主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的裁判路徑與規(guī)則重塑

曹 宇，譚 程，郭琳琳

（1.內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021；2.呼和浩特市中級(jí)人民法院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010040；3.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

1 問題的提出

采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛，是我國礦業(yè)權(quán)糾紛的重要類型構(gòu)成，亦是礦業(yè)權(quán)糾紛頻發(fā)的核心區(qū)域。十年的涉礦裁判文書數(shù)據(jù)顯示：礦業(yè)權(quán)民事糾紛呈現(xiàn)出二審率、再審率等普遍較高的特征，也從側(cè)面印證了礦業(yè)權(quán)糾紛的復(fù)雜性[1]。其中，未經(jīng)審批之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷更是因?yàn)閺?fù)雜的理論證成與多樣的裁判路徑成為理論界與實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的焦點(diǎn)[2]。2016 年，最高人民法院發(fā)布十起礦業(yè)權(quán)民事糾紛典型案例。2017 年最高人民法院又頒行《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《礦業(yè)權(quán)司法解釋》”）均將重點(diǎn)指向礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷裁判規(guī)則的統(tǒng)一。但主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷并未納入二者的范圍。主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的判斷與未經(jīng)審批之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷具有牽連性，但又呈現(xiàn)出獨(dú)立的規(guī)則特征，其裁判路徑的多元性以及理論闡釋的多樣性，決定了研究價(jià)值的繼續(xù)存在。

本文首先通過采礦權(quán)資質(zhì)的規(guī)范現(xiàn)狀與典型案例呈現(xiàn)問題意識(shí)，并類型化主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷的裁判路徑，反思既有裁判路徑的理論基礎(chǔ)以及效能局限，進(jìn)而綜合環(huán)境資源司法裁判的有益經(jīng)驗(yàn)與礦產(chǎn)資源法修改的時(shí)代契機(jī)，提出效力裁判的規(guī)則重塑。

2 主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷的裁判路徑

2.1 采礦權(quán)資質(zhì)的規(guī)范梳理

資質(zhì)管理作為礦產(chǎn)資源開發(fā)的重要制度抓手，得到了礦產(chǎn)資源立法與政策的充分重視。我國現(xiàn)行采礦權(quán)制度圍繞礦種展開，采礦許可證載明主礦種，采礦權(quán)人依照“有證則有權(quán)”的原則，開采證載的礦種[3]?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱“《礦產(chǎn)資源法》”）規(guī)定，“從事礦產(chǎn)資源開采必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件（第3 條）”“礦山企業(yè)必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件（第15 條）”?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第7 條、第11 條至第14 條、第38 條至第40 條，圍繞開采能力、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等關(guān)鍵要素對(duì)國有礦山企業(yè)、集體礦山企業(yè)、個(gè)體采礦所需的不同資質(zhì)詳加規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第5 條和第28 條進(jìn)一步細(xì)化了采礦權(quán)申請(qǐng)人所需材料和程序。《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第7 條則明確規(guī)定采礦權(quán)受讓人應(yīng)具備和采礦權(quán)申請(qǐng)人相同的資質(zhì)條件。原國土資源部出臺(tái)的《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》第4 條重申采礦權(quán)受讓人應(yīng)符合相關(guān)資質(zhì)條件。《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》《關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》原則上要求采礦權(quán)主體為企業(yè)法人，個(gè)體采礦的則應(yīng)設(shè)立個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)采礦權(quán)受讓人資質(zhì)的要求?？梢?，出于對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行有效管控的考慮，我國對(duì)采礦權(quán)資質(zhì)有著較為嚴(yán)密的制度規(guī)范。

現(xiàn)行采礦權(quán)資質(zhì)管理分別指向“持有”采礦權(quán)的資質(zhì)和“行使”采礦權(quán)的資質(zhì)。其中，前者是關(guān)于采礦權(quán)主體為企業(yè)法人的規(guī)定；后者則散見于開采能力、安全生產(chǎn)能力、環(huán)境保護(hù)能力等各類規(guī)范。兩類資質(zhì)的規(guī)定相互纏繞不加區(qū)分，共同構(gòu)成當(dāng)前“采礦權(quán)主體資質(zhì)”的規(guī)范體系。具體到采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓而言，資質(zhì)的證明文件是轉(zhuǎn)讓的前置要求，而未經(jīng)審批的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效。然而司法實(shí)務(wù)的應(yīng)對(duì)并非如此簡單。

2.2 典型案例的樣本分析

2008 年8 月1 日，甲方錫林郭勒盟隆興礦業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡稱“隆興礦業(yè)公司”）與乙方于紅巖簽訂《礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，明確約定巴彥圖嘎三隊(duì)李瑛螢石礦的采礦權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的相關(guān)事宜。其中，金額150 萬元，分兩次付款。合同簽訂后三日內(nèi)，甲方將采礦權(quán)交付給乙方，并經(jīng)錫林郭勒盟公證處公證礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)由甲方負(fù)責(zé)辦理。合同簽訂后，乙方按照合同約定，將150 萬元支付給甲方。而甲方對(duì)于《礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》第5 條約定的辦理后續(xù)事宜久拖未決。為此，乙方訴至錫林郭勒盟中級(jí)人民法院（以下簡稱“錫盟中院”）（表1）。

表1 隆興礦業(yè)公司與于紅巖采礦權(quán)糾紛Table 1 Mining rights dispute between Longxing Mining Company and Yu Hongyan

2017 年12 月26 日，隆興礦業(yè)公司與于紅巖采礦權(quán)糾紛，案件審理與案件執(zhí)行分別歷經(jīng)錫盟中院、內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院（以下簡稱“內(nèi)蒙高院”）以及最高人民法院三級(jí)，歷時(shí)5 年有余，在法律層面有了最終結(jié)果。簡要而言，本案的爭議焦點(diǎn)特別集中：①案件審理階段圍繞采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力展開；②案件執(zhí)行階段則圍繞于紅巖獨(dú)資設(shè)立的有限責(zé)任公司是否為適格申請(qǐng)執(zhí)行人。換言之，于紅巖能否借助判決完成合同的履行，取得相應(yīng)的采礦權(quán)。

焦點(diǎn)一：錫盟中院一審的裁判思路簡單明晰。第一，歸類。確定主體資質(zhì)欠缺的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為未經(jīng)審批的合同。第二，劃責(zé)。受讓資格的審查是行政機(jī)關(guān)（原國土資源部門）的權(quán)利，并非法院的職權(quán)范圍。第三，定性。不支持合同無效。以上的裁判路徑在二審階段與再審階段先后得到了內(nèi)蒙高院和最高人民法院認(rèn)同?！兜V業(yè)權(quán)司法解釋》對(duì)于未經(jīng)審批的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷也遵循了這樣的裁判路徑，其第6 條第2 款明確規(guī)定“當(dāng)事人僅以礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)未經(jīng)國土資源主管部門批準(zhǔn)為由請(qǐng)求確認(rèn)轉(zhuǎn)讓合同無效的，人民法院不予支持”。

需要注意的是，在二審階段，隆興礦業(yè)公司從法律適用的角度提出了新的可選思路，即于紅巖不符合法律規(guī)定的采礦權(quán)受讓人條件，違反了原《中華人民共和國合同法》（以下簡稱“《合同法》”）第52 條第5 項(xiàng)的規(guī)定，直接導(dǎo)致采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效?？梢?，隆興礦業(yè)公司對(duì)合同“歸類”處理與法院的觀點(diǎn)不同，并未走未經(jīng)審批采礦權(quán)合同效力判斷的路徑，而是選取了更為直接的方式，而且這種裁判路徑也有類似案件（湖南省石門縣人民法院（2012）石民二初字第9 號(hào)民事判決）作為支持。

焦點(diǎn)二：執(zhí)行程序一波三折，合同目的并未實(shí)現(xiàn)。隆興礦業(yè)公司與于紅巖采礦權(quán)糾紛在執(zhí)行階段再次陷入紛爭。于紅巖因?yàn)閳?zhí)行事宜，又分別啟動(dòng)錫盟中院、內(nèi)蒙高院以及最高人民法院的相關(guān)執(zhí)行以及監(jiān)督程序，作為協(xié)助執(zhí)行主體的錫林郭勒盟國土資源局（以下簡稱“錫盟國土局”）、內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳（以下簡稱“內(nèi)蒙古國土廳”）也涉及其中（表2）。

表2 隆興礦業(yè)公司與于紅巖采礦權(quán)糾紛執(zhí)行程序主線Table 2 Main line of enforcement proceedings in the mining rights dispute between Longxing Mining Company and Yu Hongyan

由表2 可知，執(zhí)行程序的糾結(jié)點(diǎn)演變?yōu)樵瓏敛块T與人民法院對(duì)職權(quán)劃分以及行使理解的爭議。其一，錫盟國土局與內(nèi)蒙古國土廳堅(jiān)持認(rèn)為法院需要出具相應(yīng)文書，方可辦理手續(xù)。人民法院則堅(jiān)持認(rèn)為轉(zhuǎn)讓資格的審核以及采礦權(quán)的變更事宜是原國土部門的職權(quán)，不是法院職權(quán)范圍。錫盟中院與內(nèi)蒙高院屢次努力之后，仍然無法完成執(zhí)行。于紅巖又一次歷經(jīng)三級(jí)法院，直到最高人民法院也并未協(xié)助其完成采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的履行。尤其需要注意的是，最高人民法院（2017）最高法執(zhí)監(jiān)136 號(hào)文書中盡管沒有支持于紅巖的請(qǐng)求，但其觀點(diǎn)以及證成顯然得到了最高人民法院的認(rèn)同，并在執(zhí)行裁判書中明確建議“此觀點(diǎn)應(yīng)向相關(guān)行政審批機(jī)關(guān)主張”。

2.3 裁判路徑的差異選擇

基于典型案例的縱向分析之后，再從類似案件處理的橫向角度展開觀察。主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷并無明確的裁判路徑?；趯?duì)規(guī)則理解的不同以及適用法律的選擇差異，實(shí)踐中主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷呈現(xiàn)出不同的裁判路徑，出現(xiàn)截然相反的裁判，甚至受困于“同案不同判”的司法困境。

2.3.1 欠缺資質(zhì)，合同無效

主體資質(zhì)欠缺合同效力判斷中，無效說具有更高的采用率?！瓣柦L安石料有限公司、張超和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案”明確指出受讓人不具備采礦權(quán)主體資質(zhì)是違反了法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，認(rèn)定變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的承包協(xié)議無效（參見：廣東省陽江市中級(jí)人民法院（2016）粵17 民終897 號(hào)、廣東省陽江市中級(jí)人民法院（2016）粵17 民終896 號(hào)）。此外，“方卡新、錢壽通采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案”（浙江省金華市中級(jí)人民法院（2018）浙07 民 終3462 號(hào)）、“廣元市天舜礦業(yè)有限公司與綿陽市速升礦業(yè)有限公司合同糾紛案”（四川省高級(jí)人民法院（2016）川民申818 號(hào)）、“鞏義市北莊煤礦、翟秀梅與杜廣安、張憲停煤礦轉(zhuǎn)讓合同糾紛案”（河南省高級(jí)人民法院（2013）豫法民二終第47 號(hào)）均以不具備采礦權(quán)資質(zhì)系違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定判定合同無效。“臺(tái)河市雙利煤焦有限責(zé)任公司與閆新春、臺(tái)河市宏偉煤礦等采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案”也以“受讓人不具備采礦權(quán)主體資質(zhì)”作為理由之一，徑直認(rèn)定轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效（參見：最高人民法院（2016）最高法民申1077 號(hào)）。

2.3.2 欠缺資質(zhì)，不影響合同效力

主體資質(zhì)欠缺不影響合同效力，更多是指不導(dǎo)致合同的無效。不同的裁判路徑選擇，依然會(huì)影響合同效力判斷的最終不同。其一，有效說。“匡鴻與杜亮謀等采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案”一審法院與二審法院對(duì)于采礦權(quán)資質(zhì)規(guī)定的理解定性直接決定了合同效力判斷的裁判路徑[4]。一審法院將其界定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，二審法院則將其識(shí)別為管理性強(qiáng)制性規(guī)定。因此，一審法院持合同無效說，二審法院則認(rèn)為合同有效（參見：湖南省常德市中級(jí)人民法院（2012）常民二終字第78 號(hào)）。其二，未生效說?！奥∨d礦業(yè)公司與于紅巖采礦權(quán)糾紛”中，錫盟中院以及內(nèi)蒙高院將主體資質(zhì)欠缺合同認(rèn)定為未生效的合同。受讓人是否符合采礦權(quán)主體資質(zhì)條件并非法院審理范圍，法院不能借此否定采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力（參見：內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院（2013）內(nèi)民一終字第281 號(hào)）。

綜上，主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷主要呈現(xiàn)為兩種路徑：第一，適用《合同法》第52條之規(guī)定?！逗贤ā返?2 條的相關(guān)規(guī)定因民法典的頒行而廢止，但相關(guān)內(nèi)容得到了《民法典》第153條的延續(xù)。就本文而言,該條的變化不影響本文的觀點(diǎn)以及論述。基于資質(zhì)規(guī)范屬性的識(shí)別不同，合同效力判斷的最終結(jié)果也大相徑庭。第二，基于司法與行政職權(quán)的分工，主體資質(zhì)以及聯(lián)動(dòng)的合同效力判斷并非法院的職能范圍。但合同效力的判斷又因?yàn)槲磳徟傻V權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的觀點(diǎn)差異而呈現(xiàn)出不同的路徑（圖1）。

圖1 主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的裁判路徑Fig.1 Judgment path of the validity of mining rights transfer contract with the lack of subject qualifications

3 主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷的理論反思

主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷的理論基礎(chǔ)是礦產(chǎn)資源開發(fā)中私人自治與國家管控之間的關(guān)系。合同效力判斷的裁判路徑是不同理論基礎(chǔ)甚至是不同價(jià)值選擇在司法實(shí)務(wù)層面的具體體現(xiàn)。

3.1 裁判路徑的理論基礎(chǔ)

3.1.1 合同無效說

《礦產(chǎn)資源法》（1986 年）的制定奉行國家管制經(jīng)營與排斥市場化機(jī)制的基本理念，盡管《礦產(chǎn)資源法》（1996 年）按照市場化的方向進(jìn)行了一輪修改，但受限于時(shí)代背景與發(fā)展程度，沒有脫離管控本位的理論基礎(chǔ)[5]。礦業(yè)權(quán)作為具有公權(quán)色彩的私權(quán)，其得喪變更更多受到權(quán)力管控的影響。采礦權(quán)受讓人資質(zhì)與采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力綁定的方式，正是權(quán)力介入采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的管控抓手。當(dāng)采礦權(quán)受讓人欠缺相關(guān)資質(zhì)時(shí)，基于國家管控的整體目標(biāo)考慮，依據(jù)當(dāng)事人的訴請(qǐng)，按照《合同法》第52 條規(guī)定，直接否定采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力?！昂贤瑹o效說”秉持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來的管控本位論，更加強(qiáng)調(diào)管控紅線的不可觸碰。

3.1.2 合同有效說

采礦權(quán)作為開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的權(quán)利，其突出的物權(quán)屬性本應(yīng)由私法予以調(diào)整，只有在涉及環(huán)境保護(hù)、礦山安全等公共利益時(shí)，才適用公法規(guī)范。既承認(rèn)礦產(chǎn)資源國家管控的必要性，又要管控的權(quán)力保持必要的克制[6]。合同有效說正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，突破以往的“行政審批”認(rèn)知，將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓置于原有的私法空間內(nèi)進(jìn)行效力判斷。但此種裁判路徑因受制于現(xiàn)行規(guī)范體系，并未得到司法實(shí)踐的廣泛適用。

3.1.3 合同未生效說資質(zhì)問題的判斷并非法院職權(quán)范圍，合同依法成立，但因未經(jīng)審批而未生效。采礦權(quán)受讓人的資質(zhì)判斷，涉及專業(yè)問題的認(rèn)定和判斷?；谒痉▽?duì)行政的有限干預(yù)以及專業(yè)問題，法院不宜以采礦權(quán)受讓人資質(zhì)欠缺為由而否定合同效力[7]。但“未生效”作為“待定”的效力狀態(tài)，往往受制于協(xié)助履行義務(wù)條款的局限而導(dǎo)致合同無效，亦可能因?yàn)樽匀毁Y源主管部門與人民法院之間職權(quán)行使之間的軸襯而導(dǎo)致執(zhí)行不能。

3.2 裁判路徑的效能局限

3.2.1 裁判規(guī)則的統(tǒng)一

主體資質(zhì)欠缺合同效力判斷雜糅兩個(gè)層面的復(fù)雜性。第一，采礦權(quán)主體資質(zhì)規(guī)定的屬性識(shí)別。效力性強(qiáng)制性規(guī)定抑或管理性強(qiáng)制性規(guī)定識(shí)別本身就是困擾理論與實(shí)務(wù)的難題[8]。具體個(gè)案中二者的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及在司法實(shí)踐中如何適用尚難把握[9]，以致于環(huán)境資源審判深陷“同案不同判”的困境[10]。第二，采礦權(quán)主體資質(zhì)欠缺合同屬于未經(jīng)審批之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。未經(jīng)審批之采礦權(quán)合同效力判斷歷經(jīng)無效說、有效說、成立未生效說、合同整體未生效說、部分條款生效說以及法律行為效力分步產(chǎn)生說等諸多學(xué)說的淬煉[11]，甚至最高人民法院內(nèi)部都爭論紛紛。如此，主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷的裁判路徑亟需統(tǒng)一。

3.2.2 誠信守約人的保護(hù)

本文選取的7 則案例中，5 則案例的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效，合同目的無法實(shí)現(xiàn)。其中，誠信守約人的利益如何保護(hù)，又如何防范當(dāng)事人故意違約主張合同無效從而獲取不正當(dāng)利益。礦業(yè)權(quán)市場交易標(biāo)的額大、波動(dòng)頻繁的特征，疊加否定合同效力的路徑，容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。這無疑違反了合同法的誠實(shí)信用原則，也不利于維護(hù)正常的交易秩序和交易安全。需要進(jìn)一步考慮的是，典型案例中于紅巖即使取得勝訴判決，也因?yàn)槁殭?quán)劃分的限制而無法最終實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)。報(bào)批義務(wù)條款實(shí)際效果的局限性，導(dǎo)致《礦業(yè)權(quán)司法解釋》即使作出統(tǒng)一裁判規(guī)則的重大努力，仍然面臨質(zhì)疑[12]。

3.2.3 采礦權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

采礦權(quán)作為用益物權(quán)，應(yīng)允許其作為一種商品在市場上自由流轉(zhuǎn)，努力消除阻礙其流轉(zhuǎn)的制度障礙，實(shí)現(xiàn)市場在礦產(chǎn)資源配置中的決定作用[13]。但現(xiàn)行制度體系將采礦權(quán)受讓人資質(zhì)與轉(zhuǎn)讓合同效力綁定的模式，在一定程度上增加了采礦權(quán)流轉(zhuǎn)的制度障礙和成本。而采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同在受讓人資質(zhì)欠缺情形下效力判斷的困難與沖突，降低了采礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度的運(yùn)行效率。糾紛的大幅增加以及過高的二審率和再審率，印證了主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛的復(fù)雜性和不易解決性。采礦權(quán)受讓人資質(zhì)與轉(zhuǎn)讓合同效力綁定的制度設(shè)置以及同案不同判的司法困境，使得采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的效能發(fā)揮受制于國家管控，不利于采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場化，不符合自然資源主管機(jī)關(guān)“放管服”的基本要求。

4 主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷的規(guī)則重塑

4.1 規(guī)則重塑的立法選擇

2019 年12 月17 日，自然資源部正式發(fā)布《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱“自然資源部《修訂草案》”）。此次《礦產(chǎn)資源法》修改，秉承充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，堅(jiān)持深化“放管服”改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場關(guān)系的基本理念，擬對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行系統(tǒng)性、重構(gòu)性的修訂。其中，自然資源部《修訂草案》第29 條規(guī)定“礦業(yè)權(quán)人可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押礦業(yè)權(quán)”迭代了《礦產(chǎn)資源法》“除按下列規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外，探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”的立法表達(dá)。行政審批的介入空間也被壓縮到礦產(chǎn)資源壓覆（第14 條）的特定情形。2023 年12 月25 日第十四屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議審議《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》，基本立法表達(dá)向現(xiàn)行礦法進(jìn)行了部分回歸，但基本思路沿用了“自由轉(zhuǎn)讓的基本原則”（第24 條）。但僅僅一個(gè)條文的規(guī)定，起草者也顯然意識(shí)到了規(guī)范容量供給不足的問題，所以采用了授權(quán)給配套行政法規(guī)的方式予以補(bǔ)救，即第24 條第4 款規(guī)定“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體管理辦法由國務(wù)院制定”。

具體到行政法規(guī)以及部門規(guī)章等構(gòu)成的規(guī)范體系，將面臨重大的聯(lián)動(dòng)性修訂。其一，區(qū)分采礦權(quán)資質(zhì)與采礦權(quán)持有與行使的不同關(guān)系。現(xiàn)行制度框架要求采礦權(quán)人從持有到行使采礦權(quán)均需具備法定資質(zhì)，即采礦權(quán)人具備開采能力并自行開采礦產(chǎn)資源。這種制度模式對(duì)采礦權(quán)人的資質(zhì)要求雖具有正當(dāng)性，但客觀上限制了采礦權(quán)流轉(zhuǎn)以及礦業(yè)投資。因此，解除采礦權(quán)資質(zhì)與采礦權(quán)持有的綁定，采礦權(quán)人不再設(shè)置資質(zhì)要求，但嚴(yán)加綁定采礦權(quán)行使與資質(zhì)的關(guān)系。采礦權(quán)人行使權(quán)利的能力可以通過其他具備開采資質(zhì)的專業(yè)主體加以補(bǔ)正[14]。其二，刪除《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10 條行政審批與合同效力綁定的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓主體資質(zhì)與采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的徹底剝離。其三，明確規(guī)定采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同原則上自成立之日起生效。如此處理盡管得到《礦業(yè)權(quán)司法解釋》的認(rèn)可，但有必要從立法或者行政法規(guī)的層面進(jìn)行正面規(guī)定，避免解釋論層面的不必要紛爭。采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力屬于意思自治的空間，有必要還原采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同作為當(dāng)事人意思自治的工具，將其效力判斷的決定權(quán)交還給合同當(dāng)事人[15]。

4.2 規(guī)則重塑的過渡方案

隨著《礦產(chǎn)資源法》修訂以及礦政管理體制改革的漸次推進(jìn)，當(dāng)前主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷的規(guī)范依據(jù)與理論基礎(chǔ)將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。但《礦產(chǎn)資源法》修訂的完成尚需立法程序的層層推進(jìn)，最終頒行也尚待時(shí)日。環(huán)境資源司法與礦政管理體制的適應(yīng)性調(diào)整作為過渡方案則尤為必要。

具體而言，確立主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的有效說。當(dāng)前合同效力判斷積累的司法裁判經(jīng)驗(yàn)將失去礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管控體系這一命題作業(yè)的預(yù)設(shè)前提。突出采礦權(quán)的物權(quán)屬性，尊重當(dāng)事人意思自治形成的合同效力，否認(rèn)欠缺采礦權(quán)受讓人資質(zhì)對(duì)于合同效力的影響將成為可行的過渡方案。該方案的適用依賴于礦政主管機(jī)關(guān)的努力，其管理體制調(diào)整的程度決定了司法實(shí)踐回應(yīng)的深度?？紤]到過渡方案的臨時(shí)性以及現(xiàn)行法的限制性，將主體資質(zhì)與合同效力脫鉤，綁定到物權(quán)變動(dòng)要件則是更為容易實(shí)現(xiàn)的方案。

《民法典》第215 條確立的區(qū)分原則為采礦權(quán)受讓人資質(zhì)與采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的解綁提供了可行的法律適用路徑。礦業(yè)權(quán)具備適用不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)規(guī)則的制度通道。《民法典》的效力層級(jí)高于作為行政法規(guī)的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，在頒行時(shí)間上更是屬于“新法”。依據(jù)物權(quán)區(qū)分原則，重置主體資質(zhì)管控的節(jié)點(diǎn)。第一，將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同置于私法自治的空間，適用合同成立并生效的一般規(guī)則，使受讓人資質(zhì)和轉(zhuǎn)讓合同效力解綁，行政審批不再對(duì)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同產(chǎn)生影響。第二，將受讓人資質(zhì)與采礦權(quán)物權(quán)變動(dòng)相掛鉤，使礦政主管部門在審查采礦權(quán)物權(quán)變動(dòng)時(shí)，一體審查采礦權(quán)受讓人資質(zhì)。將物權(quán)變動(dòng)置于行政機(jī)關(guān)的管控之下，行政機(jī)關(guān)通過對(duì)采礦權(quán)主體和內(nèi)容變更之控制，已經(jīng)足以實(shí)現(xiàn)調(diào)整采礦權(quán)流轉(zhuǎn)秩序之目的，而對(duì)于采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，則更多地交由當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)意思自治，盡可能地認(rèn)定合同有效，以期賦予當(dāng)事人更多的合同救濟(jì)權(quán)[16]。

5 結(jié)語

主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷路徑的多樣性與理論證成的多元性是當(dāng)前環(huán)境資源司法實(shí)務(wù)的難點(diǎn)。效力判斷紛爭更深層次的糾葛在于礦產(chǎn)資源開發(fā)中私法自治與國家管控的交織及其應(yīng)對(duì)?！兜V產(chǎn)資源法（修訂草案）》的改革精神與規(guī)范設(shè)置是主體資質(zhì)欠缺之采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓效力判斷規(guī)則重塑的重要影響因子。主體資質(zhì)與合同效力綁定的解除是規(guī)則重塑的主要方向，但仍需嚴(yán)格綁定主體資質(zhì)與采礦權(quán)行使的關(guān)系。司法實(shí)踐應(yīng)采合同有效說作為修法完成的過渡方案。