讓慈善事業(yè)在法治軌道上實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

☉ 鄭功成

2023 年12 月29 日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)慈善法〉的決定》，標(biāo)志著我國(guó)慈善事業(yè)在法治軌道上又向前邁進(jìn)了一大步，也是對(duì)新時(shí)代需要發(fā)展好慈善事業(yè)和實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題做出的立法回應(yīng)。

這次修法的目的是要實(shí)現(xiàn)以法促善、依法行善，體現(xiàn)了對(duì)慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和走中國(guó)特色慈善事業(yè)發(fā)展之路的追求。一方面，慈善事業(yè)作為建立在社會(huì)捐獻(xiàn)基礎(chǔ)之上，飽含自愿共享、志愿公益精神的社會(huì)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)追求高質(zhì)量發(fā)展，而高質(zhì)量發(fā)展又需要以健全的法制為條件。這次修法彌補(bǔ)了應(yīng)急慈善、社區(qū)慈善、個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等法律規(guī)制的空白，細(xì)化了慈善組織、慈善信托、公開(kāi)募捐、信息公開(kāi)、法律責(zé)任的規(guī)制，強(qiáng)化了政府促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的責(zé)任和措施，進(jìn)一步明確了主管部門及相關(guān)部門的職責(zé)，所有這些，均為實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了更加充分、良好的法律依據(jù)與法治環(huán)境。另一方面，這次修法還充分體現(xiàn)了中國(guó)慈善事業(yè)必然要走中國(guó)特色之路的要求。如，強(qiáng)調(diào)慈善事業(yè)要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)；明確要促進(jìn)社區(qū)慈善發(fā)展，體現(xiàn)了對(duì)我國(guó)千百年來(lái)親友相濟(jì)、鄰里互助優(yōu)良傳統(tǒng)的認(rèn)可與傳承；將為特定受益人募捐的個(gè)人求助及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)納入慈善法中更是典型的中國(guó)特色，因?yàn)檫@種現(xiàn)象是不被歐美慈善所認(rèn)可的，但又確實(shí)是中國(guó)奉獻(xiàn)愛(ài)心善意的重要方式與新途徑，通過(guò)修法將其納入其中，是法律對(duì)中國(guó)人行善邏輯的認(rèn)同；還有對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善規(guī)制的完善，也是對(duì)這種具有中國(guó)特色的慈善形態(tài)的重視，因?yàn)槲覈?guó)網(wǎng)民規(guī)模龐大、移動(dòng)支付普及、公眾激情捐獻(xiàn)均是其他國(guó)家無(wú)法比擬的，等等?？梢?jiàn)，此次修法意味著中國(guó)特色慈善事業(yè)沒(méi)有停留在理論層面，而是上升到了法制層級(jí)。下一步，應(yīng)當(dāng)把中國(guó)特色融入具體的慈善政策與實(shí)踐中，真正走出中國(guó)特色慈善事業(yè)發(fā)展的康莊大道。

這次修法強(qiáng)化了政府責(zé)任并對(duì)部門職責(zé)做出了更加清晰的規(guī)制，這是確保慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要條件。

我國(guó)的慈善事業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的有機(jī)組成部分，它需要服從國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)全局，服務(wù)于全體人民走向共同富裕的大局。因此，我國(guó)的慈善事業(yè)不是歐美國(guó)家界定的所謂與政府部門、營(yíng)利部門并立的第三部門，也不是與政府相提并論或者與政府對(duì)立的社會(huì)力量，而是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，才能得到發(fā)展并發(fā)揮出應(yīng)有作用的社會(huì)力量。這次修法對(duì)政府責(zé)任的強(qiáng)化，集中體現(xiàn)在明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好慈善事業(yè)的扶持發(fā)展和規(guī)范管理工作。政府扶持慈善事業(yè)發(fā)展之責(zé)，包括納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，給予稅收優(yōu)惠，提供財(cái)政支持（購(gòu)買服務(wù)），實(shí)行慈善榮譽(yù)褒獎(jiǎng)，以及搭建慈善信息平臺(tái)、健全信用記錄等多種相關(guān)服務(wù)，這是我國(guó)慈善事業(yè)獲得更大發(fā)展的重要條件。以稅收優(yōu)惠為例，這是各國(guó)支持慈善事業(yè)發(fā)展的必要且重要的政策，我國(guó)出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策但還不夠完善，特別是對(duì)個(gè)人捐贈(zèng)、慈善信托及不動(dòng)產(chǎn)捐獻(xiàn)、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略的捐贈(zèng)等的稅收優(yōu)惠政策力度不夠或者尚未出臺(tái)專門政策，這次修法中明確要求稅收優(yōu)惠政策“具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)部門會(huì)同民政部門依照稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定制定”。這一規(guī)定明確了制定慈善稅收優(yōu)惠政策的主責(zé)機(jī)關(guān)是財(cái)政、稅務(wù)部門而不是民政部門，做出這樣清晰的規(guī)制有利于在職責(zé)明確的條件下促進(jìn)部門協(xié)同，形成促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的合力。另一方面，法律明確政府負(fù)有監(jiān)管之責(zé)，旨在確保慈善事業(yè)規(guī)范有序發(fā)展。因?yàn)榇壬瞥休d的是人們的慈心善意，不能被欺詐，也不應(yīng)允許偏離法律的規(guī)范，因此，強(qiáng)化政府的監(jiān)管是必要的，這種監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括組織監(jiān)管與行為監(jiān)管，前者是對(duì)慈善組織的監(jiān)管，后者是對(duì)一切與慈善相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)管，特別是以慈善之名行欺詐之實(shí)的行為的監(jiān)管。當(dāng)然，政府不能為監(jiān)管而監(jiān)管，而是要通過(guò)有效監(jiān)管來(lái)維護(hù)合法的慈善組織與合法的慈善行為健康發(fā)展，同時(shí)懲治不法行為與違法現(xiàn)象，其目的是保障整個(gè)慈善事業(yè)在法治的軌道上健康發(fā)展。在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)管的精準(zhǔn)度和監(jiān)管服務(wù)的質(zhì)量，對(duì)優(yōu)質(zhì)的慈善團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該充分信任，對(duì)不法行為不能手軟，以便發(fā)揮監(jiān)管的正面引領(lǐng)作用，為優(yōu)秀的慈善組織提供更大的自主發(fā)展空間。

這次修法完善了公開(kāi)募捐的規(guī)制。因?yàn)槟季枋谴壬剖聵I(yè)的起點(diǎn)，也是首要環(huán)節(jié)，在很大程度上決定著慈善事業(yè)的發(fā)展水平與發(fā)展質(zhì)量。這次修法對(duì)公開(kāi)募捐規(guī)制的完善主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是首次提出了募捐成本的概念。法律承認(rèn)開(kāi)展慈善活動(dòng)是需要有成本的，但這種成本又必須是必要的，這有利于澄清過(guò)去人們認(rèn)為做慈善必須無(wú)償且不能有成本的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，同時(shí)也通過(guò)募捐成本信息的公開(kāi)與監(jiān)督確保募捐成本處在“必要”的水平上，以免造成對(duì)愛(ài)心善意的損害。二是對(duì)合作開(kāi)展公開(kāi)募捐做出了具體且嚴(yán)格的規(guī)制。包括強(qiáng)化具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織在與不具有公開(kāi)募捐資格的組織或者個(gè)人合作時(shí)必須切實(shí)承擔(dān)起評(píng)估、指導(dǎo)、監(jiān)督責(zé)任，并負(fù)責(zé)對(duì)合作募得的款物進(jìn)行管理和會(huì)計(jì)核算，將全部收支納入其賬戶；明確規(guī)定不具有公開(kāi)募捐資格的組織與個(gè)人在與具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織合作中，不得以任何形式自行開(kāi)展公開(kāi)募捐。這一規(guī)制主要是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在一些具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織對(duì)合作方放任不管且衍生出一些不良現(xiàn)象的問(wèn)題。

這次修法彌補(bǔ)了慈善應(yīng)急的立法空白。在以往多次重大災(zāi)難或重大公共衛(wèi)生事件中，社會(huì)各界的愛(ài)心捐獻(xiàn)往往呈井噴之勢(shì)，導(dǎo)致慈善組織或政府難以有效對(duì)接，出現(xiàn)慈善資源浪費(fèi)或使用效率低的現(xiàn)象。這次修法增加應(yīng)急慈善專章就是為了解決慈善應(yīng)急失靈的問(wèn)題。它強(qiáng)調(diào)了當(dāng)?shù)卣诖壬祁I(lǐng)域的應(yīng)急責(zé)任及行動(dòng)方式，提供了應(yīng)急行動(dòng)指南，同時(shí)也明確慈善組織及相關(guān)主體建立應(yīng)急機(jī)制并在政府協(xié)調(diào)引導(dǎo)下參與應(yīng)急等，還對(duì)應(yīng)急階段的慈善行為提出了事后備案、信息公布時(shí)限等要求。可以預(yù)見(jiàn)，伴隨法律的實(shí)施，在遭遇重大災(zāi)難或重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，慈善領(lǐng)域的行為將在有序協(xié)調(diào)的條件下更加有效。如法律明確要求當(dāng)?shù)卣峁┬枨笮畔?，能夠有效避免不符合?zāi)區(qū)需求的物資捐贈(zèng)，進(jìn)而提升慈善捐贈(zèng)的有效性。

這次修法首次將個(gè)人求助及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)納入進(jìn)來(lái)，并授權(quán)主管部門指定平臺(tái)、制定相關(guān)政策，是一個(gè)重要突破。在我國(guó)，個(gè)人求助是屬于私人領(lǐng)域的個(gè)人自主權(quán)益，但通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)求助則具有了公共性。現(xiàn)實(shí)中一些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)通個(gè)人大病求助通道，每年籌集的善款逾百億元，幫助的困難患者以百萬(wàn)計(jì)，所體現(xiàn)的正是中國(guó)人基于惻隱之心救急難、幫助特定受益人的慈善行為。但這在過(guò)去一直不被認(rèn)為是慈善活動(dòng)，法律留下了空白，也無(wú)相關(guān)政策指導(dǎo)，更無(wú)有效監(jiān)督，實(shí)踐中不時(shí)因個(gè)別欺詐案例而導(dǎo)致救助行為受到影響。這次修法明確個(gè)人因疾病等原因?qū)е录彝ソ?jīng)濟(jì)困難，向社會(huì)發(fā)布求助信息的，求助人和信息發(fā)布人應(yīng)當(dāng)對(duì)信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得通過(guò)虛構(gòu)、隱瞞事實(shí)等方式騙取救助；同時(shí)，為了避免網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一擁而上開(kāi)通個(gè)人求助導(dǎo)致失控、失范，明確規(guī)定“從事個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺(tái)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院民政部門指定，對(duì)通過(guò)其發(fā)布的求助信息真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)，并及時(shí)、全面向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息。具體管理辦法由國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同網(wǎng)信、工業(yè)和信息化等部門另行制定。”這一規(guī)制無(wú)疑有利于這種具有中國(guó)特色的民間行善行為規(guī)范發(fā)展。

還需指出的是，必須加強(qiáng)慈善法的普法宣傳，在大眾參與的情形下，讓人人都懂法用法，依法行善。同時(shí)還應(yīng)加緊出臺(tái)相關(guān)政策，確保法律中的授權(quán)性條款和相關(guān)原則性規(guī)范能夠轉(zhuǎn)化成可操作的具體政策，使法律真正全面落到實(shí)處。如此，我國(guó)的慈善事業(yè)一定能夠在法治的軌道上獲得更好更大的發(fā)展。