把握“共性”與“個性” 健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系
——基于浙江省湖州市的調(diào)查

☉ 金斌斌 顧人杰

農(nóng)村老年人與城鎮(zhèn)老年人有著精神、物質(zhì)方面相同的服務(wù)需求，但也存在較大的現(xiàn)實差異。本文結(jié)合浙江省湖州市現(xiàn)狀，對農(nóng)村養(yǎng)老與城鎮(zhèn)養(yǎng)老的差異化特征、面臨的突出問題和破題補短的對策路徑作了梳理，希望為健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系提供有益參考。

農(nóng)村養(yǎng)老呈現(xiàn)五大典型特征

隨著我國人口老齡化趨勢的加劇，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重要性日益凸顯。近年來，湖州市農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展取得了長足進步，但也面臨著五大典型特征，補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，任重道遠。

農(nóng)村老齡化程度更高。在城市化進程中，人口遷移的主體是青壯年群體，農(nóng)村人口走向老齡化、高齡化。以湖州市為例，2022年，全市有戶籍老年人口73.16萬，其中：城市老年人口30.25萬人、老齡人口比重達17.3%；農(nóng)村老年人口42.9萬人、老齡人口比重達26.3%。農(nóng)村老齡人口比重較城市高出9個百分點。

農(nóng)村空巢獨居占比大。在農(nóng)村家庭中，老年人在家留守，青壯年到城市務(wù)工乃至定居，是一種趨勢，老年人空巢化日益嚴峻。以湖州市南潯區(qū)為例，全區(qū)空巢獨居老人共7232人，其中農(nóng)村空巢獨居老人達4339人。

農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化。國家統(tǒng)計局公布的《中國人口普查年鑒》顯示，2020年，我國家庭戶中一人戶家庭的數(shù)量達到1.25億戶，占家庭戶的比重高達25.39%。也就是說，有四分之一左右的家庭戶為一人戶。相比2010年，提升了10.86個百分點。傳統(tǒng)農(nóng)村大家庭逐步解體，子女婚后與父母兩地分居的生活方式由城市向農(nóng)村蔓延，“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老功能正在弱化。

農(nóng)村老年人不愿離家。農(nóng)村老年人習慣了熟人社會和鄉(xiāng)村生活，多數(shù)傾向在家養(yǎng)老，較難適應(yīng)城市生活和養(yǎng)老院的環(huán)境。同時，農(nóng)村老年人支付能力較弱，如湖州市農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月320元，遠不足以支付入住養(yǎng)老機構(gòu)費用，對收入不高的農(nóng)村子女壓力也較大。

農(nóng)村老年人需求有別于城市老年人的需求。對農(nóng)村老年人來說，自力更生、自給自足是一種生活常態(tài)，購買養(yǎng)老服務(wù)還不是一種普遍選擇。相對城市老年人，農(nóng)村老年人的服務(wù)需求更多集中在失能、失智老年人的基本生理照護；對能夠自理的老人而言，社交的重要性不可或缺。

制約農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的問題

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系千家萬戶，既是經(jīng)濟問題，也是文化問題，經(jīng)常表現(xiàn)為供給不足和需求不旺共存。本質(zhì)上，是一個在發(fā)展中產(chǎn)生，必須通過進一步發(fā)展解決的問題。制約農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的瓶頸障礙，主要有三個方面：

新老觀念差異，孝老氛圍不夠濃。“養(yǎng)兒防老”、“故土難離”在農(nóng)村老年人群中仍是主流觀念，但由于傳統(tǒng)孝道文化的日漸式微，已不足以支撐家庭承擔養(yǎng)老責任。這種觀念意識的變化，很大程度源于經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會關(guān)系、家庭結(jié)構(gòu)的變化，很難簡單通過宣傳引導和行政干預(yù)解決。

農(nóng)村地廣人稀，服務(wù)保障成本高。農(nóng)村地域廣闊、居住分散，“一村一點”不能滿足就近養(yǎng)老需求，設(shè)施布點代價大，上門服務(wù)成本高，持續(xù)運營有難度。同時，農(nóng)村老年人表達能力弱，需求與城市老年人有差異，起步于城市的養(yǎng)老服務(wù)組織在進入農(nóng)村時普遍存在準備不足、對接不夠、成本難以負擔等問題。

支付能力不足，自費服務(wù)推開難。農(nóng)村老年人消費意愿較弱、支付能力不足。湖州市半數(shù)農(nóng)村老年人月收入不足500元，有限的收入還需要兼顧剛性開支和風險儲蓄，很難用于改善型、服務(wù)型消費。由于長期護理保險尚未全面推開，失能照護補貼覆蓋面有限，農(nóng)村老年人收入與機構(gòu)服務(wù)收費落差明顯，出現(xiàn)了一批“自己付不起、子女管不了、政府顧不到”的困難失能老年人。

五條路徑推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)村養(yǎng)老資源的稀缺，以及城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，決定了農(nóng)村養(yǎng)老要縮小差距、加速發(fā)展，必須走出一條有別于城市養(yǎng)老的新路子。

構(gòu)建多方聯(lián)動新格局，讓社會資源聚起來。進一步厘清政府、社會、家庭的責任邊界。一是強化家庭主體地位，逐步構(gòu)建新型孝道文化倫理和家庭責任承擔機制。二是突出政府兜底責任，立足基本養(yǎng)老服務(wù)清單，精準補缺，量力而行，確保公共服務(wù)可持續(xù)。三是放大社會協(xié)同作用，引導愛心企業(yè)、慈善組織等社會力量參與，統(tǒng)籌農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷網(wǎng)絡(luò)、村級老年協(xié)會、農(nóng)文旅開發(fā)商等資源支持農(nóng)村養(yǎng)老。以農(nóng)村助餐為例，通過“財政投一點、集體擔一點、社會捐一點、家庭出一點”四個一點補足支付短板；借助民宿農(nóng)家樂、鄰里互助、供銷物流網(wǎng)絡(luò)減輕經(jīng)營成本。

提升農(nóng)村老年人支付力，使供需馬達轉(zhuǎn)起來。通過提高老年人支付能力，實現(xiàn)供給與需求的良性互動，帶動農(nóng)村養(yǎng)老市場持續(xù)發(fā)展。一是要從根本上提升農(nóng)村老年人收入，針對領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的農(nóng)村老年人，通過社保統(tǒng)籌、財政補貼等方式，以不低于低保標準的60%為目標，逐步提高養(yǎng)老金水平。二是要從認知上改變農(nóng)村養(yǎng)老消費習慣，引導培育老年消費觀，拓展養(yǎng)老必需品的認知范疇，通過統(tǒng)一支付媒介（愛心卡）、收費標準（公益資費）、服務(wù)主體（自選超市），促進老年人放心消費。三是要從政策上加強困難老年人兜底保障，加快全域推行長期護理保險，完善長期照護保障制度，補足低收入農(nóng)村老年人與退休城市老年人的支付差，確保農(nóng)村老年人住得起養(yǎng)老院，請得起護理員。

統(tǒng)籌大單元和小服務(wù)，激活縣域養(yǎng)老服務(wù)市場。做好統(tǒng)籌文章、均衡文章、定制文章。一是縣域統(tǒng)籌，以縣（區(qū)）為單元一體規(guī)劃布局農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)醫(yī)療康復、心理支持等專業(yè)資源城鄉(xiāng)一體貫通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)互補互通、機構(gòu)連鎖聯(lián)通，做到以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌調(diào)配。二是鎮(zhèn)域打包，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或片區(qū)為單元，將養(yǎng)老機構(gòu)、服務(wù)中心、上門服務(wù)等整體打包，招標連鎖品牌機構(gòu)運營，以提高服務(wù)規(guī)模、優(yōu)化資源調(diào)配，促進區(qū)域服務(wù)均衡普惠。三是村域定制，將養(yǎng)老服務(wù)融入現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，結(jié)合村域稟賦，因地制宜開展服務(wù)。如民宿發(fā)達的村探索“以房養(yǎng)老”，公益事業(yè)發(fā)達的村發(fā)展互助養(yǎng)老等。

關(guān)注剛需和堵點，將政策孤島連起來。深化供給側(cè)改革，打破部門藩籬，連通信息孤島，突破農(nóng)村養(yǎng)老供給瓶頸。當前，農(nóng)村養(yǎng)老最大的缺口和堵點是醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)和失能照護服務(wù)。一方面要推動醫(yī)護下鄉(xiāng)，創(chuàng)制政策激勵養(yǎng)老護理員“下鄉(xiāng)”，實現(xiàn)“新人引進來、好人留下來、制度建起來、形象樹起來”；突破績效工資限制，鼓勵“按勞取酬、多勞多得”，提高醫(yī)護人員到農(nóng)村服務(wù)的積極性。另一方面要促動醫(yī)養(yǎng)共享，出臺政策促動鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)辦養(yǎng)老，突破醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)中養(yǎng)老、醫(yī)療床位服務(wù)轉(zhuǎn)接、醫(yī)保結(jié)算等壁壘，鼓勵社會力量舉辦康復護理機構(gòu)，拓寬政府購買服務(wù)渠道，打通醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)延伸至農(nóng)村家庭的最后一公里。

兼顧“走進來”和“送上門”，把服務(wù)成本降下來。一方面，著眼農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施薄弱現(xiàn)狀，逐步解決設(shè)施建設(shè)標準不高、運營效益不強、服務(wù)內(nèi)容單一等問題。針對農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施間距大、路程遠的實際，布局補建一批區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心；依托全域土地整治，在拆遷集聚村布局建設(shè)大型養(yǎng)老綜合體，形成集聚式新農(nóng)村養(yǎng)老解決方案。另一方面，適應(yīng)農(nóng)村老年人分散居住特征，加強項目設(shè)計、人員配備、服務(wù)監(jiān)管，開展“線上+線下”需求評估分析，制定適合農(nóng)村的“定資費、定時長、定標準、定資質(zhì)、定里程”的居家服務(wù)清單，讓上門服務(wù)持續(xù)可行，實現(xiàn)更多農(nóng)村老年人在“家門口”高質(zhì)量養(yǎng)老的美好愿景。