公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的幾點(diǎn)思考和建議①
——以四川為例

丁 敏

（四川省交通運(yùn)輸廳，四川 成都 610041）

引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公路建設(shè)取得顯著成績(jī)，公路里程快速增長(zhǎng)，質(zhì)量持續(xù)提升。2019 年1 月1 日實(shí)施政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，新設(shè)立“公共基礎(chǔ)設(shè)施”科目，明確將公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行單獨(dú)核算，從資產(chǎn)價(jià)值管理的層面進(jìn)行了規(guī)定。2021 年3 月，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合出臺(tái)《公路資產(chǎn)暫行辦法》，對(duì)公路資產(chǎn)實(shí)物管理層面進(jìn)了規(guī)定，構(gòu)建了公路資產(chǎn)實(shí)物管理與價(jià)值管理并重的公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施管理體系。2021 年，我省根據(jù)國(guó)家相關(guān)制度，出臺(tái)了《四川省公路資產(chǎn)管理實(shí)施細(xì)則》（川財(cái)資〔2021〕143號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《管理實(shí)施辦法》”），對(duì)公路資產(chǎn)形成和維護(hù)管理、基礎(chǔ)管理、信息化管理、資產(chǎn)報(bào)告作出了具體規(guī)定，配合《四川省公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)計(jì)核算實(shí)施細(xì)則》（川財(cái)會(huì)〔2021〕45 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《核算實(shí)施細(xì)則》”）的同步出臺(tái)，進(jìn)一步完善了我省公路資產(chǎn)管理制度，摸清了全省公路資產(chǎn)家底，為加強(qiáng)公路資產(chǎn)全過(guò)程管理、提升公路資產(chǎn)管理水平發(fā)揮了重要支撐。

一、我省公路資產(chǎn)管理情況

（一）我省公路資產(chǎn)管理制度體系建立情況

《管理實(shí)施辦法》、《核算實(shí)施細(xì)則》以及我省出臺(tái)的《四川省公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施重置成本標(biāo)準(zhǔn)》（川交函〔2021〕270 號(hào)），細(xì)化構(gòu)建了我省公路資產(chǎn)實(shí)物管理和價(jià)值管理配套的管理制度體系。

1.明確公路資產(chǎn)管理涉及的主體

為貫徹落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度要求，全口徑反映公路資產(chǎn)管理情況，《管理實(shí)施辦法》和《核算實(shí)施細(xì)則》都明確：適用于我省各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位對(duì)承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)的公路資產(chǎn)的管理活動(dòng)和會(huì)計(jì)核算，既包括各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)，也包括其他承擔(dān)公路公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)職責(zé)的行政事業(yè)單位。

2.明確公路資產(chǎn)實(shí)物管理歸口部門(mén)、價(jià)值管理歸口部門(mén)以及具體維護(hù)管理單位職責(zé)權(quán)限

財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定公路資產(chǎn)管理綜合性制度和管理情況報(bào)告制度，并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查。交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定公路資產(chǎn)行業(yè)管理制度，并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查；組織所屬管護(hù)單位開(kāi)展公路資產(chǎn)管理工作，匯總統(tǒng)計(jì)經(jīng)營(yíng)性公路和專(zhuān)用公路資產(chǎn)情況；按照規(guī)定權(quán)限審核或?qū)徟焚Y產(chǎn)處置和公路附屬設(shè)施經(jīng)營(yíng)等管理事項(xiàng)。負(fù)責(zé)管理維護(hù)公路資產(chǎn)的管護(hù)單位負(fù)責(zé)本單位管護(hù)公路資產(chǎn)的清查登記、入賬核算、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)、處置報(bào)批、收入收繳等工作。構(gòu)建分工負(fù)責(zé)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。

3.提出公路資產(chǎn)信息化管理的具體要求

強(qiáng)調(diào)公路資產(chǎn)管理按照資產(chǎn)管理信息化要求，統(tǒng)一使用四川省行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)對(duì)公路資產(chǎn)進(jìn)行信息化動(dòng)態(tài)管理，錄入四川省行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的公路資產(chǎn)信息應(yīng)當(dāng)與四川省公路基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)更新系統(tǒng)的公路資產(chǎn)信息保持一致。財(cái)政部門(mén)建立資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)公路資產(chǎn)數(shù)據(jù)與交通運(yùn)輸行業(yè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，并將存量公路資產(chǎn)數(shù)據(jù)作為運(yùn)維預(yù)算安排、新建項(xiàng)目決策的依據(jù)，滿足公路資產(chǎn)管理、預(yù)算管理和國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告需要。

四川省公路基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)是我省基于GIS地理信息技術(shù)，建設(shè)的全省公路基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和電子地圖系統(tǒng)涵蓋全省國(guó)、省、縣、鄉(xiāng)、村道的全路網(wǎng)，支持公路路網(wǎng)地理信息數(shù)據(jù)及屬性數(shù)據(jù)指標(biāo)展示查詢，對(duì)橋梁、隧道等公路附屬設(shè)施進(jìn)行數(shù)據(jù)綜合管理。

4.實(shí)現(xiàn)公路資產(chǎn)價(jià)值管理與實(shí)物管理的有機(jī)融合

強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)管理維護(hù)公路資產(chǎn)的行政事業(yè)性單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度對(duì)公路資產(chǎn)進(jìn)行明細(xì)核算，會(huì)計(jì)明細(xì)賬數(shù)據(jù)應(yīng)與信息卡保持一致；公路資產(chǎn)清查按照行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查相關(guān)程序執(zhí)行等，實(shí)現(xiàn)公路資產(chǎn)價(jià)值管理與實(shí)物管理的有機(jī)融合。

5.規(guī)范公路資產(chǎn)報(bào)告機(jī)制

明確負(fù)責(zé)管理維護(hù)公路資產(chǎn)的行政事業(yè)性單位應(yīng)當(dāng)將本單位公路資產(chǎn)管理情況納入本單位財(cái)務(wù)報(bào)告、國(guó)有資產(chǎn)年度報(bào)告和行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)月報(bào)，按照隸屬關(guān)系和規(guī)定的程序報(bào)送；交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度規(guī)定的程序，對(duì)下級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)部署公路資產(chǎn)報(bào)告編制工作，審核匯總公路資產(chǎn)情況，報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門(mén)；財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)審核匯總公路資產(chǎn)管理情況，并納入年度國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告，由本級(jí)人民政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。

（二）我省公路資產(chǎn)情況

截至2022 年底，我省普通公路總里程39.63 萬(wàn)公里，位居全國(guó)第一，普通公路網(wǎng)密度達(dá)81.2 公里/百平方公里。按公路行政等級(jí)分，普通國(guó)道1.74 萬(wàn)公里，價(jià)值3852.21 億元；省道2.18 萬(wàn)公里，價(jià)值2564.32 億元；農(nóng)村公路35.71 萬(wàn)公里，價(jià)值6865.59 億元。按公路技術(shù)等級(jí)分，一級(jí)公路4880.766 公里，價(jià)值2546.23 億元，占比1.23%；二級(jí)公路18128.014 公里，價(jià)值3138.57 億元，占比4.58%；三級(jí)公路17422.043 公里，價(jià)值2540.17 億元，占比4.40%；四級(jí)公路343541.899 公里，價(jià)值4996.59 億元，占比86.71%；等外級(jí)公路12223.763 公里，價(jià)值3138.57 億元，占比3.09%。高速公路8494.91 公里，主要由相關(guān)高速公路公司管理維護(hù)，登記為公司資產(chǎn)，未計(jì)入行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)。

二、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的幾點(diǎn)思考

（一）行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理體系還不夠健全

2021 年出臺(tái)的《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，將保障行政單位履行職能和事業(yè)單位提供基本公共服務(wù)的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)納入法治軌道。以行政單位和事業(yè)單位為主體，對(duì)其通過(guò)一定方式取得或者形成的資產(chǎn)，都界定為行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)。資產(chǎn)類(lèi)型既有履行職能需要的國(guó)有資產(chǎn)，也有提供基本公共服務(wù)涉及的國(guó)有資產(chǎn)。在我省，行政和事業(yè)單位履行職能需要的國(guó)有資產(chǎn)，主要包括土地、房屋、車(chē)輛、設(shè)備及家具等，由同級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)進(jìn)行實(shí)物資產(chǎn)管理，制定規(guī)章制度并組織實(shí)施，對(duì)各單位相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，審核或?qū)徟鲉挝幌嚓P(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理事項(xiàng)。但是對(duì)于行政和事業(yè)單位提供基本公共服務(wù)的國(guó)有資產(chǎn)，不屬于同級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)實(shí)物管理范圍。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)中提供基本公共服務(wù)的國(guó)有資產(chǎn)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、文化文物資產(chǎn)等，沒(méi)有明確統(tǒng)一的歸口部門(mén)。

（二）公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物管理制度不夠完善

根據(jù)政府會(huì)計(jì)制度和準(zhǔn)則，公共基礎(chǔ)設(shè)施主要包括市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施，交通基礎(chǔ)設(shè)施包括公路、航道、港口等。財(cái)政部、交通運(yùn)輸部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算的通知》(財(cái)會(huì)〔2020〕23 號(hào))，將公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施分為公路公共基礎(chǔ)設(shè)施、汽車(chē)客運(yùn)站公共基礎(chǔ)設(shè)施和水路公共基礎(chǔ)設(shè)施三大類(lèi)。目前，行業(yè)層面我們出臺(tái)了《公路資產(chǎn)管理辦法》，汽車(chē)客運(yùn)站和水路資產(chǎn)管理辦法暫未出臺(tái)，公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物管理制度體系不夠完善，與價(jià)值管理制度體系匹配度不夠。

（三）公路資產(chǎn)管理制度規(guī)定還不夠全面

交通運(yùn)輸部《公路資產(chǎn)管理辦法》出臺(tái)填補(bǔ)了公路資產(chǎn)實(shí)物管理的制度空白，但迫于公路資產(chǎn)形成的多樣性和復(fù)雜性，管理的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，我省《資產(chǎn)管理辦法》側(cè)重于實(shí)物管理與價(jià)值管理的銜接和匹配，但對(duì)公路資產(chǎn)處置和公路附屬設(shè)施出租、出借、對(duì)外投資管理制度未作明確規(guī)定。主要原因是目前行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)中提供基本公共服務(wù)的國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有明確統(tǒng)一歸口部門(mén)，公路資產(chǎn)公共服務(wù)作用發(fā)生變化，涉及與其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化需要履行的程序和標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)部門(mén)沒(méi)有明確規(guī)定，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)一家不敢輕易制定規(guī)則。

（四）公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值管理水平有待提高

2017 年起，我省就開(kāi)始按照財(cái)政部門(mén)要求開(kāi)展公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值統(tǒng)計(jì)工作，2019 年，按照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，陸續(xù)將公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)納入會(huì)計(jì)核算，探索開(kāi)展公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值管理，但公路水路基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值管理工作起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不足，部分基層管護(hù)單位重視程度不夠，各地公路水路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值管理水平參差不齊。目前只能說(shuō)摸清了公路水路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值家底，不再是一筆糊涂賬，但公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值管理后續(xù)價(jià)值，如龐大規(guī)模的存量公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)如何有效盤(pán)活利用，公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)如何按照實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效銜接等等有待進(jìn)一步研究。

三、工作建議

（一）構(gòu)建行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理完整體系

目前，保障行政事業(yè)單位履行職能的國(guó)有資產(chǎn)管理體系比較健全，實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)也比較豐富，但對(duì)提供基本公共服務(wù)的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理起步較晚，制度體系性也不夠強(qiáng)。為避免公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)分散于各個(gè)行業(yè)管理部門(mén)，不利于公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理，建議對(duì)于提供基本公共服務(wù)的國(guó)有資產(chǎn)，在《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的框架下，站在各級(jí)政府的層面，規(guī)范公共基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)物管理體系，明確公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)類(lèi)型、歸口管理部門(mén)，以及相關(guān)部門(mén)管理職責(zé)及具體管理要求，構(gòu)建加強(qiáng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的完整體系，也為進(jìn)一步完善各類(lèi)型公共基礎(chǔ)設(shè)施提供政策制度基礎(chǔ)。

（二）提升公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值管理水平

建議財(cái)政部門(mén)和有關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)管理部門(mén)從制度層面上進(jìn)一步研究明確存量公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)如何有效盤(pán)活利用，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)如何按照實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效銜接的制度設(shè)計(jì)，突出公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值管理的重要作用。同時(shí)，對(duì)各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位在公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題和困難研究對(duì)策，理論和實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，讓各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位、相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)以及財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，共同推動(dòng)提升資產(chǎn)價(jià)值管理水平。

（三）完善公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物管理制度

為進(jìn)一步強(qiáng)化公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理，全口徑反映公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理情況，建議交通運(yùn)輸部從行業(yè)管理的層面盡快出臺(tái)明確汽車(chē)客運(yùn)站和水路資產(chǎn)的實(shí)物管理辦法，全口徑規(guī)范公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物資產(chǎn)管理，讓公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物管理制度與價(jià)值管理制度銜接一致，構(gòu)建公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理完整體系。