黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展視域下的綠色信用制度

謝瀚鵬 古小剛

摘 要：為了給黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展制度建設(shè)提供參考，從方法論角度出發(fā)，分析了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的新制度建設(shè)需求、流域治理的整體性要求與現(xiàn)實碎片化管理的矛盾等。在堅持生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展、做到因地制宜和分類施策的前提下，可通過找尋同時覆蓋生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的最小工具單位解決目前存在的問題，而綠色信用是生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展間的最小公倍數(shù)。通過法律法規(guī)和政策規(guī)制建立綠色信用制度，是黃河流域協(xié)同治理的必要基礎(chǔ)和邏輯起點。黃委會和黃河流域九?。▍^(qū)）可以依據(jù)《黃河保護(hù)法》等上位法和相關(guān)政策，盡快出臺適用于流域和區(qū)域的可操作規(guī)范。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展；生態(tài)保護(hù)；綠色信用制度；黃河流域

中圖分類號：Ｆ２０５；ＤＦ４１１；ＴＶ８８２．１ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２４．０３．００３

引用格式：謝瀚鵬，古小剛．黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展視域下的綠色信用制度［Ｊ］．人民黃河，２０２４，４６（３）：１２－１６，３２．

《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（簡稱《黃河保護(hù)法》），在第三章、第七章等規(guī)定了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展所涉各類活動應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則?！饵S河保護(hù)法》是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略法律化、制度化的成果。當(dāng)前，推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展需要建設(shè)新的制度，以解決流域治理的整體性要求和現(xiàn)實的碎片化管理間的矛盾。學(xué)界的相關(guān)研究主要圍繞黃河流域協(xié)同治理的科學(xué)問題［１］ ，探討構(gòu)建新型生態(tài)補(bǔ)償框架［２］ ，還就綠色信用制度建設(shè)對中國綠色經(jīng)濟(jì)效率提升［３］ 等開展了討論。但是，目前研究未能探究有效銜接生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的“最小公倍數(shù)”，沒有從生態(tài)優(yōu)先、覆蓋生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的最小工具單位路徑中找出解決之道。本文從方法論角度出發(fā)，依托綠色金融制度推導(dǎo)出綠色信用制度是生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展間的最小公倍數(shù)，以期為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展制度建設(shè)提供參考。

１ 黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展需要新的制度

１．１ 高質(zhì)量發(fā)展表述和生態(tài)文明內(nèi)涵演進(jìn)

黨的十八大以來，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，我國生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵不斷演進(jìn)（見圖１），這一演進(jìn)為開展生態(tài)文明建設(shè)工作提供了總遵循。２０１７ 年，黨的十九大報告對高質(zhì)量發(fā)展作出了新的表述。新表述的應(yīng)有之義是建立綠色低碳、循環(huán)發(fā)展的新體系，這是實現(xiàn)社會主義生態(tài)文明的時代課題。高質(zhì)量發(fā)展在本質(zhì)上與綠色發(fā)展不可分割。綠色低碳發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志［４］ 。

１．２ 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力。保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)從根本上講是有機(jī)統(tǒng)一、相輔相成的。不能因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到一點困難，就開始動鋪攤子上項目、以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的念頭，甚至想方設(shè)法突破生態(tài)保護(hù)紅線［５］ 。生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在目的和內(nèi)容方面都是一致的?！皟缮健崩碚撘焉钊肴诵模I(lǐng)著我國的綠色變革。

１．３ 推動生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展需要建立新制度

高質(zhì)量發(fā)展與綠色發(fā)展緊密相關(guān)，高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放到集約、再到高質(zhì)量的路徑延續(xù)。毋庸諱言，生態(tài)保護(hù)效應(yīng)與單純經(jīng)濟(jì)增長的短期成效相比是一個相對較長的過程。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的提出，摒棄了以往以破壞生態(tài)為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是對人們期盼碧水藍(lán)天白云的政策回應(yīng)?，F(xiàn)實中，那種認(rèn)為保護(hù)環(huán)境就會減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)若要發(fā)展就得犧牲環(huán)境的思想觀念依然存在。實踐中，政府績效考核體系的唯ＧＤＰ 論、考核期限過短等弊端，給生態(tài)保護(hù)事業(yè)帶來的負(fù)面影響不容小覷。因此，需要建立消除舊有觀念、實現(xiàn)保護(hù)和發(fā)展辯證統(tǒng)一的新制度。

２ 黃河流域治理的整體性要求與現(xiàn)實碎片化管理的矛盾

２．１ 流域治理在客觀上具有整體性要求

流域一般跨多個行政區(qū)域，國際流域甚至跨多個國家。黃河流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東九?。▍^(qū)），上中下游的自然面貌、資源稟賦和生態(tài)環(huán)境差異較大，相關(guān)違法行為具有鮮明的特征，有可能波及上下游、左右岸或者區(qū)域、全流域。因此，一個權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)完整行使黃河流域管理職權(quán)，是有效預(yù)防黃河流域生態(tài)違法行為的必要前提。在司法機(jī)關(guān)“地方化”的現(xiàn)狀下，流域內(nèi)利益受損的當(dāng)事方勝訴的把握并不大［６］ 。因此，僅僅依靠較為分散、位階較低的行政法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī)，無法組建高權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)完整架構(gòu)，難以對整體性治理起到有效規(guī)制效應(yīng)，而《黃河保護(hù)法》的出臺正當(dāng)其時。

黃河源遠(yuǎn)流長，流域治理涵蓋了生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)發(fā)展、資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)合理布局、歷史文化傳承等諸多事務(wù)。由于當(dāng)下黃河流域的管理體制“碎片化”特征以及涉水法律體系的不盡完善，管理機(jī)構(gòu)與法律規(guī)范體系沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)同治理功能，因此未能妥善處置黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的兩重問題［７］ 。換言之，流域治理雖然在客觀上具有整體性要求，但是在現(xiàn)實中并未達(dá)成這一目標(biāo)，因而需要進(jìn)一步探究管理模式。

２．２ 現(xiàn)實的碎片化管理模式

水利部黃河水利委員會（簡稱黃委會）為水利部派出的流域管理機(jī)構(gòu)，代表水利部在黃河流域和新疆、青海、甘肅、內(nèi)蒙古內(nèi)陸河區(qū)域依法行使水行政管理職責(zé)。這一涉水管理體制安排，盡管在形式上體現(xiàn)出部門治理的專門化特點和優(yōu)勢，但是無法解決黃委會在面臨省級地方政府時因行政級別帶來的權(quán)威性不夠等問題。學(xué)界不能站在應(yīng)然角度，無視這一實際。

實際上，地方政府層面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能分屬在多個部門，包括生態(tài)環(huán)境、水利、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門。這種多頭管理的模式，難免造成部門間條塊分割問題。政出多門難免帶來管理亂象：各部門在面對權(quán)力和利益時產(chǎn)生沖突，而在面對問題和責(zé)任時則相互推諉乃至不作為［８］ 。這就導(dǎo)致現(xiàn)實中的黃河流域管理模式呈現(xiàn)出碎片化特征。同時，黃河流域九省（區(qū)）政府各自所轄的生態(tài)環(huán)境、水利、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門，名稱、組織架構(gòu)、職權(quán)職責(zé)等不盡相同，黃委會下轄職能機(jī)構(gòu)在與之對接溝通時，也會面臨因行政級別帶來的權(quán)威性不夠等問題。九?。▍^(qū)）內(nèi)的地市（盟）級和縣（縣級市或市轄區(qū)、旗）級政府，所設(shè)置的與流域管理有關(guān)的職能部門或辦事機(jī)構(gòu)的情況更為復(fù)雜。另外，在涉及流域的案件審判、法律監(jiān)督工作時，九?。▍^(qū)）的高級法院和?。▍^(qū)）檢察院的行政級別與黃委會相同，各地關(guān)于流域的司法活動流程和處理結(jié)果存在一定差異，這都會產(chǎn)生流域管理模式的碎片化現(xiàn)象。涉法問題的妥善處理，需要從歷史的、比較的方法中汲取經(jīng)驗。

２．３ 流域管理體制涉法問題和經(jīng)驗借鑒

理順相關(guān)管理體制、解決涉水法律問題包含兩個層面的內(nèi)容：一是應(yīng)當(dāng)從治理架構(gòu)等出發(fā)，構(gòu)建協(xié)同治理的體制和機(jī)制；二是需要健全流域協(xié)同治理的法律體系。從國際上流域治理的經(jīng)驗看，很多國家和地區(qū)進(jìn)行流域?qū)ｉT立法，如美國１９３３ 年制定的《田納西河流域管理局法》、澳大利亞的《２００７ 年水法》，以及日本、德國等的流域?qū)ｉT立法，都為特定流域的協(xié)同治理提供了制度保障［９］ 。現(xiàn)代意義上的流域立法及其構(gòu)建的管理體制，經(jīng)歷了漫長的歷史進(jìn)程，這跟人類技術(shù)進(jìn)步由漸變到突變帶來的生產(chǎn)和生活方式變革，以及流域單一功能和服務(wù)空間的擴(kuò)張密切相關(guān)。

２０ 世紀(jì)８０ 年代末以來，生態(tài)保護(hù)等新元素進(jìn)入流域管理單元［１０］ 。就我國流域立法而言，《黃河保護(hù)法》是立足于流域保護(hù)特殊需求的又一里程碑式立法［１１］ 。

在改革黃河流域環(huán)境資源類案件分散審理、統(tǒng)一裁判尺度，以及防范流域管理在省域內(nèi)的碎片化傾向等方面，河南省關(guān)于環(huán)境資源集中管轄的做法是一個很好的樣本。河南省高級法院經(jīng)河南省委和最高人民法院批準(zhǔn)，發(fā)布《全省法院環(huán)境資源案件（案由）范圍（試行）》（豫高法〔２０１９〕２３３ 號），自２０２０ 年９ 月起，河南省內(nèi)黃河流域的環(huán)境資源案件，包括刑事、民事、行政、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件和河南黃河河務(wù)局及其所屬單位申請執(zhí)行的行政非訴案件，統(tǒng)一由鄭州鐵路兩級法院集中管轄。２０２２ 年１２ 月，河南省高級法院又頒行了《關(guān)于全省法院環(huán)境資源案件集中管轄的規(guī)定》，由鄭鐵中院集中管轄全省范圍內(nèi)應(yīng)由中級人民法院管轄的第一審環(huán)境資源案件，以及１８ 個基層法院審理的環(huán)境資源案件上訴、抗訴的二審案件。此項環(huán)境資源案件集中管轄制度安排，也體現(xiàn)了司法服務(wù)綠色低碳發(fā)展的特點。

３ 新制度探索

３．１ 最小工具單位的尋找思路

在堅持生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展、做到因地制宜和分類施策的前提下，構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展所需的新制度、解決流域治理整體性要求與現(xiàn)實碎片化管理的矛盾，均可通過找尋同時覆蓋生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的最小工具單位加以解決。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展需要新的制度，主要緣于地方政府績效考核的影響和治理能力問題。有必要通過尋找生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展之間的公倍數(shù)，并將其統(tǒng)一于立法之中，促使地方政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、組織等在行事時兼顧兩者，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展。黃河流域治理的整體性要求與現(xiàn)實碎片化管理的矛盾，緣于在現(xiàn)有管理體制機(jī)制下，以鄰為壑，上下游、干支流、左右岸之間的“對己有利對人不利”行為缺乏客觀判斷和強(qiáng)力約束。某一區(qū)域在作出某種決策時，不考慮其行為對流域中相鄰區(qū)域和其他區(qū)域的影響，從單一管理區(qū)域來看無不利影響，卻會直接或間接影響到相鄰區(qū)域或其他區(qū)域。由于硬約束的缺乏，因此在出現(xiàn)不利影響后，受損區(qū)域很難對其他區(qū)域提出救濟(jì)主張，或者在提出救濟(jì)主張后無法落地實施。通過生態(tài)補(bǔ)償制度和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制解決矛盾的思路即源于此，可視為對跨區(qū)域行為的影響認(rèn)定和責(zé)任承擔(dān)作出的有益嘗試。

３．２ 綠色發(fā)展工具

３．２．１ 綠色發(fā)展工具是最小公倍數(shù)

現(xiàn)實中能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展辯證統(tǒng)一融合共進(jìn)的工具，需要由政府或者法律進(jìn)行調(diào)整。譬如，雖然有機(jī)蔬菜品質(zhì)更好，但是國家不能通過立法限制人們購買非有機(jī)蔬菜，不過政府可以制定政策對有機(jī)蔬菜種植者進(jìn)行補(bǔ)貼。黨的二十大報告指出，要“完善支持綠色發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系”，這一政策體系就是可持續(xù)發(fā)展工具、綠色發(fā)展工具。價格政策是財政、貨幣政策的重要補(bǔ)充，它針對關(guān)系國計民生的重要商品、一些存在明顯的市場“失靈”的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價格，直接限定價格水平或價格的浮動幅度。通過對綠色發(fā)展行業(yè)進(jìn)行特別補(bǔ)貼，價格政策實際上就轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色財政政策。綠色標(biāo)準(zhǔn)體系是在技術(shù)或者質(zhì)量方面對相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)、行業(yè)設(shè)定符合綠色發(fā)展的體系。綠色財稅、金融和投資政策是國家可以進(jìn)行立法規(guī)制，進(jìn)而成為影響綠色發(fā)展的工具，是高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的最小公倍數(shù)。

根據(jù)央行、財政部、證監(jiān)會等七部門２０１６ 年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，綠色金融引導(dǎo)著資金流向資源節(jié)約、技術(shù)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)行業(yè)，促使企業(yè)主動實施生產(chǎn)經(jīng)營活動的綠色轉(zhuǎn)型，教育廣大消費(fèi)者養(yǎng)成綠色消費(fèi)理念。綠色金融涵蓋綠色信貸、保險、證券、信托和碳金融等，主要是金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)和個人發(fā)行的某種金融產(chǎn)品；符合條件的金融產(chǎn)品購買者可以獲得相對優(yōu)惠的產(chǎn)品價格，或者規(guī)定只有符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個人才能獲得該產(chǎn)品。自２０１８ 年開始實施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，對不符合綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者征收環(huán)境保護(hù)稅，其立法目的之一就是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。２０１８ 年證監(jiān)會修訂《上市公司治理準(zhǔn)則》，確立了環(huán)境、社會責(zé)任和公司治理（ＥＳＧ）信息披露的基本框架，該準(zhǔn)則屬于綠色金融的范疇。這些立法規(guī)制引導(dǎo)了綠色發(fā)展工具可持續(xù)發(fā)展。

３．２．２ 綠色發(fā)展工具的分類與內(nèi)涵

按照行為人之間關(guān)系的不同，可以將綠色財稅和綠色金融分為三類：第一類是中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的綠色轉(zhuǎn)移支付，即行政機(jī)構(gòu)對行政機(jī)構(gòu)；第二類是政府對企業(yè)或個人的綠色轉(zhuǎn)移支付、綠色政府采購、綠色稅收與補(bǔ)貼，即政府對企業(yè)或個人；第三類則是金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)或個人，這是大部分的綠色金融行為。世界上有記錄的最早“綠色金融”制度，是１９８０ 年因著名的“愛河事件”而誕生的美國《超級基金法案》，由此觸發(fā)了環(huán)境風(fēng)險向金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。

作為綠色信貸框架下有影響力的準(zhǔn)則，“赤道原則”要求金融機(jī)構(gòu)充分審核企業(yè)和項目的環(huán)境風(fēng)險并提出解決方案［１２］ 。我國最早出現(xiàn)的綠色金融產(chǎn)品屬于綠色貸款。根據(jù)《綠色信貸指引》（銀監(jiān)辦發(fā)〔２０１２〕４ 號），金融機(jī)構(gòu)負(fù)有特定的識別、監(jiān)控等責(zé)任和義務(wù)。綠色信貸中的赤道原則要求關(guān)注貸款項目的風(fēng)險，先審核申請人的信用狀況，依此決定是否貸款以及貸款利率。

由于社會對綠色發(fā)展的追求，因此往往會對綠色信貸提供利息補(bǔ)貼。如果將利率優(yōu)惠的綠色信貸提供給侵害環(huán)境或損害資源的申請人，或者給予長期堅持環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約的申請人與環(huán)境不友好申請人相同的貸款獲得條件，那么綠色貸款機(jī)制就背離了制度設(shè)立的初衷。因此，有必要借鑒現(xiàn)有的信用制度，設(shè)立專門的綠色信用制度，作為授予優(yōu)惠綠色貸款的先決條件或者設(shè)定為主要權(quán)重項目。

綠色內(nèi)涵與財政相互耦合而得的綠色財政，強(qiáng)調(diào)集約和可持續(xù)發(fā)展等理念［１３］ 。綠色財政包含綠色財政收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、稅收與補(bǔ)貼，以可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明的理念對公共財政進(jìn)行全過程改造。黃河流域綠色財政制度設(shè)計可考慮兩個方面：一是國家對黃河流域地方政府實施的綠色財政政策，二是黃河流域各地方政府對所轄市場主體實施的綠色財政政策。前者是中央政府針對地方政府的財政措施，比如轉(zhuǎn)移支付等；后者是各地方政府針對企業(yè)等執(zhí)行的財政措施，比如稅收減免和補(bǔ)貼等。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，信用是金融體系的基石。我國當(dāng)下正在大力推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，意在構(gòu)建全方位覆蓋“政府、商務(wù)、社會、司法”等領(lǐng)域的完整的社會信用體系。在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域有知識產(chǎn)權(quán)信用［１４］ ，在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域存在農(nóng)村信用［１５］ ，還有政務(wù)誠信、司法公信等［１６］ 。這些不同領(lǐng)域的信用分類標(biāo)準(zhǔn)不同、適用范圍不同，有些適用于公主體、有些適用于私主體。英語“ｆｉｎａｎｃｅ” 既可翻譯為“金融”，又可翻譯為“財政”。如前所述，“兩山”理論就是綠色金融的指導(dǎo)思想。在綠色財政實施過程中，可以借鑒綠色金融理念，以綠色財政信用為突破口，在黃河流域進(jìn)行政務(wù)誠信體系建設(shè)的先行先試。例如，現(xiàn)行稅收返還安排是按照基數(shù)法進(jìn)行的，但在綠色財政視域下進(jìn)行綠色稅收返還，根據(jù)不同行政區(qū)域綠色信用的不同等級來分類實施。換言之，無論是綠色金融還是綠色財政，均可建立在綠色信用基礎(chǔ)之上。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的意見》（ 中辦發(fā)〔２０２１〕２４ 號）指出，“探索構(gòu)建覆蓋企業(yè)、社會組織和個人的生態(tài)積分體系，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)賦予相應(yīng)積分，并根據(jù)積分情況提供生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)惠服務(wù)和金融服務(wù)”“加大綠色金融支持力度”?？梢哉f，生態(tài)積分體系是綠色信用制度的內(nèi)核所在。

３．３ 構(gòu)建綠色信用制度

黃河流域統(tǒng)一大市場的形成需要以有為政府為前提，基于統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、公平競爭制度、市場準(zhǔn)入制度、社會信用制度和司法監(jiān)管制度，破除流域內(nèi)、流域間影響要素合理流動的體制機(jī)制障礙，保障有效市場可以充分整合流域要素，在流域內(nèi)合理有效地配置和利用資源，提高發(fā)展效益水平［１７］ 。可見，綠色信用的重要作用不言而喻。

綠色信用制度可以作為黃河流域保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展所需要的新制度基礎(chǔ)，綠色信用是生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展之間的最小公倍數(shù)。在工業(yè)時代，正是工業(yè)文明發(fā)展固有思維造成生態(tài)環(huán)境危機(jī)，使生態(tài)保護(hù)和發(fā)展存在一定的不協(xié)調(diào)。高質(zhì)量發(fā)展在很大程度上可以和生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來，將綠色金融和綠色財政統(tǒng)一為綠色信用基礎(chǔ)制度。同時，綠色信用具有適用范圍的無限延展性，能夠在更廣泛的領(lǐng)域?qū)⑸鷳B(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)協(xié)調(diào)起來。在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的基礎(chǔ)上，通過正的綠色信用使守信主體獲得更多機(jī)會和激勵，通過負(fù)的綠色信用使失信主體丟掉機(jī)會或者被懲戒，進(jìn)而促進(jìn)政府、企業(yè)、個人在作出決策的過程中，自覺選擇有利于生態(tài)保護(hù)的發(fā)展策略。

綠色信用制度可以解決流域治理碎片化問題。流域治理碎片化的產(chǎn)生原因是行政劃分前提下的地方保護(hù)主義和部門本位主義，暫時性、沒有強(qiáng)制力的協(xié)同機(jī)制大多流于形式，很難實現(xiàn)區(qū)域或者部門間的協(xié)同。綠色信用制度經(jīng)由立法和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，可以促使流域內(nèi)政府、組織和個體將綠色信用標(biāo)準(zhǔn)作為行事準(zhǔn)則。另外，就政府行為可另設(shè)專門的綠色信用記錄制度，作為評定各種法律政策優(yōu)惠適用以及政府官員考核晉升的依據(jù)。治理碎片化的主要原因是，甲區(qū)域的生態(tài)危害來自于乙區(qū)域，而乙區(qū)域自身的考核則無須考慮甲區(qū)域的生態(tài)受損狀況。建立覆蓋全流域的綠色信用制度，自然可以減少將來發(fā)生的“以鄰為壑”的決策。鑒于流域內(nèi)所有當(dāng)事方的行為都有可能成為綠色信用信息，故而綠色信用可以有效反作用于綠色金融和綠色財政。

總之，通過法律法規(guī)和政策規(guī)制建立綠色信用制度，是黃河流域協(xié)同治理的必要基礎(chǔ)和邏輯起點。建立黃河流域綠色信用制度的路徑見圖２。

４ 結(jié)束語

推進(jìn)建立綠色信用制度需要法律法規(guī)和政策規(guī)制，而相關(guān)頂層設(shè)計已現(xiàn)雛形。黨的二十大報告指出，應(yīng)完善社會信用基礎(chǔ)制度，健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，加強(qiáng)財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合。２０２２ 年３ 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》，要求完善生態(tài)環(huán)保信用制度，全面實施環(huán)保、水土保持等領(lǐng)域的信用評價，創(chuàng)新信用融資服務(wù)和產(chǎn)品?！饵S河保護(hù)法》第一百零一條規(guī)定，國家實行有利于節(jié)水、節(jié)能、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用的稅收政策，鼓勵發(fā)展綠色信貸、綠色債券、綠色保險等金融產(chǎn)品?！吨腥A人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》第四十六條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域主管部門應(yīng)當(dāng)將有關(guān)企事業(yè)單位遵守生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)和履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會責(zé)任的情況納入環(huán)保信用體系。歸集生態(tài)環(huán)境重點監(jiān)管單位、環(huán)保服務(wù)單位及從業(yè)人員的違法失信信息，加強(qiáng)環(huán)保信用信息的共享共用，推動有關(guān)部門實施守信激勵和失信懲戒。相關(guān)企事業(yè)單位應(yīng)按照國家規(guī)定披露環(huán)境信息，有關(guān)情況作為環(huán)保信用信息與銀行、證券、保險等機(jī)構(gòu)共享。

黃委會和黃河流域九?。▍^(qū)）可以依據(jù)《黃河保護(hù)法》等上位法和相關(guān)政策，盡快出臺適用于流域和區(qū)域的可操作規(guī)范。河南省已于２０２２ 年初頒行《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的實施意見》，提出加快建設(shè)黃河國家文化公園（河南段），鼓勵探索建設(shè)生態(tài)信用體系試點，支持綠色金融創(chuàng)新。與此同時，在遵循正當(dāng)程序和法定前提條件下，適時提高黃河流域管理機(jī)構(gòu)的級別以增強(qiáng)其權(quán)威性，推廣河南省環(huán)境資源案件集中管轄經(jīng)驗至全流域、設(shè)立跨九省（區(qū)）的生態(tài)環(huán)境法院。打造維護(hù)綠色信用制度、體現(xiàn)司法公信的新典范，是推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新的頂層設(shè)計。

綠色信用制度是共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理的基礎(chǔ)。一方面，綠色信用制度將生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)一起來，實際上就是將流域內(nèi)所有主體的行為進(jìn)行協(xié)同；另一方面，通過全面記錄符合標(biāo)準(zhǔn)的行為主體的行為，使行為結(jié)果成為評價依據(jù)。信用記錄的過程是完全中性的、無主觀評價的，能夠減少人為干預(yù)，可以規(guī)制和降低權(quán)力濫用或者不作為發(fā)生的概率，具有促使人們自覺行事，減少環(huán)境破壞和污染，趨向于主動保護(hù)環(huán)境、維持生態(tài)的功能?？傊?，綠色信用制度有利于在黃河流域內(nèi)各區(qū)域和各行政部門的協(xié)同過程中建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，減少地方保護(hù)主義和部門本位主義的發(fā)生，增強(qiáng)流域治理的協(xié)同效力，從而全面推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明建設(shè)。

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