“放管服”背景下行政審批檔案創(chuàng)新性發(fā)展研究與實踐

韓翠香

摘 要：自黨的十八大以來，國家高度重視“放管服”改革建設(shè)工作，在各項業(yè)務(wù)流程中實施“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合”“一次辦好”等便民服務(wù)，并提出“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”的工作目標(biāo)。使得行政審批相關(guān)部門和窗口不斷采用數(shù)字化轉(zhuǎn)型手段，線上線下相結(jié)合優(yōu)化檔案管理利用模式，推動檔案工作數(shù)據(jù)化管理進(jìn)程，并緊緊圍繞“單套制”“無紙化辦公”等主流管理路徑持續(xù)發(fā)力。本文以“放管服”背景下行政審批檔案創(chuàng)新性發(fā)展為視角，從思想意識、制度體系、信息化建設(shè)、安全防護(hù)等方面提出針對性問題現(xiàn)狀及可行性較強優(yōu)化措施，為相關(guān)行政管理部門提供決策參考。

關(guān)鍵詞：“放管服”；行政審批檔案；創(chuàng)新性發(fā)展

行政審批檔案是我國各個行政管理部門在實際工作中產(chǎn)生利用價值較高的紙質(zhì)文件、聲像資料、圖表數(shù)據(jù)等原始記錄，從而真正反映行政審批過程的真實性、完整性、客觀性，具有可參考、可溯源、不可替代的顯著特點，并且與社會各企事業(yè)單位和廣大人民群眾的切身利益息息相關(guān)，在公序良俗維持方面發(fā)揮著重要作用。隨著政府部門的機(jī)構(gòu)改革，成立行政審批局，過去各職能部門檔案由分散保管演變成集中保管，整體檔案分類名目繁多，數(shù)量巨大，內(nèi)容復(fù)雜，如若行政審批部門沒有對其管理加以重視，極易導(dǎo)致檔案工作壓力大、效率低、水平低，因而不斷構(gòu)建信息化、整合化、智慧化管理平臺，在新時代發(fā)展背景下顯得尤為重要。

1 “放管服”背景下行政審批檔案特征及創(chuàng)新性發(fā)展的意義

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，行政審批效率得以提升、管理流程得以優(yōu)化，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐的行政審批檔案管理系統(tǒng)能夠有效提升管理效率與水平，從而促進(jìn)流程設(shè)置及管理思路更加先進(jìn)化，在一定程度上有效提升了檔案管理的實際價值。

1.1“放管服”背景下行政審批檔案的特點

行政審批檔案區(qū)別于普通文書檔案，包含政府部門開展的行政許可、處罰征收、公共服務(wù)等相關(guān)工作產(chǎn)生的檔案，具有以下幾點特征：一是數(shù)量巨大，涉及部門較多。政府部門每天參與的各項行政審批活動產(chǎn)生了海量的結(jié)構(gòu)性與非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，并且隨著社會的發(fā)展，檔案存量及增量始終以幾何級倍數(shù)增長。例如，不動產(chǎn)檔案，包含本地區(qū)全體群眾獲得不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的各種資料，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步推進(jìn)，其信息數(shù)據(jù)總量也在逐年提升。二是利用價值較高。行政審批檔案是在政府行使行政權(quán)力、提高公共服務(wù)水平過程中產(chǎn)生的檔案，包含大量準(zhǔn)予社會法人、個人從事相關(guān)活動的資料，對處理社會矛盾、保障人民權(quán)益提供最原始的證明具有重要作用，也是建設(shè)法治社會的關(guān)鍵基礎(chǔ)[1]。三是電子檔案占比較大。隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)，電子政務(wù)服務(wù)平臺應(yīng)用的普及，大多行政審批事項由線下轉(zhuǎn)為線上辦理，過程中產(chǎn)生了大量的電子審批類檔案，加之隨著電子政務(wù)的不斷發(fā)展與“單套制”檔案管理模式的不斷推進(jìn)，電子檔案所占比例也會只增不減。

1.2 行政審批檔案信息化轉(zhuǎn)型的重要性

一是提高檔案工作管理效率。在傳統(tǒng)管理模式下，檔案員工作量較大，工作壓力也較大，管理模式單一復(fù)雜，查詢利用難度隨著檔案存量的增加而提升，使得整體效率偏低。通過在“放管服”視角下應(yīng)用信息化管理系統(tǒng)平臺，借助大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)挖掘的現(xiàn)代新興技術(shù)，使得檔案由傳統(tǒng)的被動管理轉(zhuǎn)化為主動的在線服務(wù)，優(yōu)化行政審批檔案的各項流程，大幅提升了檔案管理實效性，并將檔案價值充分發(fā)揮出來。二是提高了檔案原始文件的使用年限。傳統(tǒng)行政審批紙質(zhì)檔案由于長期在庫房存放，容易受潮濕、風(fēng)化、蟲蛀等自然因素及查詢翻閱過程中撕毀、丟失等人為因素導(dǎo)致檔案文件損壞，在一定程度上產(chǎn)生不可逆的損失，影響檔案的壽命。在新發(fā)展環(huán)境下，行政審批檔案以電子文件的形式存儲、管理、利用，既節(jié)約了管理成本，提高了檔案處理的速度，又保證了檔案資料的完整性，從而延長檔案使用年限。三是實現(xiàn)電子文件共建共享。在“放管服”發(fā)展環(huán)境下利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)及管理系統(tǒng)平臺，可實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)信息的無障礙廣泛傳輸與實時交換，從而在廣大區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和網(wǎng)絡(luò)在線查詢，進(jìn)而充分發(fā)揮檔案的利用價值，使得數(shù)字化檔案資料更好地服務(wù)于社會民生、服務(wù)于單位工作[2]。

2 “放管服”背景下行政審批檔案創(chuàng)新性發(fā)展存在的問題及挑戰(zhàn)

雖然國家和地方相關(guān)政策與現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)為行政審批檔案管理帶來了較大便利，但是由于相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)者與一線管理人員在思想、制度、信息化、安全上存在各種各樣的問題，導(dǎo)致政策與技術(shù)優(yōu)勢沒有得以充分發(fā)揮，相關(guān)工作開展停留在表面，難以彰顯檔案的利用價值。

2.1 數(shù)字化轉(zhuǎn)型力度不夠，檔案資源管理較為分散

一是在思想意識方面。雖然“放管服”改革的推進(jìn)將各項行政審批事項轉(zhuǎn)移至行政審批局，但是仍存在部分單位重視文書檔案而忽視較為重要的行政審批檔案，使得在政策推進(jìn)、平臺功能開發(fā)等方面沒有側(cè)重于行政審批信息數(shù)據(jù)，歸檔工作開展較少，甚至地理位置較為分散的審批部門直接“零管理”，嚴(yán)重影響相關(guān)工作的有效開展。同時，檔案管理部門“單套制”意識不強，仍采用傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理模式，認(rèn)為紙質(zhì)檔案的簽字蓋章更具真實性，無紙化辦公難以推行，嚴(yán)重制約了行政審批檔案的信息化發(fā)展。二是檔案資源分散。部分地區(qū)的行政審批業(yè)務(wù)有各個不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)開展，整體職能布局呈“各自為政、條塊分割”狀態(tài)，審批事項差異也很大，相關(guān)檔案工作開展不統(tǒng)一、歸檔不及時、業(yè)務(wù)有沖突，并且在實際文件交接過程中容易出現(xiàn)被篡改、檔案丟失、密封不完整等問題，造成不良影響。

2.2 科學(xué)化管理力度不夠，檔案管理體系較為基礎(chǔ)

一是管理構(gòu)架有問題。大多數(shù)行政審批部門沒有設(shè)置統(tǒng)一的檔案管理部門，相關(guān)檔案工作由各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)獨立承擔(dān)，整體處于較為分散的管理模式，對于檔案管理事業(yè)規(guī)劃、相關(guān)制度具體落實、工作作風(fēng)建設(shè)、日常監(jiān)督考核等方面工作開展水平參差不齊，部門間的主要職責(zé)和分工不清晰，工作合力遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求，最終導(dǎo)致檔案創(chuàng)新性管理緩慢，電子化檔案服務(wù)與整體發(fā)展趨勢脫節(jié)，嚴(yán)重影響檔案資源的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。二是管理制度有問題。分散性的管理模式導(dǎo)致整體缺乏科學(xué)合理的管理制度標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)一完善的規(guī)劃指導(dǎo)，對于新時代電子檔案文件服務(wù)模式的優(yōu)化缺少推動，相關(guān)業(yè)務(wù)流程無據(jù)可依，容易出現(xiàn)歸檔不及時、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理有缺陷、利用不廣泛、存儲不完整等問題，在一定程度上制約了檔案事業(yè)的創(chuàng)新性發(fā)展。

2.3 信息化建設(shè)力度不夠，共建共享水平較為低下

一是宏觀層面。部分行政審批部門沒有科學(xué)規(guī)劃建設(shè)信息系統(tǒng)的實施方案，對于檔案的收集整理、存放利用、共建共享等方面工作沒有細(xì)化落實，對于行政審批檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)沒有生成階段性完善計劃，在發(fā)展過程中“隨想隨用”，容易出現(xiàn)混亂、遺漏、丟失等問題。甚至部分行政審批檔案中心雖然購買了信息化設(shè)備，但是受資金、辦公區(qū)域、人力資源等因素限制，使得檔案中心只可實現(xiàn)部分檔案流程的信息化單機(jī)處理，降低了檔案信息化管理效率。二是行政審批檔案數(shù)據(jù)信息共享程度不高。相關(guān)資料無法實現(xiàn)無障礙傳遞共享，各業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，且無法與檔案管理系統(tǒng)實現(xiàn)技術(shù)對接，系統(tǒng)間難以兼容，嚴(yán)重阻礙了各類系統(tǒng)數(shù)據(jù)的整合利用[3]。

2.4 安全化防護(hù)力度不夠，數(shù)據(jù)信息泄密現(xiàn)象較為嚴(yán)重

一是制度方面。行政審批檔案存在相關(guān)規(guī)章建設(shè)與落實不完整的問題，對于檔案的安全保密不夠重視，在思想上沒有對全體工作人員進(jìn)行正確保密性引導(dǎo)，保密意識教育力度不夠，且沒有根據(jù)實際情況制定安全保密、系統(tǒng)防護(hù)等業(yè)務(wù)管理方案，使得在實際工作中存在大量的安全漏洞。例如，對于檔案庫房、機(jī)房硬件的日常運維不夠；檔案數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不完整，隱患排查不及時。二是技術(shù)手段方面。沒有采用先進(jìn)的數(shù)據(jù)監(jiān)測、訪問限制、數(shù)據(jù)保全、信息恢復(fù)等新興安全防護(hù)技術(shù)，對于殺毒軟件的應(yīng)用與病毒庫的升級工作開展較少，使得在如今網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的時代極易因黑客、病毒的入侵導(dǎo)致檔案信息數(shù)據(jù)被泄露、丟失，影響行政審批檔案的安全性，甚至在一定程度上制約了“放管服”改革政策的實施。

3 “放管服”背景下行政審批檔案創(chuàng)新性發(fā)展未來的優(yōu)化路徑

在新時期“放管服”發(fā)展模式背景下，行政審批是政府與社會公眾聯(lián)系的橋梁，提高檔案管理的水平和效率將直接影響政府形象。各級部門要轉(zhuǎn)變檔案管理意識、完善管理體系、持續(xù)加強信息化建設(shè)、保障檔案數(shù)據(jù)安全流轉(zhuǎn)，不斷提高檔案的完整性、系統(tǒng)性，充分利用計算機(jī)技術(shù)彰顯檔案價值，推動創(chuàng)新性改革，全面滿足行政職能的需要，達(dá)到檔案信息數(shù)據(jù)資源的共享利用及高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 轉(zhuǎn)變發(fā)展思想，實施集中化歸檔

一是轉(zhuǎn)變管理思路，做到與時俱進(jìn)。行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)者及管理人員要充分結(jié)合當(dāng)今大數(shù)據(jù)信息化發(fā)展的時代特征，充分開展行業(yè)內(nèi)外市場調(diào)研，全面應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)管理技術(shù)實現(xiàn)檔案信息資源的共享利用，借鑒先進(jìn)管理經(jīng)驗優(yōu)化行政審批工作職能與流程。同時要通過某信公眾平臺、電視媒體、某音、某博、展板等方式線上線下提高干部職工對檔案管理工作的認(rèn)識，建立良好的檔案信息化管理意識，從而推動其實現(xiàn)創(chuàng)新性發(fā)展。二是重視歸檔工作，保證檔案信息的完整性；重視行政審批電子檔案從產(chǎn)生到流轉(zhuǎn)、利用的全過程規(guī)范化管理[4]。在行政審批部門定期開展集中歸檔工作，明確歸檔標(biāo)準(zhǔn)、保管期限、利用范圍，促進(jìn)集中統(tǒng)一檔案數(shù)據(jù)資源庫建設(shè)，保障檔案信息的完整性。同時，要求檔案工作人員提高電子文件“單套制”全流程管理意識，大力研究電子文件單套制歸檔方法，以打通系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)通道，實現(xiàn)電子文件無紙化閉環(huán)管理。盡量避免紙質(zhì)文件的產(chǎn)生，進(jìn)而提升歸檔效率，節(jié)約人力成本。

3.2 健全管理體系，實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展

一是加強組織建設(shè)。設(shè)立行政審批檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組及檔案保管利用科室，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，細(xì)化工作措施。針對行政審批內(nèi)設(shè)部門的檔案管理人員進(jìn)行集中性管理，更加突出不同層級管理人員的職責(zé)劃分的同時保障一線管理人員的自主權(quán)，在頂層設(shè)計層面為檔案工作開展提供政策、資金、人員等方面的支持。同時要協(xié)同運作模式，由領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭組織相關(guān)工作，打破過去傳統(tǒng)的條塊分割式的檔案管理模式，構(gòu)建統(tǒng)一的檔案管理工作體系。二是建立制度體系。領(lǐng)導(dǎo)小組要會同檔案科室，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上從管理制度與流程上進(jìn)行完善和健全，給予檔案信息化建設(shè)最大化的制度保障，進(jìn)而保障檔案數(shù)據(jù)信息的完整性、數(shù)據(jù)的共享性、檔案文件的安全性。從制度上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范化的指導(dǎo)，支撐與指導(dǎo)檔案信息化建設(shè)、管理與使用工作。例如，根據(jù)《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國行政許可法》及《國家檔案局行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)范》等，結(jié)合自身工作開展實際，制定《行政審批檔案信息化管理制度》《行政審批檔案數(shù)據(jù)信息規(guī)范》《應(yīng)急管理制度》《機(jī)房運維及庫房管理制度》《涉密信息管理制度》《行政審批檔案的歸檔標(biāo)準(zhǔn)》等制度文件。三是重視信息化人員培養(yǎng)。通過人才引進(jìn)、定向培養(yǎng)等方式及理論研討、外出研學(xué)等繼續(xù)教育手段，不斷提升檔案管理人員的職業(yè)技能與專業(yè)水平，不斷為干部隊伍結(jié)構(gòu)注入新鮮活力與源源不斷的動力，從而促進(jìn)實現(xiàn)創(chuàng)新性管理。

3.3 加強設(shè)施建設(shè)，推動區(qū)域化合作

一是樹立信息化發(fā)展戰(zhàn)略思維，全方位打造行政審批檔案信息化系統(tǒng)平臺工程。通過頂層設(shè)計及高層推動檔案信息化轉(zhuǎn)型，在政策支持、財政資金等方面持續(xù)推動平臺建設(shè)，結(jié)合實際采購先進(jìn)硬件設(shè)備，并根據(jù)需求應(yīng)用數(shù)據(jù)挖掘、機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，準(zhǔn)確把握行政檔案信息化轉(zhuǎn)型的趨勢，使其能夠更好地順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展的情形。二是建立共建共享機(jī)制。立足于解決“單兵作戰(zhàn)”和“信息鴻溝”的問題，做到先進(jìn)性和實用性相統(tǒng)一，在系統(tǒng)實際建設(shè)過程中提高其與行政審批、政務(wù)服務(wù)等其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的兼容性，構(gòu)建系統(tǒng)之間的映射關(guān)系，在技術(shù)上全面推動各項業(yè)務(wù)專網(wǎng)系統(tǒng)檔案數(shù)據(jù)整合共享，進(jìn)而通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)打造區(qū)域內(nèi)行政審批檔案“數(shù)據(jù)湖”。以多種方式構(gòu)建檔案查詢?nèi)肟冢瑸橛脩籼峁┚W(wǎng)絡(luò)查詢平臺，24 小時隨時隨地可登錄查詢信息，打破時間和區(qū)域的限制，建立一套契合時代發(fā)展要求的檔案共建共享、互聯(lián)互通新模式。不斷優(yōu)化行政審批檔案發(fā)展環(huán)境，真正做到“一站式管理”“一條龍服務(wù)”。

3.4 優(yōu)化保密管理，應(yīng)用安全化技術(shù)

一是完善設(shè)備及手段。進(jìn)一步加大安全管理資金投入，配套采購安全審計、漏洞掃描等安全設(shè)備，引入數(shù)字簽名、電子簽章、四性檢測等先進(jìn)技術(shù)手段，切實解決檔案利用過程中潛在的問題，夯實信息安全基礎(chǔ)環(huán)境，為行政審批檔案信息化建設(shè)構(gòu)建堅實屏障[5]。二是加強員工信息安全管理意識和保密意識。自覺維護(hù)檔案安全，強化信息化機(jī)房和數(shù)字化加工現(xiàn)場的隱患排查，同時根據(jù)檔案保密等級的要求分級公開檔案信息，讓檔案資料更好地服務(wù)于行政審批部門的工作。三是加強異地異質(zhì)備份工作。將龐大數(shù)據(jù)通過移動硬盤、光盤庫等多種介質(zhì)存儲，并定期將數(shù)據(jù)庫文件備份至當(dāng)?shù)厝轂?zāi)備份中心，避免因特大緊急事件導(dǎo)致數(shù)據(jù)損壞、信息清空，為行政審批檔案的完整性提供堅實保障。

結(jié)語

綜上所述，在“放管服”深入推進(jìn)的背景下，實現(xiàn)行政審批檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型、信息化管理已成為持續(xù)性的過程，這就需要審批業(yè)務(wù)部門、政務(wù)服務(wù)部門、檔案部門加強溝通、密切配合，積極探索檔案開發(fā)利用新路徑，不斷提高行政審批檔案的利用率，更加精準(zhǔn)地貫徹新發(fā)展理念，為提升行政審批管理部門及群眾滿意度貢獻(xiàn)檔案力量。

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