周邊關系、周邊區(qū)域與中國的周邊環(huán)境

張?zhí)N嶺

【關鍵詞】周邊外交??周邊關系??區(qū)域合作??周邊環(huán)境

2023年10月，中國政府發(fā)布《新時代中國的周邊外交政策展望》文件，明確提出“周邊是中國安身立命之所，發(fā)展繁榮之基”。[1]周邊被提到如此高的地位，表明中國對周邊的高度重視和做好周邊工作的決心。周邊關系具有兩層結構：一層是國家間關系，即中國與周鄰國家之間的雙邊關系；一層是區(qū)域關系，即中國同接鄰與緊鄰國家作為一個共處區(qū)域的關系。二者共同構成周邊的整體環(huán)境。營造好周邊環(huán)境對于中國的安全和發(fā)展具有特殊的重要意義。

處理好復雜的周邊關系

中國周邊鄰國眾多，基于歷史、政治、經(jīng)濟、文化等多方面原因，周邊關系復雜。新中國成立后，經(jīng)過很長時間的努力，逐步實現(xiàn)同周鄰國家關系的正常化。迄今，中國與12個陸地鄰國通過談判解決了歷史遺留的邊界問題，同周邊9個國家簽署了睦鄰友好合作條約。以此為基礎，中國與周鄰國家的關系不斷改善與深化。周邊關系轉(zhuǎn)變的一個重要表現(xiàn)是，中國與周鄰國家的經(jīng)濟聯(lián)系加深，成為周鄰國家最大或者最為重要的貿(mào)易與投資伙伴，為周鄰國家提供了無可替代的現(xiàn)實利益，緊密的經(jīng)濟關系進而化為中國與周鄰國家關系穩(wěn)定的一個基本因素。在現(xiàn)實發(fā)展中，受現(xiàn)存爭端和其他因素影響，中國與一些國家的關系也不時出現(xiàn)波折，甚至陷入沖突。

總的來看，影響中國與周鄰國家關系的因素大體有三類：一是領土、海域爭端，二是歷史遺留問題，三是政治和其他矛盾。三者各有獨立性，也相互聯(lián)系。領土、海域爭端是最復雜、最敏感的。其中，中印領土爭端是歷史遺留下來的，盡管雙方建立了對話、協(xié)商機制，就穩(wěn)定邊界大局達成基本共識，但由于印度方面不時挑起矛盾，兩國關系時有緊張，甚至發(fā)生對抗，對中印關系產(chǎn)生嚴重影響。[2]?中印之間有著廣泛的共同利益和巨大合作空間，避免事態(tài)擴大，和平解決爭端，穩(wěn)定關系大局是雙方的基本共識。因此，每當發(fā)生沖突時，雙方還是能坐下來進行對話和協(xié)商，達成緩解緊張局勢的協(xié)議，并且盡可能減少對其他方面的影響。

島礁與海域爭端涉及東海和南海地區(qū)。在東海地區(qū)，中日之間圍繞釣魚島及其海域的爭端也是歷史遺留問題。南海地區(qū)的爭端，除了中國與東盟國家當事方之間，還涉及多方參與。中國與東盟有著穩(wěn)定大局的共識，發(fā)表了《南海各方行為宣言》，并就“南海行為準則”進行磋商。盡管東盟成員有義務遵守達成的協(xié)議，但東盟缺乏約束其成員國行為的能力。近年來菲律賓在政權更替后改變政策，引發(fā)矛盾與對立，外部力量的介入更使得問題變得非常復雜。在此情況下，中國一方面加強與東盟的協(xié)商合作，穩(wěn)定南海局勢，同時開展中菲對話，尋求避免對峙升級的途徑，盡力維護雙邊關系穩(wěn)定大局。[3]

2023年4月3日，駐華使節(jié)和外交官參觀廣西北部灣港智慧港口創(chuàng)新中心。

至于政治與其他矛盾對雙邊關系的影響，由于涉及諸多方面，有時具有突發(fā)性。比如，在中日關系上，日本不時搞淡化和修改侵略歷史的小動作，導致中日關系緊張。在中韓關系上，韓國政權更替后，政府政策發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，在一些問題上與中國產(chǎn)生分歧，進而影響雙邊關系。中國與緬甸的關系受到緬甸國內(nèi)政局的影響。當前，緬甸國內(nèi)動蕩，特別是在與中國接鄰地區(qū)發(fā)生戰(zhàn)事，對中緬雙邊關系造成不利影響。中國一貫堅守不干涉內(nèi)政的原則，面對鄰國政局、政策的突變，堅持通過對話來增進共識，尋求改善雙方關系的具體措施，防止雙邊關系出現(xiàn)大的滑坡。

推動構建穩(wěn)定與可持續(xù)的雙邊關系是中國周邊外交的重點。如今，盡管中國與一些國家仍然存在矛盾、爭端，但總體上處于穩(wěn)定與可控的態(tài)勢。世界上相鄰國家間沒有矛盾是鮮見的，關鍵是有了矛盾可以通過對話、協(xié)商來緩解與解決?？偟膩碚f，中國與周鄰國家在對話、協(xié)商緩解和解決爭端方面基本上形成了共識。

推動構建周邊區(qū)域合作機制

中國與周鄰國家共同構成一個相互連接的共生區(qū)域，有著共享的利益。周邊區(qū)域的構建建立在兩個框架基礎之上：一是周鄰國家之間的區(qū)域合作機制構建，二是中國與周鄰國家之間的合作機制構建。無論是周鄰國家之間構建的，還是中國與周鄰國家共建的，都是以合作為導向的新型區(qū)域合作，不樹敵、不對抗、不封閉，旨在共創(chuàng)開放、合作與和平的區(qū)域環(huán)境，這是周邊所發(fā)生的重要變化。周鄰國家之間合作機制的構建使得中國與周鄰國家關系有了新的合作平臺，從而形成雙邊與區(qū)域合作的“雙軌機制”。中國通過參與和共建周邊區(qū)域合作機制，構建了合作導向的區(qū)域共處、共生與共享空間。其中，區(qū)域構建的主要形式是共建合作組織、自貿(mào)區(qū)及合作機制。

上海合作組織是中國與俄羅斯、中亞國家共建的區(qū)域合作組織，成員國從最初的5國擴大到9國，合作領域最初主要是共同安全，如今擴大到安全、政治、經(jīng)濟、文化等綜合領域，成員國地緣鏈接擴展到歐亞區(qū)域。

東盟是代表所有東南亞國家的區(qū)域合作組織，中國與其建立了多層合作機制：一是中國—東盟自貿(mào)區(qū)、中國—東盟“10+1”機制；二是中國參與東盟牽頭構建的區(qū)域合作機制，如東盟與中日韓（10+3）、東亞峰會、東盟地區(qū)論壇等。這些機制使中國與東南亞合作導向的區(qū)域構建得到不斷擴大與深化。

2023年8月18日，在第三屆RCEP區(qū)域（山東）進口商品博覽會上，巴基斯坦參展商向采購商介紹商品。

《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）是中國參與和推動的重要區(qū)域合作機制。RCEP包括15個成員國，是世界最大的自貿(mào)區(qū)，實現(xiàn)了東亞區(qū)域市場的開放、規(guī)則運行與合作發(fā)展。得益于RCEP，中國一方面獲得了開放、合作的區(qū)域發(fā)展空間，另一方面可以在區(qū)域經(jīng)濟結構調(diào)整、發(fā)展動力機制構建等方面發(fā)揮重要作用。

東北亞中日韓三國以開放政策為支撐，以市場為依托，發(fā)展起以產(chǎn)業(yè)分工為基礎的供應鏈，并且在此基礎上建立了領導人和政府職能部門的對話合作機制。中日韓三國的合作具有區(qū)域性構建特征，設立了中日韓合作秘書處，持續(xù)推進中日韓自貿(mào)協(xié)定談判，成為推動東北亞區(qū)域合作的基礎。不過，受到雙邊關系和其他因素的影響，2020年以來，三國領導人會晤陷入停滯，自貿(mào)區(qū)談判處于擱置狀態(tài)。目前，三國都有意愿克服困難，盡快恢復正常運行。[4]?東北亞地區(qū)一方面是世界經(jīng)濟的重心，但另一方面也是關系復雜、多重矛盾交織的地區(qū)，建立包容各國的區(qū)域?qū)υ捄献鳈C制仍然存在諸多障礙。

南亞在1985年建立了“南亞區(qū)域合作聯(lián)盟”（簡稱南盟），成員包括所有南亞國家。中國與南亞山水相連，一直積極推動與南盟的合作，被接納為觀察員國。不過，由于南亞國家間的矛盾及印度對中國參與地區(qū)事務始終心懷警惕和防范，區(qū)域合作機制構建尚無顯著進展。

營造良好周邊環(huán)境的舉措

對于中國來說，周邊具有整體性特征，營造好整體的周邊環(huán)境至關重要。為此，中國提出一系列理念、原則和政策。特別是過去十多年來，中國提出推動構建周邊命運共同體、“親誠惠容”、共建“一帶一路”等理念和倡議。周邊命運共同體既是理念，也是行動，是推動構建人類命運共同體在周邊地區(qū)的落實。構建周邊命運共同體貫穿于各種合作導向的議程中，既體現(xiàn)為雙邊合作，也表現(xiàn)在區(qū)域合作上，旨在創(chuàng)建中國與周鄰國家和合共生、合作共贏的環(huán)境。

共建“一帶一路”是由中國倡議和推動的，其特點是中國與周鄰國家共建，通過共建實現(xiàn)相互間的政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，從而創(chuàng)建合作發(fā)展、共同發(fā)展的良好環(huán)境。迄今，中國與周邊24個國家簽署了共建“一帶一路”合作文件，同東盟、歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟等開展戰(zhàn)略對接；同時，通過推動建立亞洲基礎設施投資銀行，設立絲路基金，為基礎設施、經(jīng)濟社會發(fā)展項目建設提供支持，基本實現(xiàn)了周邊主要陸港通道的互聯(lián)互通，并且通過周邊陸港通道的輻射，使互聯(lián)互通延伸到更大的區(qū)域。比如，中歐班列作為中國與歐洲以及“一帶一路”共建國家的集裝箱鐵路國際聯(lián)運列車發(fā)展迅速，不僅成為鏈接中國國內(nèi)與外部的大通道，而且構建起鏈接東北亞、東南亞、歐亞、歐洲地區(qū)的交通網(wǎng)絡，創(chuàng)造了政府支持、市場驅(qū)動、戰(zhàn)略對接的國際運輸通道奇跡。

中國以共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀和實際行動營造周邊地區(qū)的安全環(huán)境，與周邊國家合作共同管控熱點問題，推動協(xié)商對話與和平構建。比如，面對朝鮮半島緊張局勢，中國提出同時推進實現(xiàn)半島無核化與建立半島和平機制的“雙軌并進”思路，以及通過朝鮮暫停核導活動、美韓暫停大規(guī)模軍演的“雙暫?！苯ㄗh，堅持通過和談緩和局勢。在美軍撤出阿富汗后，中國積極搭建阿富汗鄰國協(xié)調(diào)合作機制，提出幫助阿富汗重建發(fā)展的《屯溪倡議》，主持阿富汗鄰國外長會議、中阿巴三方外長對話以及阿富汗鄰國與阿臨時政府首次外長對話會，為阿富汗的穩(wěn)定與發(fā)展提供援助。緬甸國內(nèi)局勢動蕩，沖突蔓延，中國積極斡旋，促成緬甸軍方和地方武裝舉行和談，就臨時停火和保持對話達成協(xié)議，在支持通過政治對話避免沖突進一步升級、實現(xiàn)緬北和平進程、恢復國家社會穩(wěn)定上發(fā)揮建設性作用。

同時，中國充分利用各種合作機制，加強安全環(huán)境的營造。比如，為了維護南海地區(qū)穩(wěn)定，中國在與東盟發(fā)表《南海各方行為宣言》后，提出落實《南海各方行為宣言》的指導方針和聯(lián)合聲明，以及推進“南海行為準則”磋商。中國通過上海合作組織平臺共建安全共同體，推動上合組織制定《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》《上海合作組織成員國關于地區(qū)反恐怖機構的協(xié)定》《上海合作組織反恐怖主義公約》《上海合作組織反極端主義公約》《上合組織成員國保障國際信息安全政府間合作協(xié)定》等文件，成立由相關部門參與的多層級合作機制，包括安全會議秘書會議、公安內(nèi)務部長會議、最高法院院長會議、總檢察長會議、國防部長會議、總參謀長會議、禁毒部門領導人會議、邊防部門領導人會議等，推出防務安全、執(zhí)法安全、信息安全合作和加強能力建設等舉措，舉辦上海合作組織防務安全論壇，進行“和平使命”年度反恐聯(lián)合軍事演習等，營造了合作安全與共同安全的區(qū)域環(huán)境。

2021年9月23日，“和平使命-2021”上合組織聯(lián)合反恐軍事演習實施實兵行動。圖為特戰(zhàn)隊員從直升機索降。

營造周邊環(huán)境，一是靠中國自身的努力和能力，二是靠與周鄰國家的共識與共建。[5]中國不僅提出了一系列倡議，而且積極努力落實倡議。當然，周邊環(huán)境是中國與周鄰國家共同擁有的，周邊環(huán)境的營造需要各國共同努力，通過對話協(xié)商凝聚共識，采取協(xié)同與合作的行動，塑造可持續(xù)的和平、發(fā)展、合作、共贏周邊環(huán)境。

百年大變局下中國周邊環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)

百年大變局下，中國周邊關系和周邊區(qū)域合作進程出現(xiàn)了一些新的變化，給營造良好周邊環(huán)境帶來新的挑戰(zhàn)。中國綜合實力快速提升，是周邊環(huán)境中最突出的變化。中國作為世界第二大經(jīng)濟體，為周邊地區(qū)的發(fā)展注入動力。與中國經(jīng)濟實力的提升相匹配，包括軍力、科技創(chuàng)新力、政治影響力和運籌能力在內(nèi)的綜合實力也大幅度提升。中國始終堅持走和平發(fā)展道路，“是現(xiàn)行國際秩序的創(chuàng)建者、受益者、維護者，不尋求改變現(xiàn)行國際秩序，更不會另起爐灶，再搞一套所謂新秩序”，“將始終同各國一道，推動構建人類命運共同體，共創(chuàng)和平、安全、繁榮、進步的未來”。[6]但是，一些國家仍然對中國綜合實力的快速提升表示擔心和防備，對中國倡議不參與或者與之競爭，甚至采取敵視政策，進而導致社會公眾對中國產(chǎn)生負面認知和輿論，出現(xiàn)“近而不親”的現(xiàn)象。

變局下的最大風險是誤解和誤判。考慮到中國的經(jīng)濟規(guī)模和發(fā)展?jié)摿?，綜合實力未來有很大提升空間。在此情況下，一方面，中國應充分理解周鄰國家的合理關切，通過對話、協(xié)商、合作增信釋疑，繼續(xù)堅守“以鄰為伴、與鄰為善”“親誠惠容”的周邊外交理念與政策，為營造開放、合作、發(fā)展、和平的周邊環(huán)境作出不懈努力。另一方面，周鄰國家也應客觀理性地對待中國的綜合實力與影響力提升，在發(fā)展經(jīng)貿(mào)關系的同時，從政治上增進互信，協(xié)同管控爭端，合作共建互利與可持續(xù)的雙邊關系和區(qū)域環(huán)境。

近年來，美國把中國定位為“戰(zhàn)略競爭對手”，主要有三層含義：一是遏制中國發(fā)展強大；二是通過制度競爭維護美式民主價值觀；三是防止周鄰國家對中國“過度依賴”。美國是中國與周鄰國家共建周邊環(huán)境的最大干擾因素。美國的戰(zhàn)略目的很明確，就是遏制中國綜合實力和影響力的提升，維護其在雙邊關系和地區(qū)秩序中的有利地位和影響力，不論是共和黨還是民主黨執(zhí)政，都對中國實施遏制、封堵、制裁政策，并且通過多種方式在中國周邊地區(qū)構建排華機制。在亞太地區(qū)，美國推行“印太戰(zhàn)略”，把中國作為遏制、封堵的對象，誘拉地區(qū)國家參與美英澳三邊安全機制、美日印澳四方安全對話、美日韓三邊合作、印太經(jīng)濟框架等機制。[7]亞太地區(qū)許多國家與美國有著長期的關系和直接的利益，參與美國構建的機制有些基于特殊的關系，有些基于直接的利益。有種觀點認為，“東亞國家政經(jīng)分離，經(jīng)濟上靠中國，安全上靠美國”，事實上并非如此，多選項交叉是一個顯著的特征。

2024年2月2日，2024中國—東盟人文交流年開幕式在福建省福州市舉行。圖為開幕式文藝演出。

在實際運作中，多數(shù)周鄰國家采取“選項不選邊”的策略，即在發(fā)展與美國關系、參與美國倡議和推動項目的同時，也保持和發(fā)展與中國的關系，參與中國倡議和推動的項目。即便是美國的軍事盟伴，也避免陷入與中國“脫鉤”和對抗的局面。東盟在對外關系中堅定地維護東盟的中心地位。盡管有的成員參與了美國構建的機制，但東盟作為一個整體仍維持與中國的合作關系，不參與美國對華戰(zhàn)略競爭。在美國推出“印太戰(zhàn)略”之后，東盟發(fā)布《東盟印太展望》，指出要避免不信任、誤判和以零和的舉動行事，強調(diào)必須維護包容的區(qū)域合作框架，發(fā)揮東盟在區(qū)域合作機制構建中的中心作用，打造“一個對話與合作而不是競爭的印太區(qū)域”。[8]

與美國不同，中國的政策堅持包容與合作的取向，努力營造開放、發(fā)展與和平的周邊環(huán)境。一是把所有周鄰國家作為伙伴，不因其參與美國倡議和推動的機制而不與之開展對話與合作；二是積極推出倡議與合作項目，歡迎周鄰國家參加，且不以排斥美國或與其競爭為目標；三是與美國保持對話溝通，維護可控的關系大局。這有利于避免周鄰國家被分裂成不同的陣營，沖淡美國對華全面戰(zhàn)略競爭對周邊地區(qū)的沖擊。同時，為周鄰國家提供更多選擇空間，避免讓所謂“中美戰(zhàn)略競爭”成為周邊關系的主題，為營造良好的周邊環(huán)境創(chuàng)造條件。

對周邊環(huán)境形成嚴峻挑戰(zhàn)的熱點問題主要是朝鮮半島局勢。當前，韓國和朝鮮政策的調(diào)整導致半島局勢發(fā)生急劇變化。中國始終致力于勸和促談，特別是在阻止生亂、生戰(zhàn)上發(fā)揮關鍵作用，以維護和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境。

總的來看，周邊矛盾、沖突、熱點相互交織，具有突變性特點，極易失控，而一旦失控，就會產(chǎn)生嚴重影響。因此，中國應把防止熱點升溫、沖突升級置于周邊戰(zhàn)略和外交政策的突出位置，通過發(fā)揮自身影響力和推進與相關方合作，維護周邊和平穩(wěn)定的大局。[9]

2024年是全球“大選年”，一些國家的內(nèi)外政策將會發(fā)生較大調(diào)整，特別是國際社會普遍擔心，美國大選后很可能出臺新的外交政策，對國家間關系、區(qū)域和全球產(chǎn)生影響。中國營造良好周邊環(huán)境也會面臨新的變數(shù)。面對新的變化和挑戰(zhàn)，正如《新時代中國的周邊外交政策展望》所指出：“講信修睦、親仁善鄰是中華文明一貫的處世之道。中國過去是、現(xiàn)在是、將來也永遠是地區(qū)國家的好鄰居、好朋友、好伙伴，將始終做維護和平穩(wěn)定、促進發(fā)展繁榮的中流砥柱。”[10]

作者系山東大學國際問題研究院院長，中國社會科學院學部委員

[1]?《新時代中國的周邊外交政策展望》，中國政府網(wǎng)，2023年10月24日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202310/content_6911402.htm。

[2]?宋德星：《試論中印關系戰(zhàn)略穩(wěn)定問題》，吉林大學國際關系研究所網(wǎng)站，2023年11月21日，https：//iis.jlu.edu.cn/info/1245/4205.htm。

[3]?《王毅同菲律賓外長馬納羅通電話》，中國政府網(wǎng)，2023年12月21日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6921556.htm；《中國和菲律賓舉行南海問題雙邊磋商機制第八次會議》，中國外交部網(wǎng)站，2024年1月17日，https：//www.mfa.gov.cn/wjbxw_new/202401/t20240117_11228188.shtml。

[4]?《第十次中日韓外長會在韓國釜山舉行》，中國政府網(wǎng)，2023年11月27日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202311/content_6917234.htm。

[5]?邢廣程：《中國周邊國際環(huán)境再營造》，載《亞太安全與海洋研究》2023年?第2期，第14-17頁。

[6]?《劉建超在美國對外關系委員會發(fā)表演講》，中聯(lián)部網(wǎng)站，2024年1月10日，?https：//www.idcpc.org.cn/bzhd/wshd/202401/t20240110_163239.html。

[7]?周方銀：《國際秩序調(diào)整與中國周邊外交》，載《國際論壇》2023年第6期，第9-12頁。

[8]?ASEAN，?“ASEAN?Outlook?on?the?Indo-Pacific，”?January?2021，?https：//asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.

[9]?黃仁偉：《中國周邊的三重國際環(huán)境及塑造路徑》，載《世界知識》2023年第16期，第26-27頁。

[10]?同[1]。