),教育法治化得到極大完善。同時(shí),隨著全社會(huì)整體法治觀念的提升,公民對(duì)于教育部門(mén)依法行政,教育相關(guān)組織依法履行管理職能,教育法律法規(guī)得到貫徹執(zhí)行提出了更高的要求。作為教育行政管理方式中的重要一環(huán),教育行政處罰的規(guī)范化更是備受矚目。

近年來(lái),教育訴訟呈現(xiàn)多發(fā)趨勢(shì),特別是學(xué)生對(duì)于教育行政管理機(jī)關(guān)、學(xué)校在教育管理過(guò)程中做出的教育行政處罰越來(lái)越多地訴諸法律途徑救濟(jì)。但訴訟實(shí)踐中對(duì)于部分規(guī)范性文件設(shè)定的教育行政處罰的合法性存在諸多質(zhì)疑,爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在這類規(guī)范性文件是否有權(quán)設(shè)定教育行政處罰。2021年1月修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)于行政處罰概念、種類和實(shí)施等方面進(jìn)行了完善。教育行政處罰制度的規(guī)范化應(yīng)以《行政處罰法》的修訂為契機(jī)展開(kāi),首當(dāng)其沖的就是對(duì)教育行政處罰設(shè)定權(quán)的探究。

一、教育行政處罰的設(shè)定權(quán)界定

(一)設(shè)定權(quán)與行政處罰設(shè)定權(quán)

設(shè)定權(quán)是某個(gè)立法主體所享有的制定原創(chuàng)性法律規(guī)范的權(quán)力[1],是歸屬于立法權(quán)的一種。行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。從學(xué)理上看,創(chuàng)設(shè)行政處罰的權(quán)力被稱為行政處罰設(shè)定權(quán)。我國(guó)涉及行政處罰設(shè)定權(quán)的法律文件主要是《行政處罰法》,該法并未對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)進(jìn)行明確的概念界定,即何為行政處罰設(shè)定權(quán),而是采取列舉式方式對(duì)不同位階的法律有權(quán)設(shè)定的行政處罰種類和范圍進(jìn)行規(guī)定。2021年新修訂的《行政處罰法》是對(duì)行政法規(guī)與部門(mén)規(guī)章補(bǔ)充設(shè)定行政處罰做出了全新的規(guī)定,明確了行政處罰設(shè)定權(quán)的歸屬。同時(shí)該法對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)進(jìn)行了控制,在第十六條中規(guī)定“除法律、法規(guī)、規(guī)章外,其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”。由此可見(jiàn),我國(guó)對(duì)于行政處罰的設(shè)定權(quán)是進(jìn)行嚴(yán)格限制的。

(二)教育行政處罰

我國(guó)現(xiàn)有專門(mén)對(duì)教育行政處罰進(jìn)行規(guī)范的法律文件是由教育部制定的《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》,其在《行政處罰法》的基礎(chǔ)上針對(duì)教育行政處罰進(jìn)行了更加具體的規(guī)范,但該法對(duì)于教育行政處罰的概念并未進(jìn)行法律上的界定。

對(duì)何為教育行政處罰進(jìn)行界定不僅是明確其概念,也是在劃定教育行政處罰的邊界。在司法實(shí)務(wù)中,對(duì)于概念的模糊認(rèn)知很容易導(dǎo)致法律適用的偏差。例如,在2015年審結(jié)的內(nèi)蒙古自治區(qū)教育招生考試中心被訴案中,二審法院做出了“被上訴人(內(nèi)蒙古自治區(qū)教育招生考試中心)做出的‘當(dāng)次考試各階段、各科成績(jī)無(wú)效’的處罰不屬于《行政處罰法》第八條規(guī)定的行政處罰種類,不屬于行政處罰,而是教育行政管理行為”的判決,并因此駁回上訴,維持原判。但判決書(shū)并未說(shuō)明該處罰并非教育行政處罰而是教育行政管理行為的具體理由,不僅缺乏對(duì)當(dāng)事人的說(shuō)服力,對(duì)后續(xù)類似行政訴訟也缺乏借鑒意義。

現(xiàn)有對(duì)于教育行政處罰的概念界定主要集中于學(xué)術(shù)領(lǐng)域,我國(guó)對(duì)教育行政處罰概念并未進(jìn)行法律上的確認(rèn)。學(xué)理上將教育行政處罰界定為教育行政部門(mén)在行政管理過(guò)程中,對(duì)違反教育行政管理秩序的公民、法人或非法人組織,以依法減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式對(duì)其予以懲戒的行為[2]。這一概念描述與《行政處罰法》對(duì)行政處罰的規(guī)定相呼應(yīng)。教育部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》(教政法〔2019〕17號(hào)),指出要加快修改《教育行政處罰辦法》,夯實(shí)教育行政執(zhí)法制度基礎(chǔ),提高執(zhí)法規(guī)范化水平,可以期待在不久的將來(lái),教育行政處罰的概念能以法律形式得到確認(rèn)。

(三)教育行政處罰的設(shè)定權(quán)

根據(jù)我國(guó)法律對(duì)于教育行政處罰設(shè)定權(quán)的界定,教育行政處罰的設(shè)定權(quán)可以認(rèn)為是在法律、法規(guī)、規(guī)章中,針對(duì)違反教育行政管理行為創(chuàng)設(shè)行政處罰的權(quán)力。教育行政處罰作為行政處罰的一個(gè)部分,其設(shè)定權(quán)的來(lái)源根據(jù)上位法的要求,應(yīng)被嚴(yán)格限制在法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定中。

二、教育行政處罰設(shè)定權(quán)的權(quán)力來(lái)源

(一)法律來(lái)源

依據(jù)權(quán)力來(lái)源不同,行政立法可以分為一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法。一般授權(quán)立法即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)直接根據(jù)《憲法》或有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)制定法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章的行為;特別授權(quán)立法則是依據(jù)特定法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)制定規(guī)范性文件的行為。

行政處罰設(shè)定權(quán)作為立法權(quán)的一種,在一般授權(quán)立法領(lǐng)域基于《行政處罰法》的列舉式規(guī)定,只能由法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行規(guī)定,且對(duì)不同位階的法律所能設(shè)置的行政處罰種類也有具體明確的規(guī)定。

教育行政處罰作為行政處罰的重要組成部分,其設(shè)定權(quán)需要依照《行政處罰法》的列舉式規(guī)定,即只能由法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)有教育相關(guān)法律,例如《教育法》《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》等對(duì)于教育行政處罰的設(shè)定權(quán)均有相應(yīng)的規(guī)定?！稇椃ā贰缎姓幜P法》以及教育相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章共同構(gòu)成了教育行政處罰設(shè)定權(quán)的權(quán)力來(lái)源。

(二)權(quán)力來(lái)源的限制

行政處罰作為減損權(quán)益或者增加義務(wù)的行為,其設(shè)定權(quán)被《行政處罰法》進(jìn)行了嚴(yán)格的限制,只有法律、法規(guī)、規(guī)章能夠設(shè)定行政處罰,除此之外的其他規(guī)范性文件無(wú)權(quán)進(jìn)行設(shè)定。同時(shí)依據(jù)法律位階的規(guī)范,下位法對(duì)于權(quán)力的限制不得超出上位法的授權(quán)[3]。《行政處罰法》依照此法理對(duì)不同位階的法律所能設(shè)定的行政處罰種類進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

教育行政處罰作為行政處罰的重要組成部分,其設(shè)定權(quán)的來(lái)源也應(yīng)當(dāng)遵循《行政處罰法》的規(guī)定,只能由法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行設(shè)定。不同位階的教育法所能設(shè)定的教育行政處罰應(yīng)當(dāng)按照法律位階效力規(guī)定受到相應(yīng)約束。

(三)教育行政處罰設(shè)定權(quán)的立法實(shí)踐

教育行政處罰設(shè)定權(quán)的內(nèi)容并未由《行政處罰法》進(jìn)行具體規(guī)定,而是散見(jiàn)于各個(gè)位階的教育法律條文中。

我國(guó)教育立法之路自改革開(kāi)放時(shí)期開(kāi)啟,現(xiàn)已經(jīng)發(fā)展為以《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱《教育法》)為基本法,覆蓋多位階的法律法規(guī)的教育法律體系。作為教育領(lǐng)域的基本法,《教育法》對(duì)教育領(lǐng)域的行政處罰的種類以及適用情形在第九章中進(jìn)行了一系列的規(guī)定,從法律這個(gè)位階上對(duì)行政處罰進(jìn)行了設(shè)定,同時(shí)授權(quán)部分行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織制定規(guī)范性文件設(shè)置行政處罰的權(quán)限。例如,在第二十九條中對(duì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行了賦權(quán)“(一)按照章程自主管理;……(四)對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理,實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分;……”,這就明確了賦予學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)設(shè)定行政處罰的權(quán)力。

在我國(guó)立法實(shí)踐中,除了法律外,行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及其他規(guī)范性法律文件對(duì)教育行政處罰也有進(jìn)行設(shè)定,例如教育部的多項(xiàng)部門(mén)規(guī)章就對(duì)教育行政處罰進(jìn)行設(shè)定:《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》對(duì)違反教育行政管理秩序應(yīng)進(jìn)行處罰的行為進(jìn)行了規(guī)定;《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》第九條對(duì)作弊考生設(shè)置多項(xiàng)罰則;《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五十四條第五項(xiàng)規(guī)定“剽竊、抄襲他人研究成果,情節(jié)嚴(yán)重的,學(xué)校可以給予開(kāi)除學(xué)籍處分”。作為法律法規(guī)授權(quán)的組織,高校在《教育法》的授權(quán)下加入設(shè)定教育行政處罰的大軍中,通過(guò)設(shè)定處罰來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)教育教學(xué)的管理,例如北京大學(xué)制定的《北京大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例》第四條“學(xué)生違反校規(guī)校紀(jì),根據(jù)情節(jié)輕重、認(rèn)錯(cuò)態(tài)度、悔改表現(xiàn)等,給予下列處分:(一)警告;(二)嚴(yán)重警告;(三)記過(guò);(四)留校察看;(五)開(kāi)除學(xué)籍”;《北京大學(xué)研究生學(xué)籍管理實(shí)施細(xì)則》第三十二條第二款規(guī)定,“研究生在考試中違紀(jì)、作弊者,根據(jù)情節(jié)輕重分別給予如下處分,同時(shí),該門(mén)課程考試成績(jī)以‘0’分計(jì);……考試時(shí),偷看、抄襲、與他人交換考試信息等構(gòu)成作弊,以及其他嚴(yán)重違反考試紀(jì)律者,視情節(jié)輕重,給予留校察看或開(kāi)除學(xué)籍處分”。

根據(jù)法律規(guī)定,教育行政處罰設(shè)定權(quán)來(lái)源僅能為法律、法規(guī)、規(guī)章,且下位法的設(shè)定權(quán)不能超出上位法的授權(quán)。但在我國(guó)立法實(shí)踐中,教育行政處罰設(shè)定權(quán)來(lái)源除了法律、法規(guī)、規(guī)章,還包含了其他規(guī)范性法律文件,部分下位法的設(shè)定權(quán)超出上位法的授權(quán),這就導(dǎo)致在教育行政處罰適用的司法實(shí)踐中,當(dāng)事人對(duì)下位法中的教育行政處罰設(shè)定權(quán)合法性的質(zhì)疑愈演愈烈。

三、教育行政處罰設(shè)定權(quán)合法性分析

受特別權(quán)力關(guān)系理論的影響,在很長(zhǎng)一段時(shí)間里,教育法制框架中的司法救濟(jì)是缺失的。但隨著公民法制觀念的覺(jué)醒,教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校行政主體地位、教育管理行為的可訴性得到確認(rèn),教育行政糾紛的數(shù)量逐步增加,對(duì)教育行政爭(zhēng)議的關(guān)注點(diǎn)慢慢從具體案件向案件背后適用的教育法律法規(guī)本身轉(zhuǎn)移。在教育行政糾紛案件中,對(duì)于教育行政處罰設(shè)定權(quán)的合法性爭(zhēng)議主要集中在下位法能否超出授權(quán)設(shè)定教育行政處罰上。

(一)立法現(xiàn)狀

我國(guó)教育法規(guī)范體系的基本框架雖已建成,數(shù)量也初具規(guī)模,但體系化程度仍然有待提升[4]。在我國(guó)教育行政處罰立法現(xiàn)狀中,相關(guān)法律法規(guī)呈現(xiàn)“散”且“雜”的特點(diǎn),位階從法律至地方性法規(guī)均有涉及[5]。部分下位法呈現(xiàn)違反上位法授權(quán),給自己增設(shè)行政處罰種類,使自己既是裁判者又是執(zhí)行者的情況。這種情況明顯有違“自己不能給自己授權(quán)”的法理。例如,作為部門(mén)規(guī)章的《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》在第九條規(guī)定的教育行政處罰種類明顯超出上位法《行政處罰法》的授權(quán),從而導(dǎo)致在適用法律時(shí)會(huì)出現(xiàn)下位法抵觸上位法的情況,這無(wú)疑會(huì)沖擊我國(guó)法律的科學(xué)性和公信力。

在2015年審結(jié)的內(nèi)蒙古自治區(qū)教育招生考試中心被訴案中,涉案的多名當(dāng)事人提出內(nèi)蒙古自治區(qū)教育招生考試中心依據(jù)《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》做出的“當(dāng)次考試各階段、各科成績(jī)無(wú)效”的處罰決定不屬于上位法《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類,這就將下位法是否有權(quán)創(chuàng)設(shè)新的教育行政處罰種類這一問(wèn)題擺在公眾面前。

(二)訴訟實(shí)踐

在訴訟實(shí)踐中,此類糾紛頻發(fā)的領(lǐng)域主要是集中在學(xué)校這一特殊主體,作為法律法規(guī)授權(quán)的組織,其教育行政管理行為的邊界一直以來(lái)都是較為模糊的。學(xué)校管理過(guò)程中設(shè)定的罰則條款成了被詰問(wèn)的重點(diǎn),這就導(dǎo)致學(xué)校頻繁地成為教育行政糾紛案件的當(dāng)事人[6]。學(xué)校在進(jìn)行教育管理的過(guò)程中一般會(huì)通過(guò)制定“校規(guī)”來(lái)明確自身以及學(xué)校師生的權(quán)利義務(wù)。為確保管理的有效性,“校規(guī)”中不可避免會(huì)設(shè)定一些處罰條款來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校師生的管理,但這些處罰的合法性在學(xué)校師生權(quán)利意識(shí)發(fā)展的大背景下受到一定的質(zhì)疑,特別是因?yàn)檫@些處罰規(guī)定而權(quán)利受損的群體。

學(xué)校制定章程進(jìn)行自主管理的行為是經(jīng)《教育法》第二十九條規(guī)定授權(quán)的。雖然“校規(guī)”不屬于我國(guó)法律的組成部分,但在學(xué)校的內(nèi)部自治規(guī)則體系中,被視為法律法規(guī)的延伸和補(bǔ)充。因此,在教育行政糾紛案件中,學(xué)校是依據(jù)此規(guī)定認(rèn)定其制定的章程是屬于內(nèi)部管理規(guī)定,做出的處罰也是基于《教育法》授權(quán)的行為,因此“校規(guī)”中設(shè)定的處罰應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為合法的。就教育行政訴訟的發(fā)展歷程來(lái)看,從“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”(以下簡(jiǎn)稱“田永案”)到“甘露訴暨南大學(xué)開(kāi)除學(xué)籍決定案”(以下簡(jiǎn)稱“甘露案”),對(duì)于“校規(guī)”中罰則的質(zhì)疑經(jīng)歷了從是否屬于行政處罰到“校規(guī)”是否有權(quán)設(shè)定處罰規(guī)定的歷程。經(jīng)過(guò)“田永案”,學(xué)校處罰行為屬于行政處罰已經(jīng)得到確認(rèn),而“甘露案”則提出了“校規(guī)”設(shè)定的教育行政處罰行為的合法性問(wèn)題。

按照《立法法》的規(guī)定,學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)的組織,是不具備立法資格的。其只有在行使法律、法規(guī)所授職權(quán)時(shí),享有與行政機(jī)關(guān)相同的行政主體地位。因此,學(xué)校的“校規(guī)”在性質(zhì)上不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章,依據(jù)《行政處罰法》限制性條款規(guī)定,“校規(guī)”不具備創(chuàng)設(shè)新的行政處罰的權(quán)力。

因此,不論是法律法規(guī)還是“校規(guī)”,其教育行政處罰設(shè)定權(quán)都應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制,但教育行政處罰的設(shè)定權(quán)遭到濫用的情況在各個(gè)層面“立法”實(shí)踐中不斷重復(fù)出現(xiàn),這對(duì)于我國(guó)教育立法的規(guī)范化和體系化都提出了迫切要求。

四、教育行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)范化途徑

在立法與司法的實(shí)踐中,教育行政處罰設(shè)定權(quán)都受到極大的質(zhì)疑,這主要源于立法缺乏體系性以及對(duì)行政處罰設(shè)定的制約不足,使得行政處罰設(shè)定權(quán)無(wú)法在立法者所預(yù)想的框架中得到執(zhí)行,這成為教育立法過(guò)程中不可忽視的問(wèn)題[7]。我們應(yīng)當(dāng)以全面完善教育立法體系建設(shè)這一總體目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)來(lái)對(duì)教育行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)范化進(jìn)行討論。

(一)增強(qiáng)教育法律規(guī)范體系的系統(tǒng)性

我國(guó)教育領(lǐng)域立法數(shù)量從新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放的四十多年來(lái)不斷增加,確立了一系列的教育制度,但由于教育覆蓋領(lǐng)域較多,涉及教育管理的主體復(fù)雜,教育法律規(guī)范體系呈現(xiàn)出較為碎片化的形態(tài)。教育行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)范化依賴于整體教育立法的體系化建設(shè),需要形成一套自上而下環(huán)環(huán)相扣的教育法律體系來(lái)嚴(yán)格限制教育行政處罰設(shè)定權(quán)的運(yùn)用,并且還需要相應(yīng)配套的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制來(lái)進(jìn)行制約,使設(shè)定教育行政處罰的行為在法律框架中運(yùn)行。

(二)限制設(shè)定教育行政處罰的法律位階

教育行政處罰作為減損權(quán)益、增加義務(wù)的行為,在設(shè)定上需要進(jìn)行嚴(yán)格限制,以免成為公權(quán)力濫用時(shí)的利刃。對(duì)于將公權(quán)力鎖到籠子里的有效方法之一,就是嚴(yán)格并明確限制能夠設(shè)定教育行政處罰的法律法規(guī)的位階。根據(jù)司法實(shí)踐中呈現(xiàn)的糾紛要點(diǎn),很多行政處罰糾紛涉及的爭(zhēng)議要點(diǎn)就是當(dāng)事人認(rèn)為處罰所適用法律的位階違反上位法規(guī)定。為了確保立法質(zhì)量和法律公信力,對(duì)于設(shè)定教育行政處罰的法律位階進(jìn)行限制是很有必要的。

(三)評(píng)估已設(shè)定的教育行政處罰

新《行政處罰法》第十五條規(guī)定,“國(guó)務(wù)院部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性,對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等,應(yīng)當(dāng)提出修改或者廢止的建議”,這就確立了對(duì)于行政處罰的事后評(píng)估制度。利用這一制度可對(duì)現(xiàn)已設(shè)定的教育行政處罰進(jìn)行事后評(píng)估。對(duì)發(fā)現(xiàn)教育行政處罰違反上位法規(guī)定或處罰不合理的,在法律層面無(wú)疑增加了一個(gè)救濟(jì)途徑。