國家審計在防范抵御系統(tǒng)性金融風險中的作用

張永創(chuàng)?李凱悅?張亞

二十大報告提出，要加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。國家審計作為國家治理系統(tǒng)，要在防范抵御系統(tǒng)性金融風險中發(fā)揮獨特作用。一是通過提高審計的覆蓋率、加大處罰力度形成威懾、提出高質量審計建議、完善金融監(jiān)管體制，將現(xiàn)有審計工作做扎實；二是基于金融領域的現(xiàn)實情況，在現(xiàn)有框架上，重新思考在防范系統(tǒng)性金融風險中國家審計的定位、審計業(yè)務模式、審計客體以及人員素質要求?？傮w來看，加強審計監(jiān)督有助于防范抵御系統(tǒng)性金融風險。

一、引言

目前我國經濟發(fā)展已經進入了一個新的階段，高質量集約式的發(fā)展模式逐漸成為主流，第三產業(yè)占GDP的比重早已超過50%。這些成就離不開金融對資源的優(yōu)化配置，以至于很多學者都認為金融是國民經濟的核心。近幾十年不斷發(fā)生的金融危機告訴我們，由于金融行業(yè)具有極強的負外部性，所以金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運行對經濟健康發(fā)展至關重要。從2016年起，我國政府提出要加強金融監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風險對國民經濟的破壞。十九大報告和二十大報告都專門提到要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。國家審計作為國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”，是促進發(fā)展和保證經濟安全的“守護者”，務必要在抵御系統(tǒng)性金融風險中發(fā)揮重要作用。

二、文獻綜述

關于國家審計的功能，目前主流的觀點是國家治理免疫系統(tǒng)論。劉家義（2009年）首先提出了國家治理免疫系統(tǒng)論，并指出，國家審計是國家治理的基石和重要保障。國家審計利用預防、揭露和抵御三種功能為經濟平穩(wěn)運行提供保障。鄭石橋（2015年）從辨證唯物主義認識論視角提出，提出國家審計的直接目標是查處代理問題和次優(yōu)問題，而終極目標是保障經濟平穩(wěn)正常發(fā)展。王家新（2015年）指出在具體層面，國家審計通過揭示機制、威懾機制、預警機制和抵御機制，抑制機會主義傾向和次優(yōu)問題，從而保障制度的良好設計及其運行。

關于系統(tǒng)性金融風險和金融審計方面。系統(tǒng)性金融風險是指由于金融系統(tǒng)全部或部分受損而導致金融服務大面積中斷的風險，并對實體經濟造成嚴重的負面影響。由于金融行業(yè)具有專業(yè)性強、數(shù)據(jù)不透明、違規(guī)收益高等特點，王瑋、鄭石橋（2015年）在研究中發(fā)現(xiàn)金融行業(yè)違規(guī)程度遠高于其他行業(yè)。劉志紅（2011年）認為，國家審計機關應當充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，并將此作為開展審計工作的著力點，這樣才能有效防范系統(tǒng)性金融風險，保障金融安全，維護國家經濟平穩(wěn)運行。劉家義（2012年）專門對國家審計機關防范金融風險進行了說明，國家審計機構要把金融機構和金融監(jiān)管部門同時作為審計客體，通過對金融政策的落實，審計和專項審計重點了解金融機構中存在的違法問題及案件線索，揭示目前金融體系存在的重大風險，有針對性地從政策、體制上分析原因，給出高質量審計建議，防范金融風險、促進金融發(fā)展。葉陳云（2023年）認為需要加強金融審計法制建設，擴大審計部門的監(jiān)督職能，同時以政府債務清查審計作為化解系統(tǒng)性金融風險的突破口。

三、國家審計防范系統(tǒng)性金融風險的常規(guī)路徑

由于我國經濟逐漸由粗放的高速發(fā)展轉變?yōu)榧s式高質量穩(wěn)步發(fā)展等客觀環(huán)境的變化，目前我國對國家審計十分重視，國家審計工作正處于快速發(fā)展不斷完善的階段，這也意味著現(xiàn)有審計工作中存在一些需要改進的地方。常規(guī)路徑是指已經存在的，在國家審計中發(fā)揮作用的路徑，通過改進現(xiàn)有審計工作，補充現(xiàn)有工作的內涵，有助于防范系統(tǒng)性金融風險審計目標的實現(xiàn)。

路徑一：提高審計執(zhí)行力度，實現(xiàn)常態(tài)化審計

通俗地說，審計執(zhí)行力度就是指審計機關在被審計單位中的存在感。提高審計執(zhí)行力度具體來說就是提高審計的頻度和審計覆蓋率，減少被審計單位的機會主義行為。鄭石橋、孫碩（2015年）實證研究發(fā)現(xiàn)，審計頻度和違規(guī)程度呈顯著負相關，也就是說審計頻度越低，被審計單位違規(guī)程度越高，原因在于審計機關的存在感不強，被審計單位發(fā)生機會主義的傾向有所增強。田聰聰（2016年）基于中央部門預算支出數(shù)據(jù)進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)審計覆蓋率和預算違規(guī)率呈顯著負相關，審計覆蓋率的提高能夠有效提升審計效果，減少預算違規(guī)情況。

綜合來看，國家審計要提升金融審計的效果，從整體上減少金融機構和金融監(jiān)管部門的違規(guī)程度，防范系統(tǒng)性金融風險，必須統(tǒng)籌審計資源，實現(xiàn)常態(tài)化審計，增強審計機關的存在感。要改變目前“運動式”的、每年大幅改變審計客體的審計模式，讓金融領域感受到國家審計就在身邊，這樣才能減少機會主義行為，讓被審計單位不敢違規(guī)，并從整體層面降低金融風險，抵御系統(tǒng)性金融風險。

路徑二：加大審計處理處罰力度，增強審計威懾力

威懾機制是國家審計具體發(fā)揮作用的主要機制之一。威懾機制是指被審計單位懾于違規(guī)被發(fā)現(xiàn)后的嚴重后果而在一開始就打消違規(guī)動機。要充分發(fā)揮威懾機制的作用，則必須加大處罰力度，讓被審計單位認識到違規(guī)的嚴重后果。宋達、鄭石橋（2014年）實證研究發(fā)現(xiàn)，審計本來是用來抑制機會主義行為的，但如果制度出了問題則可能反而誘導機會主義行為。那么制度哪里出了問題會誘導違規(guī)呢，關鍵變量在于審計處罰率和審計處罰力度。當審計處罰率低、審計處罰沒有力度時，被審計單位違規(guī)行為便不會考慮審計機構的影響，不害怕違規(guī)產生的后果，威懾機制無法發(fā)揮作用。在審計資源有限，短時間無法增加投入補充審計資源的情況下，提高審計處罰強度是彌補審計覆蓋率不足較好的替代方式。

綜合來看，在國家經濟下行壓力較大的情況下，國家審計資源短期內大幅度提高不太現(xiàn)實，但防范系統(tǒng)性金融風險又十分急需，所以國家審計機關要抵御系統(tǒng)性金融風險，必須在金融領域加大審計處罰力度增強威懾力。通過加大審計處罰力度使違規(guī)單位的違規(guī)收益遠遠小于違規(guī)成本，抵消機會主義帶來的收益，這樣國家審計才能有效降低金融領域的違規(guī)程度，整體層面上抵御系統(tǒng)性金融風險。

路徑三：給出高質量審計建議，完善金融體制

國家審計機關給出審計建議是審計充分發(fā)揮監(jiān)督評價功能的重要途徑，同時也是國家審計的抵御機制在發(fā)揮作用。抵御機制發(fā)揮作用的一個重要途徑是在揭示發(fā)現(xiàn)問題基礎上，分析問題產生的原因以及背后制度的不完善，然后給出建議，推動制度或政策的修改，避免同類問題再度發(fā)生，最終實現(xiàn)國家治理機制的優(yōu)化。抵御機制發(fā)揮作用的第二個途徑是直接以制度為對象進行制度審計，找出不完善的地方并提出建議進行修改，最終實現(xiàn)國家治理機制的優(yōu)化。審計建議要得到落實并有效發(fā)揮作用，首先要保障審計建議本身的高質量。只有審計建議本身是高質量的，符合成本效益原則的，并且可操作性強，被審計單位才能依據(jù)審計建議進行有效落實。如果給出的審計建議質量不高，缺乏可操作性，缺陷或違規(guī)行為賴以生存的土壤沒有鏟除，制度沒有完善，被審計單位可能走進屢審屢犯的怪圈，從某種意義上說，這種審計工作是在浪費國家審計資源。

綜合來看，我國金融領域是違規(guī)的高發(fā)地的重要原因在于我國監(jiān)督治理體制尚不完善，所以要長久地降低整個行業(yè)的系統(tǒng)性金融風險不能靠一時性的“審計風暴”，必須不斷完善監(jiān)管體制，打造風清氣正的金融行業(yè)環(huán)境。換句話說，如果國家審計僅僅關注具體的違規(guī)問題則會出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，也只能降低某個具體的金融風險，談不上抵御系統(tǒng)性金融風險。因此，國家審計在審計結束以后，首先，要有針對性地研究被審計單位的具體情況，給出可操作性強的高質量審計意見，幫助被審計單位完善自身的管理制度，關閉風險敞口，避免出現(xiàn)屢審屢犯的情況。其次，對于在審計過程中發(fā)現(xiàn)的被審計單位存在的共性問題，要仔細研究解決對策，給上級監(jiān)管部門提出高質量完善金融監(jiān)管體系的建議。

四、國家審計防范系統(tǒng)性金融風險的拓展路徑

金融領域因其專業(yè)性強、行業(yè)門檻高、資源密集程度高，一直是高學歷高智商人群的聚集地，其違法違規(guī)行為往往隱藏在復雜的交易之下。要充分發(fā)揮國家審計在抵御系統(tǒng)性金融風險中的作用，不能僅僅依靠常規(guī)路徑，還需要梳理現(xiàn)在金融領域審計中存在的疑難雜癥，掃視現(xiàn)有工作的審計盲點，創(chuàng)造性地開展審計工作。

路徑一：明確國家審計定位，構建系統(tǒng)性金融風險防范體系

2023年5月，金融監(jiān)管體系進一步完善，成立了國家金融監(jiān)督管理總局，金融監(jiān)管體制迎來了新格局。金融領域有了主管的監(jiān)管機構，抵御系統(tǒng)性金融風險是監(jiān)管機構目前的工作重點內容，那么國家審計應該如何找準自身定位，發(fā)揮自身優(yōu)勢呢？本文借鑒鄭石橋（2017年）自然資源問題治理機制構建系統(tǒng)性金融風險防范體系。第一道防線，是指金融機構出于對持續(xù)經營的考慮，建立內部金融風險防范機制，這道防線應當主要發(fā)揮預防和治理的功能，在避免系統(tǒng)性金融風險產生的同時抵擋大部分風險，或將觀察到的潛在系統(tǒng)性風險進行上報；第二道防線是指金融監(jiān)管機構建立的系統(tǒng)性金融風險防范機制，該機制首先要引導和監(jiān)督金融機構構建第一道防線，然后抵御防范第一道防線無法消除的剩余系統(tǒng)性金融風險，力爭將系統(tǒng)性金融風險降低至可接受的低水平；第三道防線則是國家審計對于系統(tǒng)性金融風險的抵御作用。第三道防線國家審計的主要功能是監(jiān)視金融機構和金融監(jiān)管機構對于系統(tǒng)性金融風險的防范，通過審計工作監(jiān)督兩者在防范系統(tǒng)性金融風險中發(fā)揮主體作用，保障金融系統(tǒng)平穩(wěn)健康運行，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

路徑二：拓展對金融監(jiān)管機構的審計業(yè)務類型

金融監(jiān)管機構是否履職盡責是系統(tǒng)性金融風險的重要影響因素，國家審計機關有必要對金融監(jiān)管機構進一步加強審計。具體來看，目前國家審計機關對于金融監(jiān)管機構主要審計預算執(zhí)行情況、決算草案和其他財政財務收支，業(yè)務類型主要是財政收支方面。如果僅僅依靠這樣的審計業(yè)務類型，國家審計恐怕難以防范金融監(jiān)管機構違規(guī)所滋生的系統(tǒng)性金融風險。

綜合分析來看，目前金融監(jiān)管機構主要違規(guī)并不在自身財務資金的支出方面，而是在監(jiān)管人員利用自己的權力違規(guī)審批和放縱監(jiān)管腐敗。按照最高審計機關國際組織的分類，審計可以分為財務審計、績效審計、合規(guī)審計三種類型。筆者認為國家審計機關應該積極拓展業(yè)務類型，將監(jiān)管機構是否依法依規(guī)開展監(jiān)管工作納入審計范圍。具體的實現(xiàn)方式，一是可以參考歐美國家對金融監(jiān)管機構進行合規(guī)審計；二是可以利用我國的經濟責任審計工作，對監(jiān)管部門領導干部進行審計監(jiān)督，以有效抑制違法違規(guī)行為，減少監(jiān)管機構舞弊腐敗，筑牢防范系統(tǒng)性金融風險的第二防線。

路徑三：拓展審計客體

由于審計資源的限制，在金融領域，我國國家審計機關目前主要審計金融監(jiān)管部門、國有金融機構和國有資本占控股或主導地位的金融機構。誠然，這樣的審計安排在過去抵御金融風險中發(fā)揮了重要作用，但是在目前互聯(lián)網金融飛速發(fā)展，以及金融領域進一步對外開放的背景下，尤其是2020年4月我國正式取消對證券公司、公募基金公司的外資持股比例限制后，民間金融機構和外資金融機構開始逐漸成為系統(tǒng)性金融風險的重要影響因素。在風險防范的第二道防線金融監(jiān)管機構失職的情況下，國家審計能作為第三道防線對大型國有金融機構產生的系統(tǒng)性金融風險進行兜底。但是沒有納入國家審計機關審計客體的民間金融機構和外資金融機構，其產生的系統(tǒng)性金融風險則會進行“自由落體運動”。所以為了抵御系統(tǒng)性金融風險，避免金融監(jiān)管機構成為民間金融機構和外資金融機構最后的防線，國家審計機關有必要考慮將民間金融機構和外資金融機構納入審計客體，并思考如何建立第三道防線，對其進行有效監(jiān)管。

路徑四：拓寬審計視野

既然國家審計機關要在防范系統(tǒng)性金融風險中發(fā)揮作用，那么審計機關就必須知道風險在哪里，要對金融系統(tǒng)的運行進行全面風險評估，這就對審計機關的金融經濟視野提出了要求。當審計機關對系統(tǒng)性金融風險進行風險評估尋找風險誘因的時候，審計機關必須首先要考慮宏觀經濟各個方面對系統(tǒng)性金融風險的影響，例如經濟周期和產業(yè)結構情況。其次還要考慮微觀市場層面金融機構的情況，例如互聯(lián)網金融的飛速發(fā)展和金融產品創(chuàng)新。就二十屆中央審計委員會第一次會議內容來看，國家審計機關應當拓寬視野，著重關注地方政府隱性債務，考慮是否開展專項審計，摸清地方政府債務規(guī)模并評估債務風險等級。另外，因房地產行業(yè)和金融行業(yè)密切交織，在“去杠桿”的大背景下，審計機關需要對銀行等金融機構是否貫徹落實國家有關重大政策措施進行審計。最后，國家審計機關還需要跟蹤人民銀行等金融機構的研究成果、行業(yè)監(jiān)管報告，了解金融領域的宏觀、微觀動態(tài)。

五、結論與建議

關于國家審計在防范抵御系統(tǒng)性金融風險中的作為，本文從常規(guī)路徑和拓展路徑兩個方面分別進行了基本面分析和具體路徑闡述。常規(guī)路徑是指國家審計機關可以通過不斷優(yōu)化目前的工作，增強審計的存在感，減少整個金融行業(yè)的違規(guī)程度從而防范系統(tǒng)性金融風險。難點在于需要提高審計資源的投入，或者分配審計資源時對金融領域給予適當傾斜。拓展路徑是指國家審計機關需要面對金融領域目前面臨的具體形勢，開展有針對性的開創(chuàng)性工作，拓展審計業(yè)務類型和審計客體，真正實現(xiàn)審計全覆蓋，在金融監(jiān)管機構之后再構筑一道堅固防線。難點在于，這首先需要進一步豐富國家審計的職能，然后在監(jiān)督金融機構方面需要和金融監(jiān)管部門理清各自定位，并達成一致。無論常規(guī)路徑抑或拓展路徑，這都對審計人員綜合素質提出了更高要求。

（作者單位：新疆科技學院）