“雙碳”背景下我國碳定價機制發(fā)展現狀與建議

摘 要：為有效減排，實現我國“雙碳”目標、推進中國式現代化，本文系統梳理并總結了我國在碳稅、碳市場、碳邊境調節(jié)措施等碳定價機制方面的發(fā)展現狀。研究發(fā)現，目前我國碳定價機制正在運行的僅有碳市場，內部碳定價在部分企業(yè)被采用，其他碳定價機制還未實施，整體尚處于碳定價機制的加速發(fā)展階段?；诖?，本文提出了我國碳定價機制應該推進碳定價機制立法進程、構建系統性碳定價機制、積極與其他經濟體合作構建碳定價機制等方面的發(fā)展建議，以供參考。

關鍵詞：碳定價機制；碳稅；碳市場；碳邊境調節(jié)措施；內部碳定價；雙碳目標；中國式現代化

本文索引：康文梅.<變量 2>[J].中國商論，2024（06）：-004.

中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）03（b）--04

我國作為目前世界上最大的溫室氣體排放國，于2021年煤炭占能源消費比例下降至56.0%，非化石能源消費占能源消費比例達到16.6%，單位GDP二氧化碳排放比2005年累計下降50.8%[1]，減排已經取得了顯著成效。我國作為發(fā)展中國家，積極提出了“雙碳”目標，并提出單位GDP二氧化碳排放到2030年比2005年下降65%以上，非化石能源消費比例在2030年達到25%左右[2]，2060年達到80%以上[3]等一系列減排目標。因此，如何更有效率地減排是我國實現“雙碳”目標以及推進中國式現代化的重要任務之一。碳定價機制作為有效的市場減排措施，我國也在積極不斷推進碳定價機制的實施。本文系統全面地梳理并總結了我國碳定價機制的發(fā)展現狀，提出我國碳定價機制的發(fā)展建議，不僅可以為我國碳定價機制發(fā)展提供借鑒，還可以為其他國家碳定價機制的發(fā)展提供參考。

1 碳定價機制的發(fā)展現狀

碳定價機制是指通過碳價這一價格信號將碳排放外部成本內部化的市場機制。根據碳排放是否具有明確的碳價，碳定價機制主要分為顯性碳定價機制和隱性碳定價機制。國內外對隱性碳定價機制的認識仍非常模糊，且隱性碳定價機制涵蓋的手段多種多樣，無法窮盡，本文將重點分析顯性碳定價機制。因此，本文將從碳稅、碳市場、內部碳定價、碳邊境調節(jié)措施等方面分析我國碳定價機制的發(fā)展現狀。

1.1 碳稅的發(fā)展現狀

我國目前雖然沒有將碳稅作為獨立稅種開征，但是已有相關稅種被征收，而且碳稅也越來越多被我國一些政策提及，同時碳稅的設計框架與影響也早已被國家重要機構和學者研究。

在碳稅的相關稅種征收方面，我國初步形成了以資源稅、成品油消費稅、環(huán)境保護稅為主體稅種，以自然資源、成品油、大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為課稅對象的綠色稅制政策體系，以及環(huán)境保護、節(jié)水節(jié)能、資源綜合利用、新能源和清潔能源車船稅的支持節(jié)能減排的稅收減免優(yōu)惠政策。

在碳稅被部分國家政策提及方面，我國2008年、2009年及2010年的兩會上均有關于開征碳稅的提案[4]，隨著2020年我國“雙碳”目標的提出，我國發(fā)布的《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》《財政支持做好碳達峰碳中和工業(yè)的意見》等多個重要文件均提及推動碳稅制度落地。

在碳稅的學術研究方面，國家重要機構和相關學者均研究了我國征收碳稅的可能影響。在國家層面，早在2002年國家統計局和挪威統計局就曾聯合做過一個課題：《征收碳稅對中國經濟與溫室氣體排放的影響》，研究表明征收碳稅將使中國經濟狀況惡化，但二氧化碳的排放量將有所下降。2010年，國家發(fā)改委和財政部有關課題組形成了《“中國碳稅稅制框架設計”的專題報告》調研報告。該課題組表示，我國碳稅實施方式包括在現行資源稅和消費稅基礎上加征以化石燃料含碳量的稅種、單獨開征碳稅、作為環(huán)境稅的一個稅目三種，采用從量計征的方式，即采用定額稅率形式，最初為10～20元/tCO2；征稅范圍和對象為在生產、經營等活動過程中因消耗化石燃料直接排放的二氧化碳[5]。在學者研究層面，較多學者研究了我國征收碳稅的框架設計及其影響，認為中國開征碳稅前應先減輕其他稅負[6]，建議以獨立的碳稅方式[7]或融入已有環(huán)境保護稅[8]、資源稅[9]征收，鑒于碳稅的累退性，暫時不對居民的生活燃料征稅[10]，要分行業(yè)和地區(qū)進行試點[11]，并且實行差異化碳稅稅率[12]，而且征稅后對低收入群體影響更大[13]，需要通過稅收返還機制和轉移支付達到公平[14]，并從稅收中性原則構建了碳稅再循環(huán)機制[15]。除了征稅，碳稅還要注重與其他減碳調節(jié)工具的邊界和結合[16]。實證表明，征收碳稅對我國二氧化碳排放具有明顯的抑制作用，而且隨著碳稅的提高降碳效果越好，雖然有助于產業(yè)結構轉型，但由于能源價格上升導致相關產業(yè)產值出現下降，進而對GDP產生有限的負面影響[12，17-18]，若再考慮對新興產業(yè)投資產生的正向影響，則對GDP的損失非常有限甚至為正面影響[17]。

1.2 碳市場的發(fā)展現狀

整體而言，我國的碳市場發(fā)展呈現階段性特征，第一階段是2002—2012年參與CDM項目階段，第二階段是2013—2014年啟動和建設地方碳市場階段，第三階段是2015年至今啟動和建設全國碳市場階段，形成全國和地方碳市場共同發(fā)展的格局。我國碳市場目前已覆蓋電力、鋼鐵、水泥、交通、建筑等20多個行業(yè)。

第一階段：2002—2012年參與CDM項目階段。隨著《京都議定書》于1997年通過并在2005年生效，具有強制減排目標的發(fā)達國家可以通過與發(fā)展中國家開展清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism，CDM）項目進行自身碳排放抵消，我國作為最大的發(fā)展中國家于2002年與荷蘭簽訂了第一個CDM項目，即內蒙古自治區(qū)輝騰錫勒風電場項目，標志著我國開始了參與CDM項目的進程。2005—2012年，我國注冊CDM項目數量大幅增長，由3個增長到1819個，累計達3682個，主要以風能、水電項目為主，占比分別為43%、38%，其余為生物質能、自發(fā)電能效、垃圾填埋氣等，總占比為19%[19]，主要分布于云南、四川、內蒙古三省，呈現西多東少，欠發(fā)達地區(qū)多、發(fā)達地區(qū)少的特征[20]。在此期間，我國也提出了建立碳排放權交易市場的要求，如2010年9月，國務院印發(fā)了《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》，首次提出建立和完善碳排放交易制度。同年10月，全國人大在“十二五”規(guī)劃中提出要逐步建立碳排放權交易市場。2011年10月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，提出同意北京市、天津市等七個?。ㄊ校╅_展碳排放權交易試點。

第二階段：2013—2014年啟動和建設地方碳市場階段。在我國確定建設碳排放權交易試點后，截止到2014年底，北京市、天津市等七個?。ㄊ校┨寂欧艡嘟灰自圏c全部啟動。同期，由于《京都議定書》第一階段結束后，即2013年后發(fā)達國家的減排不能再以發(fā)展中國家的核證自愿減排（Certified Emission Reduction，CER）作為抵消，而僅能購買最不發(fā)達國家的CER，我國參與CDM項目數量陡然下降，由2012年的1819個下降到2013年的61個[21]。為了保障自愿減排交易活動有序開展，2012年國家發(fā)改委進一步明確了溫室氣體自愿減排項目審定與核證機構的備案要求、工作程序和報告格式，自此我國開始建設國內自愿減排碳交易市場，交易雙方不再是發(fā)達國家與發(fā)展中國家，而是國內主體之間。至此，我國地方碳交易市場包括履約碳市場和自愿性碳市場，意味著交易標的既有分配的排放配額，又有國家核證自愿減排量（China Certified Emission Reduction，CCER），其中CCER的抵消比例約為當年核發(fā)配額量的3%～10%。

第三階段：2015年至今啟動和建設全國碳市場階段，形成全國和地方碳市場共同發(fā)展的格局。在開展碳交易市場試點的過程中，2016年12月，福建省和四川省作為非試點省份分別建立了碳交易市場，至此我國共有九個?。ㄊ校┙⒘说胤教寂欧艡嘟灰资袌觥Ｍ?，我國全國碳市場的建設工作也在緊鑼密鼓地進行。2014—2017年，我國發(fā)布了《碳排放權交易管理暫行辦法》，并在《中美元首氣候變化聯合聲明》中提出計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系，將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業(yè)行業(yè)，并于2017年12月明確提出將以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動全國碳市場。2018年3月，我國組建了生態(tài)環(huán)境部，相應全國及地方碳市場建設工作也由國家發(fā)改委轉到生態(tài)環(huán)境部。2019—2021年，生態(tài)環(huán)境部不僅印發(fā)了全國碳排放交易權登記、交易、結算等管理辦法和規(guī)則等文件，還明確了第一履約期的配額總量設定與分配實施方案，以及重點控排企業(yè)名單和相關材料報送細則。最終，2021年7月16日，全國碳排放權交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）正式啟動上線交易。與此同時，2015年國家發(fā)改委上線了“自愿減排交易信息平臺”，標志著中國CCER進入了實質發(fā)展階段。2017年國家發(fā)改委暫停了CCER簽發(fā)。自CCER開始即2012年至2017年，我國累計公示項目審定2852個，項目備案1047個，減排量備案254個，累計完成CCER減排量備案共計5300萬噸。根據減排量進行排名，排名前三的項目類型分別是水力發(fā)電、風力發(fā)電和甲烷利用，而根據項目數量進行排名，風力發(fā)電、光伏發(fā)電和甲烷利用這三種類型則位居前三，其中風力發(fā)電和光伏發(fā)電兩類占比就超過60%[21]。此外，雖然現在沒有完全重啟CCER，但是重啟的一些準備工作已經開展。

1.3 內部碳定價的發(fā)展現狀

根據Carbon Disclosure Project官網數據，我國現在及未來兩年內采用內部碳定價的企業(yè)數量不斷上升，由2014年的0家增加到2020年的205家，年均約增加34家，僅次于排名前三的歐盟、美國、日本。具體來看，我國現在及未來兩年內采用內部碳定價的企業(yè)類型幾乎保持不變，數量最多的是制造業(yè)類企業(yè)，平均占比為70%，其次是材料類企業(yè)，平均占比為13%，然后是服裝類企業(yè)，平均占比為4%，其余企業(yè)如生物技術、保健和制藥，金融服務，食品、飲料和農業(yè)等占比約為13%。我國未來兩年內采用內部碳定價的企業(yè)數量顯著高于現在已采用內部碳定價的企業(yè)數量，其中，已采用企業(yè)數量由2014年的0家增加到2017年最高點16家再下降到2018年的6家后增加到2020年的11家，但遠低于未來兩年內采用內部碳定價的企業(yè)194家。

1.4 碳邊境調節(jié)措施的發(fā)展現狀

碳邊境調節(jié)措施雖然一直是國內外關注的重點，但是至今仍未被國家或地區(qū)正式征收，歐盟已經立法的碳邊境調節(jié)機制目前處于過渡期還未實際征收。目前僅有少數學者研究了我國實施碳邊境調節(jié)措施的可能設計及其影響。例如林星陽（2022）[22]認為，我國應以WTO相關原則為指引設計碳關稅制度，且要避免重復征稅，納稅主體為含碳產品生產的企業(yè)，以先對高隱含碳產品再其他含碳產品的征收方式，并以固定稅率為原則，視情況設定差別稅率和法定差級稅率。也有學者以定量方式研究了我國征收碳關稅的可能影響，研究表明，從短期來看，中國開征碳關稅雖會致使貿易凈出口額減少及貿易條件惡化，對中國經濟造成消極影響。但從長遠來看，碳關稅的開征一定程度上可以優(yōu)化中國出口貿易結構及帶動產業(yè)鏈綠色轉型[22]。

綜上所述，我國目前實施的碳定價機制僅有碳市場，碳稅處于研究制定階段，雖未實施但也有相關措施，內部碳定價在部分企業(yè)被采用，其他碳定價機制還未開始實施。整體而言，我國碳定價機制的發(fā)展尚處于加速發(fā)展階段。

2 推進碳定價機制建設的建議

針對我國碳定價機制建設的特點，本文提出了我國碳定價機制應該推進碳定價機制立法進程、構建系統性碳定價機制、積極與其他經濟體合作構建碳定價機制等方面的發(fā)展建議。

2.1 推進碳定價機制立法進程

碳排放法律的確立可以在全社會形成強制性的減排責任，進而促使減排主體以更高的積極性來實施。實際上，我國在碳定價機制方面的相關立法一直在推進，一方面不斷提出氣候變化法律法規(guī)制定的建議，從2009年全國人大常委會《關于積極應對氣候變化的決議》、2015年中共中央和國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中不斷提出要制定應對氣候變化等方面的法律法規(guī)到2016年應對氣候變化法被列入《國務院2016年立法工作計劃》中的研究項目，同時我國已于2010年啟動了《中華人民共和國氣候變化應對法》（社科院建議稿），該建議稿已于2011年進入起草階段；另一方面已有下位法進行支撐，我國不僅已實施了《中國清潔發(fā)展機制基金管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等專門部門規(guī)章，還在山西、青海等出臺了《應對氣候變化辦法》等綜合性地方性法規(guī)。此外，我國已于2011年成立了應對氣候變化法律起草工作領導小組。因此，我國可以在現有碳定價機制的相關立法基礎上，科學設計立法原則和框架，同時對現有下位法進行修改和完善，進而與碳定價機制的高階法相互銜接和支持，協同發(fā)力。

2.2 構建系統性碳定價機制

碳定價機制既包括國內的碳稅、碳市場、內部碳定價，也包括進出口環(huán)節(jié)的碳邊境調節(jié)措施，不同的碳定價機制形式具有不同的減排機制與效應，甚至幾種碳定價機制形式之間可以形成互補，產生顯著減排效應。我國碳定價機制可以在目前政策安排基礎上，從以下三個方面發(fā)展：一是逐步擴大碳市場的覆蓋行業(yè)，逐漸將石化、化工、鋼鐵、建材、有色金屬、造紙、航空等高耗能行業(yè)納入碳市場；二是適時引入碳稅，碳稅在排放量較小或不易監(jiān)管的企業(yè)具有顯著的優(yōu)勢，對其進行碳稅的征收可以作為全國碳市場的有益補充，進一步提高碳價的價格信號作用；三是鼓勵多元的金融機構、金融產品的加入，強化價格發(fā)現功能、平抑價格波動，進一步提高減排效應。

2.3 積極與其他經濟體合作構建碳定價機制

碳排放具有公共物品屬性，需要全人類共同行動。應對氣候變化的國際合作由來已久，如《京都議定書》的清潔發(fā)展機制、聯合履約機制等。隨著合作區(qū)域的進一步擴大，尤其是發(fā)展中國家的加入，全球減排率顯著提高。因此，目前我國的碳定價機制已經處于加速發(fā)展階段，可以通過與其他經濟體合作構建碳定價機制，在學習先進技術和經驗的基礎上，提高國內的低碳技術，促進低碳經濟社會的發(fā)展，進而促進全球減排目標的實現，同時實現經濟的增長。

3 結語

作為有效的市場減排措施，碳定價機制的發(fā)展對于我國實現“雙碳”目標和推進中國式現代化具有重要作用。我國目前碳定價機制的發(fā)展尚處于加速發(fā)展階段，可以考慮不斷推進碳定價機制立法進程，并通過逐步擴大碳市場覆蓋行業(yè)范圍、適時引入碳稅、鼓勵多元金融和產品加入構建系統性碳定價機制，以及積極與其他經濟體合作構建碳定價機制。

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