“中國(guó)教育治理”的三重內(nèi)涵 ＊

孫綿濤 何偉強(qiáng) 吳亭燕

（浙江外國(guó)語(yǔ)學(xué)院教育治理研究中心，杭州 310023）

一、問(wèn)題的提出

2019 年黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）頒布后，國(guó)家開(kāi)始了全面推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，學(xué)者們開(kāi)始將這些建設(shè)稱之為“中國(guó)之治”并對(duì)其展開(kāi)了研究（葉娟麗，范晨巖，2020；王剛，2020；顏曉峰，2020；黃建洪，高云天，2020）。文獻(xiàn)檢索時(shí)發(fā)現(xiàn)，在教育領(lǐng)域開(kāi)展教育治理體系與教育治理能力研究時(shí)，也有一些學(xué)者提出了“教育的‘中國(guó)之治’”“教育之治”“高等教育的‘中國(guó)之治’”等不同的概念，為了論述的統(tǒng)一和方便，本文將這些概念用“中國(guó)教育治理”這個(gè)概念來(lái)表達(dá)。但在使用這個(gè)概念時(shí)，學(xué)者們對(duì)其進(jìn)行明確解釋的還較少見(jiàn)，一般只是對(duì)這一概念的主要內(nèi)容進(jìn)行了闡釋。這些闡釋主要涉及兩方面內(nèi)容：一是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度（包括中國(guó)特色社會(huì)主義的體制和機(jī)制）及教育制度（如高等教育制度）的建設(shè)等。如有學(xué)者指出為把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，需要從三個(gè)方面把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入辦學(xué)治校各環(huán)節(jié)（高孝書，2020）。有學(xué)者認(rèn)為，為提高“公民同招”政策執(zhí)行的水平、減少失誤偏差，對(duì)該政策執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，指出應(yīng)從制度設(shè)計(jì)走向綜合治理，以制度優(yōu)勢(shì)提升教育治理效能（倪娟，2020）。還有學(xué)者根據(jù)時(shí)間脈絡(luò)，梳理了我國(guó)高等教育70 年以來(lái)的發(fā)展歷程，通過(guò)追溯我國(guó)高等教育治理體系內(nèi)外的變革，指出我國(guó)高等教育治理體系具有一般屬性、國(guó)別屬性和任務(wù)屬性三方面的優(yōu)勢(shì)，由此明確了高等教育的“中國(guó)之治”是指新中國(guó)成立以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)辟的高等教育治理的中國(guó)治理體制和中國(guó)治理道路（宣勇，伍宸，2021）。上述這些闡釋，顯然主要與《決定》中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的精神有關(guān)。依據(jù)《決定》的精神來(lái)闡釋“中國(guó)教育治理”是值得肯定的。然而，只從《決定》一個(gè)方面來(lái)研究“中國(guó)教育治理”恐怕還不能全面闡明“中國(guó)教育治理”的內(nèi)涵，還必須從其他方面多方位開(kāi)展“中國(guó)教育治理”的內(nèi)涵研究。而且就是依據(jù)《決定》來(lái)論述“中國(guó)教育治理”的內(nèi)涵，也必須要在全面理解《決定》精神的基礎(chǔ)上才有可能使“中國(guó)教育治理”的內(nèi)涵全面體現(xiàn)《決定》的精神。目前這些對(duì)“中國(guó)教育治理”的闡釋只從加強(qiáng)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)化社會(huì)主義制度這兩點(diǎn)來(lái)闡釋，其內(nèi)涵是否全面體現(xiàn)了《決定》的精神也還未知可否。還有，談“中國(guó)教育治理”離不開(kāi)教育治理，而談教育治理又不能離開(kāi)治理，因此探討“中國(guó)教育治理”的內(nèi)涵，除了要結(jié)合《決定》來(lái)研究外，首先應(yīng)對(duì)治理和教育治理展開(kāi)研究，這樣才有可能全面探討什么是“中國(guó)教育治理”，才有利于進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)教育治理的理論研究和實(shí)踐改革。以下試從治理的原意，教育治理內(nèi)容，以及《決定》精神三個(gè)方面，談?wù)剬?duì)“中國(guó)教育治理”內(nèi)涵的初步認(rèn)識(shí)，以求教于對(duì)這一問(wèn)題感興趣的同仁。

二、治理的原意：“中國(guó)教育治理”的第一重內(nèi)涵

筆者之所以將治理的原意作為“中國(guó)教育治理”的第一重內(nèi)涵，是因?yàn)橹卫硎恰爸袊?guó)教育治理”的原點(diǎn)，弄清治理的原意是“中國(guó)教育治理”的基點(diǎn)。而目前這一原點(diǎn)和基點(diǎn)的原意還不太明確，可以說(shuō)治理是目前教育學(xué)界用得比較多，而對(duì)其原意研究不夠，實(shí)際運(yùn)用中又比較混亂的一個(gè)概念。當(dāng)“治理”這個(gè)詞還沒(méi)有進(jìn)入大眾視野之前，在教育領(lǐng)域，人們用得比較多的是“教育管理”“教育行政”“學(xué)校管理”等，現(xiàn)在這些提法幾乎統(tǒng)統(tǒng)被“教育治理”和“學(xué)校治理”所代替，好像教育、學(xué)校教育及其改革中的“管理”問(wèn)題不存在了，全部都是“治理”的問(wèn)題了。好像“中國(guó)教育治理”成了一個(gè)筐，什么都可以往里面裝。這些突然“一窩蜂式”的做法，大多數(shù)人可能就是講時(shí)髦或跟風(fēng)走，并沒(méi)有深究什么是“治理”。在這種情況下來(lái)談“中國(guó)教育治理”，當(dāng)然不可能真正弄清“中國(guó)教育治理”的題中應(yīng)有之意。為此，理解“中國(guó)教育治理”，必須要正本清源，從弄清治理的原意著手。而要弄清治理的原意，不能就治理來(lái)探討治理的含義，也不能只從公共管理的角度來(lái)闡釋治理的涵義，而要從源頭上即東西方治理的原意這個(gè)根本上進(jìn)行考察，看看治理究竟是何原意。只有這樣，才有可能弄清治理的原意，從而在對(duì)治理涵義的理解上和具體運(yùn)用上有一個(gè)共同的出發(fā)點(diǎn)，為正確理解“中國(guó)教育治理”提供前提和基礎(chǔ)。

讓我們先看看西方治理的原意。筆者查閱了“Concise Oxford English Dictionary”中“governance ORIGIN ME”（治理的原意），發(fā)現(xiàn)治理（governance）作為英語(yǔ)國(guó)家使用的概念源于“govern”一詞，這一詞來(lái)自于古法語(yǔ)“governer”、古典拉丁文“gubernare”和古希臘語(yǔ)“kubernan” ，含有“駕馭、操縱、控制、統(tǒng)治和引導(dǎo)、指引”兩方面的意思（Stevenson，Waite，2011，第616 頁(yè)；讓-皮埃爾·戈丹，2010，第14—15 頁(yè)）。由于“駕馭、操縱、控制、統(tǒng)治”這幾個(gè)詞表達(dá)的意思比較相近，“引導(dǎo)、指引”這兩個(gè)詞表達(dá)的意思也比較相近，為了表述的簡(jiǎn)潔性和文章前后研究表達(dá)的關(guān)聯(lián)性，本文將“駕馭、操縱、控制和統(tǒng)治”以與之相關(guān)聯(lián)的“管理”來(lái)表述，將“引導(dǎo)、指引”以與之相關(guān)聯(lián)的“疏導(dǎo)”來(lái)表述，這樣治理的原意就可以簡(jiǎn)約地表達(dá)為“管理和疏導(dǎo)”兩方面的意思。法國(guó)的政治學(xué)教授讓-皮埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）在其所著的《何謂治理？》（Pourquoi La Gouvernance?）中研究了治理原意的演變過(guò)程。他發(fā)現(xiàn)，最初在中世紀(jì)，治理兼有“管理和疏導(dǎo)”兩方面的意思，后來(lái)在法國(guó)一段時(shí)間內(nèi)治理主要代表了“管理或統(tǒng)治”這一方面意思。但在新興國(guó)家美國(guó)，則繼續(xù)以“管理和疏導(dǎo)”這兩方面的涵義來(lái)使用治理這個(gè)詞。隨后，治理這個(gè)詞在美國(guó)和歐洲一些國(guó)家開(kāi)始流行。20 世紀(jì)70 年代美國(guó)學(xué)者明確在教育領(lǐng)域正式使用“治理”這個(gè)概念，20 世紀(jì)90 年代隨著公共治理和公共治理研究的興起，“治理”這個(gè)詞開(kāi)始被廣泛使用。雖然西方治理的原意經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的演變發(fā)展過(guò)程，期間在個(gè)別國(guó)家出現(xiàn)過(guò)治理主要代表“管理或統(tǒng)治”一方面的意思，但從總的情況來(lái)看，治理的原意具有“管理和疏導(dǎo)”兩方面的意思是顯而易見(jiàn)的（讓-皮埃爾·戈丹，2010，第16 頁(yè)）。

由于公共管理興起后廣泛使用治理這個(gè)概念，下面就讓我們考察一下在公共管理領(lǐng)域是怎樣理解治理這個(gè)概念的。通過(guò)查閱有關(guān)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，公共管理領(lǐng)域?qū)χ卫淼睦斫庖膊灰恢?。有學(xué)者將治理聚焦于治理的制度和程序，它指的是用這些制度和程序去調(diào)解那些沖突或競(jìng)爭(zhēng)的各方（詹姆斯·N·羅西瑙，2001，第9 頁(yè)）；有學(xué)者將治理擴(kuò)大到政府和相關(guān)方面的互動(dòng)，指出政府統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)和機(jī)制不是強(qiáng)加，而是統(tǒng)治的各方相互影響（格里，1999）；有學(xué)者將治理擴(kuò)大到包括政府在內(nèi)的公、私機(jī)構(gòu)及個(gè)人管理相同事務(wù)的總和，如何在這些機(jī)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)相同的事務(wù)管理，就要使相沖突和不同利益得到調(diào)和并注重聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程（俞可平，2000，第270—271 頁(yè)）；還有學(xué)者認(rèn)為治理強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)各類政府和組織決策中心，以民主多元的形式行使權(quán)力（陳廣勝，2007，第124—125 頁(yè)）；也有學(xué)者認(rèn)為治理強(qiáng)調(diào)的是政府和社會(huì)、市場(chǎng)和公民的互動(dòng)和良好合作，使公共利益最大化，可以說(shuō)“善治”則是對(duì)治理結(jié)果的一種期許（陳廣勝，2007，第129 頁(yè)）。公共管理領(lǐng)域?qū)χ卫淼睦斫庥腥缦聨讉€(gè)特點(diǎn)：一是從治理的主體來(lái)看，由強(qiáng)調(diào)制度和程序擴(kuò)大到強(qiáng)調(diào)政府及其他公、私、個(gè)人組織及個(gè)人；二是從治理的方法來(lái)看，由強(qiáng)調(diào)制度治理，到強(qiáng)調(diào)調(diào)解、聯(lián)合、過(guò)程、民主、多元治理；三是從治理的內(nèi)容來(lái)看，治理即是對(duì)各治理主體的治理，也是對(duì)治理主體及公共事務(wù)進(jìn)行治理；四是從治理的目的來(lái)看，由調(diào)解沖突各方，到實(shí)現(xiàn)各方共同管理事務(wù)，共同行使權(quán)力，達(dá)到各方良好合作，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化；五是從治理與管理的關(guān)系來(lái)看，治理也是一種管理，但這種管理強(qiáng)調(diào)組織與組織、組織與個(gè)人的調(diào)解、聯(lián)動(dòng)及其過(guò)程，并以多元的形式，以共贏和利益最大化為目的來(lái)行使權(quán)力，共同管理相同的事務(wù)。

對(duì)上述治理原意和公共管理領(lǐng)域?qū)χ卫淼睦斫獾姆治隹梢园l(fā)現(xiàn)，前者和后者對(duì)治理的理解并不矛盾，它們基本上是一致的，兩者都包括“管理、疏導(dǎo)”之意，只不過(guò)后者是對(duì)前者的細(xì)化。表面看，公共管理中的治理好像強(qiáng)調(diào)的是調(diào)解、聯(lián)合、民主、多元等內(nèi)容（由于這幾個(gè)詞的意思相近，而且做到調(diào)解、聯(lián)合、民主、多元需要運(yùn)用疏導(dǎo)的手段，為上下文論述的方便和統(tǒng)一，以下將這些詞以“疏導(dǎo)”來(lái)代表），但公共管理中的治理是在公共管理興起后產(chǎn)生的，它不可能完全脫離管理來(lái)談治理，只不過(guò)是在這一理解中，更多談的是如何通過(guò)疏導(dǎo)來(lái)搞好管理。也就是說(shuō)，如何在主體、方式、內(nèi)容及目的等方面做好疏導(dǎo)來(lái)搞好管理。通過(guò)對(duì)治理的原意和公共管理中對(duì)治理理解的分析使我們認(rèn)識(shí)到，對(duì)治理的理解不能把它與管理對(duì)立起來(lái)，做好治理就是達(dá)到更好的管理，管理不是控制或管控，管理是要在管理的主體、方式、內(nèi)容、過(guò)程和目的等方面，采取調(diào)解、合作、民主、多元等疏導(dǎo)的方式來(lái)使公共管理取得利益最大化。通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，治理在西方語(yǔ)境的產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程中，治理的原意和公共管理中治理的意思是有密切相承關(guān)系的。對(duì)治理的“管理和疏導(dǎo)”原意的理解，從發(fā)展過(guò)程看，經(jīng)歷了經(jīng)由法國(guó)一個(gè)國(guó)家一段時(shí)間對(duì)治理所主要表現(xiàn)出的“管理或統(tǒng)治”的理解，最后又回歸到對(duì)治理的“管理和疏導(dǎo)”的雙重理解。過(guò)去人們一般把治理與管理對(duì)立起來(lái)進(jìn)行理解，看來(lái)這種觀點(diǎn)是對(duì)治理的一種誤解，治理是包含管理和疏導(dǎo)兩方面含義的。

再看中國(guó)治理的原意?！墩f(shuō)文解字》只是指出“治”是一個(gè)水名，而沒(méi)有對(duì)“治”的意思做進(jìn)一步解釋（許慎，2021，第493 頁(yè)）。在《東方治理學(xué)》中，對(duì)“治”的意思做了進(jìn)一步的說(shuō)明，指出“治”就是“治水”，這種“治水”就是“治理”，而“治理”不能堵，要做好“疏導(dǎo)”（熊春錦，2016，第109 頁(yè)）。由以上兩部文獻(xiàn)的解釋可以發(fā)現(xiàn)，“治理”由“治”和“治水”發(fā)展而來(lái)，“治水”即“治理”，其原意是“疏導(dǎo)”。

《辭源》上只有對(duì)“治”字的解釋?！爸巍庇型墩f(shuō)文解字》水名在內(nèi)的7 種意思，其中與本研究直接有關(guān)的是第1 種即將“治”解釋為“管理、疏理”（廣東、廣西、湖南、河南辭源修訂組，1979，第1768 頁(yè)）?！掇o源》將“治”直接解釋為“管理、疏理”。由于“疏理”和“疏導(dǎo)”的意思相近，為全文論述問(wèn)題的方便，這里以“疏導(dǎo)”來(lái)代表“疏理”。這樣《辭源》上對(duì)“治”字的解釋就是“管理、疏導(dǎo)”兩方面的意思了。

《辭?！飞弦仓挥袑?duì)“治”的解釋，有6 種意思（辭海編輯委員會(huì)，1999，第2587 頁(yè)），其中第1 種且與本研究直接有關(guān)的是將“治”解釋為“治理、管理”。看來(lái)《辭?！肥菍⒅卫砗凸芾懋?dāng)成不同的意思來(lái)使用的。這種不同的意思可否這樣來(lái)理解：管理是通過(guò)“管”這種比較硬的方式達(dá)到“理”，而治理是通過(guò)“疏導(dǎo)”這種比較軟的方式來(lái)達(dá)到“理”。如果這種理解有道理的話，《辭?！防锼f(shuō)的治理也就是“疏導(dǎo)”。這種理解在上面《說(shuō)文解字》和《東方治理學(xué)》兩種文獻(xiàn)將“治”解釋為“治水”，又將“治水”解釋為“治理”，再將“治理”解釋為“疏導(dǎo)”的邏輯中得到了印證。

《漢語(yǔ)大詞典》對(duì)治理有4 種理解，其中第1 種且最主要的意思是“管理和整治”（漢語(yǔ)大詞典編纂處，2012，第1048 頁(yè)）。在“管理、整治”兩種意思中，“管理”中有“整治”，“整治”中有“管理”，而且“管理”和“整治”的意思大體相近，為了說(shuō)明問(wèn)題的簡(jiǎn)便，本文就以“管理”代表“整治”，這樣《漢語(yǔ)大詞典》中關(guān)于治理的解釋，主要就只有“管理”一個(gè)方面的意思了。

《新華詞典》對(duì)治理的解釋有兩種，其中第1 種且主要的意思是“統(tǒng)治、管理”（商務(wù)印書館辭書研究中心，2001，第1271 頁(yè)）。因?yàn)椤肮芾怼焙汀敖y(tǒng)治”意思相近，而且“統(tǒng)治”需要“管理”來(lái)實(shí)現(xiàn)，本文將“統(tǒng)治”意思以“管理”來(lái)表達(dá)。這樣，《漢語(yǔ)大詞典》和《新華字典》對(duì)治理的解釋基本上是相同的，都是“管理”的意思。

《管理學(xué)大辭典》對(duì)治理的解釋是指“個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”。（陸雄文，2013，第405 頁(yè)）這種解釋把治理理解為公共事務(wù)的管理，這種事務(wù)的管理需要一個(gè)持續(xù)調(diào)和的過(guò)程，達(dá)到?jīng)_突各方或不同利益的各方能采取聯(lián)合行動(dòng)的目的。很明顯，這里治理的意思包括了管理和調(diào)和、聯(lián)合兩方面的內(nèi)容。這些沖突各方或不同利益各方做到調(diào)和及聯(lián)合是需要疏導(dǎo)的，所以《管理學(xué)大辭典》上對(duì)治理的解釋，實(shí)際上也是“管理和疏導(dǎo)”的意思。

看來(lái)，中國(guó)治理的原意中有“疏導(dǎo)”“疏導(dǎo)和管理”“管理”以及“管理和疏導(dǎo)”這四種理解。在這些理解中，雖然治理的原意出現(xiàn)過(guò)“疏導(dǎo)”的理解和“管理”的理解，然而，筆者發(fā)現(xiàn)治理的意思主要體現(xiàn)在“管理和疏導(dǎo)”兩個(gè)方面。因?yàn)橹卫淼脑饩褪恰笆鑼?dǎo)”，《漢語(yǔ)大詞典》《新華字典》將治理解釋為“管理”，可以看作是對(duì)治理原意“疏導(dǎo)”意思的補(bǔ)充。而且《辭源》《辭海》《管理學(xué)大辭典》三個(gè)辭典對(duì)治理解釋都是“管理、疏導(dǎo)”兩方面的意思。特別是在《管理學(xué)大辭典》中將治理解釋為“管理、疏導(dǎo)”兩方面的意思更值得重視。因?yàn)檫@一辭典是專門解釋管理及與管理相近的詞的意思的。其對(duì)治理的解釋的參照系比較全面，既可以看作是在中國(guó)語(yǔ)境下治理“疏導(dǎo)”和“管理”意思的綜合，也可看作是中國(guó)語(yǔ)境下“管理和疏導(dǎo)”意思的繼承，還可以看作是西方語(yǔ)境下治理既強(qiáng)調(diào)管理又強(qiáng)調(diào)疏導(dǎo)的一種借鑒?！豆芾韺W(xué)大辭典》之所以能對(duì)治理做出這樣的解釋，是因?yàn)檗o典的編者不能不受中國(guó)傳統(tǒng)治理文化和管理文化的影響，同時(shí)也不可不吸收學(xué)界對(duì)公共治理的研究的各種成果。由上分析可知，中國(guó)治理的原意主要體現(xiàn)在“管理和疏導(dǎo)”兩個(gè)方面。

以上對(duì)東西方治理的原意考察和分析可以發(fā)現(xiàn)，治理的原意包括“管理和疏導(dǎo)”兩方面的意思。因此，所謂理解“中國(guó)教育治理”內(nèi)涵要抓住治理原意這個(gè)原點(diǎn)或基點(diǎn)，就是要抓住治理含義中“管理和疏導(dǎo)”這兩個(gè)方面的意思。

對(duì)“中國(guó)教育治理”原點(diǎn)或基點(diǎn)的理解能不能以當(dāng)下學(xué)術(shù)界對(duì)治理的認(rèn)識(shí)為依據(jù)呢？讓我們對(duì)當(dāng)下學(xué)者們對(duì)治理的理解進(jìn)行簡(jiǎn)要考察分析后再來(lái)回答這一問(wèn)題。文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)治理有四種不同理解。限于篇幅，以下每一種理解只舉一例或兩例來(lái)說(shuō)明。第一種理解強(qiáng)調(diào)治理與管理和統(tǒng)治不同（夏焰，賈琳琳，2005；楊小敏，李政，2014；溫紅彥等，2019；王義桅，張鵬飛，2020；郝德永，2020），如有學(xué)者將治理與管理的概念進(jìn)行對(duì)比，指出以往所理解的管理意味著支配，放到國(guó)家層面來(lái)看就是政府支配，我說(shuō)你聽(tīng)，行政命令。治理則不同，它的基本含義是多方參與，在國(guó)家治理和社會(huì)治理中，都要兼顧多方利益、多方關(guān)切，治理自身不是一個(gè)規(guī)則，而是一個(gè)過(guò)程，是一個(gè)按照規(guī)則、規(guī)律行事的過(guò)程，治理并不意味著自身是一種制度或權(quán)力，簡(jiǎn)單地用來(lái)規(guī)范和支配他人，它有賴于相關(guān)各方在制度持續(xù)的相互作用下，更好地調(diào)和不同利益與訴求，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中發(fā)揮治理的效能（溫紅彥等，2019）。第二種理解雖然沒(méi)有強(qiáng)調(diào)治理和管理不同而直接對(duì)治理進(jìn)行闡釋，但也是從管理與治理有別的角度來(lái)對(duì)治理進(jìn)行解釋的（王曉輝，2007；趙磊磊，代蕊華，2017；杜明峰，張猛猛，2020；鐘媛媛，2018；褚宏啟，賈繼娥，2014；孫綿濤，2015；嚴(yán)孟帥，2018；董鵬鵬，張?jiān)鰣悾?021；徐迅，羅梟，張萬(wàn)朋，2021；范國(guó)睿，2022），如有學(xué)者認(rèn)為治理這個(gè)概念在兩個(gè)方面被延伸了，但均不同于政治上的指導(dǎo)或操縱。一方面，治理現(xiàn)在更多地用于指不同于官僚層級(jí)控制模式的一種新的管理模式，一種政府和非政府部門共同參與的更加注重合作的網(wǎng)絡(luò)；另一方面，治理的新含義更加泛化，有自己獨(dú)特的體系，意思是調(diào)整個(gè)體活動(dòng)的獨(dú)特模式，或社會(huì)秩序的基本形態(tài)（夏焰，賈琳琳，2005）。還有學(xué)者認(rèn)為“治理”是通過(guò)一定的社會(huì)制度安排，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、利益群體和公民個(gè)體等多元主體合作互動(dòng)、共同管理公共事務(wù)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中強(qiáng)調(diào)的多元主體參與的共同治理（范國(guó)睿，2022）。第三種理解是認(rèn)為治理與管理是有聯(lián)系的，只不過(guò)治理是管理的高級(jí)形態(tài)“善治”（楊小敏，李政，2014；蔣慶榮，王彩波，2018；褚宏啟，2021），如有學(xué)者認(rèn)為治理是不同于管理的一種“善”的管理形態(tài)，指出從政治學(xué)的角度看，治理就是指政治管理的改善過(guò)程，它包括建設(shè)管理制度體系、改進(jìn)公共事務(wù)處理方式以及協(xié)調(diào)社會(huì)公共資源。基于國(guó)家治理的視角，治理強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)及公眾的參與（蔣慶榮，王彩波，2018）。還有學(xué)者指出管理包括治理，治理只是管理的一種高級(jí)形態(tài)，是管理現(xiàn)代化的一種具體體現(xiàn)，治理的根本特征是民主化，即便法治化也只是次要特征，其典型特征是多元主體參與的共同治理，即“共治”（褚宏啟，2021）。上述這三種看法雖然理解的角度不同，但認(rèn)為治理不同于管理，治理中所包含的協(xié)調(diào)、聯(lián)合、民主、多元等疏導(dǎo)這一方面的含義卻是相同的。第四種理解認(rèn)為治理就是管理，即是治國(guó)理政即管理國(guó)家的方式、方法、途徑和能力（王紹光，2018）。如有學(xué)者認(rèn)為，英文“governance”與中文“治理”原本的含義，是統(tǒng)治和政府管理，是治國(guó)理政即管理國(guó)家的方式、方法、途徑和能力。并認(rèn)為我們黨和國(guó)家提出的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論，就是這種治理（王紹光，2018）。顯然，這種看法繼承了治理原意的管理或統(tǒng)治的觀點(diǎn)，看重的只是治理中管理的一面。

由以上分析可以看出，當(dāng)下人們或把治理理解為疏導(dǎo)，有時(shí)稱為善治，包括共治和共享、平等和協(xié)調(diào)等軟性的一面，或把治理單純理解為管理，包括管控和統(tǒng)治等硬性的一面。由上面我們對(duì)治理的原意考察可知，這兩個(gè)方面各自都是對(duì)治理原意“管理和疏導(dǎo)”的其中一個(gè)方面的理解，都還沒(méi)有全面把握治理的原意義?！爸袊?guó)教育治理”當(dāng)然不能以對(duì)治理原意某一個(gè)方面的理解為依據(jù)，而只能以對(duì)治理原意管理和疏導(dǎo)的全面理解為依據(jù)。對(duì)治理原意的認(rèn)識(shí)不僅可以從治理原意的理論認(rèn)識(shí)分析中加以把握，還可以從管理中對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的處理來(lái)加以把握。如對(duì)違法行為的處理就應(yīng)該嚴(yán)格加以管控，而對(duì)于涉及民生的問(wèn)題，則需要民主協(xié)調(diào)，多元共治的方式來(lái)加以處理。

三、教育治理的內(nèi)容：“中國(guó)教育治理”的第二重內(nèi)涵

將教育治理內(nèi)容作為“中國(guó)教育治理”的第二重內(nèi)涵，是因?yàn)榕宄恕爸袊?guó)教育治理”中治理的原點(diǎn)和基點(diǎn)，還必須要進(jìn)一步弄清這一原點(diǎn)或基點(diǎn)涉及或支撐的領(lǐng)域和范圍。不言而喻，中國(guó)教育治理的領(lǐng)域和范圍上指的是中國(guó)的教育治理。弄清“中國(guó)教育治理”的領(lǐng)域和范圍，實(shí)質(zhì)上就是要弄清中國(guó)的教育治理究竟要治理什么，即要回答中國(guó)教育治理的內(nèi)容（為說(shuō)明問(wèn)題的方便，以下探討“中國(guó)教育治理內(nèi)容”時(shí)，省略“中國(guó)”二字）。在治理的原意中，由于管理一般是與統(tǒng)治、管控或控制相聯(lián)系的，疏導(dǎo)一般與協(xié)調(diào)或協(xié)商、多元共治、合作共贏有關(guān)。所以教育治理的內(nèi)容就包括與管理有關(guān)的統(tǒng)治、管控或控制，以及與疏導(dǎo)有關(guān)的協(xié)調(diào)或協(xié)商、多元共治、合作共贏這兩個(gè)方面。也就是說(shuō)，全面的教育治理既應(yīng)有統(tǒng)治、管控或控制的內(nèi)容，也應(yīng)有協(xié)調(diào)或協(xié)商、多元共治、合作共贏這方面的內(nèi)容，二者不可或缺。本文所理解的教育治理的內(nèi)容，就是在全面把握治理原意管理和疏導(dǎo)這兩方面內(nèi)容基礎(chǔ)上的教育治理的內(nèi)容。對(duì)教育治理內(nèi)容的理解，不能只理解教育治理中管理和疏導(dǎo)某一個(gè)方面的內(nèi)容而要全面地把握這兩方面的內(nèi)容，否則就有可能會(huì)導(dǎo)致教育治理理論和實(shí)踐上的偏頗。以下讓我們先看看當(dāng)前學(xué)者們是如何認(rèn)識(shí)教育治理內(nèi)容的，然后將這些認(rèn)識(shí)與治理原意中管理和疏導(dǎo)兩方面的內(nèi)容進(jìn)行對(duì)照分析，來(lái)回答究竟應(yīng)該怎樣全面認(rèn)識(shí)和把握教育治理的內(nèi)容。

對(duì)教育治理的研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)者們對(duì)教育治理的內(nèi)容大致是從要素、形態(tài)、性質(zhì)三個(gè)角度來(lái)理解的。為節(jié)省篇幅，以下每個(gè)角度也舉一例或兩例來(lái)說(shuō)明。

從要素的角度，主要用要素列舉的方式和要素互動(dòng)的方式來(lái)說(shuō)明教育治理內(nèi)容。在要素列舉方式方面，如有學(xué)者指出，認(rèn)識(shí)教育治理要從其核心內(nèi)容去理解，認(rèn)為在治理現(xiàn)代化背景下，科學(xué)決策、民主參與、多元協(xié)商、依法行政、公開(kāi)透明成為教育治理的核心內(nèi)容，而促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展、改善教師環(huán)境支持、保障教師個(gè)體需求等則成了教育治理的重點(diǎn)。教育治理的原則是堅(jiān)持源頭治理、系統(tǒng)治理和嚴(yán)格治理，基本策略是多元主體參與、民主科學(xué)共治、弘揚(yáng)法治精神（唐西勝，鄭夢(mèng)萍，2021）。在要素互動(dòng)方面，如有學(xué)者認(rèn)為，教育治理是指政府、學(xué)校、社會(huì)組織、駐區(qū)單位、公民個(gè)人等多元主體通過(guò)參與、對(duì)話、協(xié)商等行動(dòng)，共同參與教育公共事務(wù)管理（張英鈺，2018）。還有學(xué)者認(rèn)為教育治理需要激發(fā)政府、學(xué)校、社會(huì)組織以及其他利益相關(guān)者參與教育事務(wù)的激情與熱情，通過(guò)參與民主、協(xié)商民主共同決策、共同處理教育公共事務(wù)，并在相互協(xié)商、相互支持過(guò)程中處理好彼此的權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)而妥善處理好教育事務(wù)的管辦評(píng)與服務(wù)、專業(yè)支持等問(wèn)題，體現(xiàn)教育治理的民主性（范國(guó)睿，2022）。

從形態(tài)的角度，主要是從治理過(guò)程、治理活動(dòng)、治理方式和治理格局四個(gè)方面來(lái)闡述教育治理的內(nèi)容。從治理過(guò)程的角度，如有學(xué)者提出，教育治理是對(duì)傳統(tǒng)教育管理模式的揚(yáng)棄，它是指多元化主體在一定的組織架構(gòu)和制度框架安排下，共同參與教育公共事務(wù)，協(xié)同推進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育由共治到善治目標(biāo)的過(guò)程，突出特點(diǎn)是主體的多元化，核心在于協(xié)調(diào)各主體的利益關(guān)系，目的在于實(shí)現(xiàn)教育的善治（朱千波，2015）。從治理活動(dòng)的角度，如有學(xué)者認(rèn)為，教育治理就是傳統(tǒng)的管理在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等諸多領(lǐng)域繁雜化進(jìn)程中的形態(tài)演進(jìn)活動(dòng)，是管理的基本理念、思維、方式、行為等因適應(yīng)教育改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要而作出的調(diào)整與改變，核心在于秉持善治理念，運(yùn)用系統(tǒng)思維，以戰(zhàn)略謀劃、制度安排、機(jī)制建設(shè)等為支撐而形成的教育領(lǐng)域多元主體共治的行為架構(gòu)，旨在應(yīng)對(duì)日益紛繁復(fù)雜的教育發(fā)展態(tài)勢(shì)和解決事關(guān)教育發(fā)展大局的重大問(wèn)題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)（楊小敏，李政，2014）。從治理方式的角度，如有學(xué)者認(rèn)為，教育治理是指教育管理的一種高級(jí)形態(tài)，是在信息化、全球化、民主化語(yǔ)境下的新型現(xiàn)代管理范式，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)的基本特征—國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、利益群體和公民個(gè)體通過(guò)既定的制度進(jìn)行合作互動(dòng)，共同管理教育相關(guān)事務(wù)的方式（李俊，2018）。從治理格局的角度，如有學(xué)者認(rèn)為教育治理是指外部的政府、市場(chǎng)、學(xué)校及社會(huì)組織等之間，以及內(nèi)部的校長(zhǎng)、教師、學(xué)生等之間溝通合作，共同對(duì)教育進(jìn)行管理，是一種多中心協(xié)調(diào)共治的格局（時(shí)廣軍，2018）。

從性質(zhì)的角度，有學(xué)者從治理的實(shí)質(zhì)、本質(zhì)、特征和核心等方面提出了對(duì)教育治理內(nèi)容的看法。從治理實(shí)質(zhì)的角度，如有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代公共教育治理的實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)調(diào)多元利益主體對(duì)教育內(nèi)部事務(wù)的共同治理（金紹榮，劉新智，2013）；還有學(xué)者指出教育治理的實(shí)質(zhì)是對(duì)教育事務(wù)的合作管理、共同治理，這是教育治理“善”的價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑依賴（劉金松，肖景蓉，2021）。從治理本質(zhì)的角度，有學(xué)者認(rèn)為教育治理的本質(zhì)是能夠更好地指導(dǎo)學(xué)習(xí)者學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)，從而促進(jìn)指導(dǎo)者與學(xué)習(xí)者的共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)個(gè)人“人性的解放”和社會(huì)“生產(chǎn)力的提升”。主要表現(xiàn)為制定完善的教育法律法規(guī)、建立有效的教育保障機(jī)制以及構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的教育體系，從而促進(jìn)教育事業(yè)的健康發(fā)展，培育國(guó)家、社會(huì)所需要的具有國(guó)際視野的專業(yè)創(chuàng)新人才（尹達(dá)，2015）。從治理特征的角度，如有的學(xué)者認(rèn)為教育治理的典型特征是多元主體參與的共同治理，即“共治”，其本質(zhì)是處理政府、市場(chǎng)、學(xué)校和社會(huì)等多元主體的參與關(guān)系（吳磊，馮暉，2017）。從治理核心的角度，如有學(xué)者提出，教育治理的核心是教育權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即“多中心治理”“簡(jiǎn)政放權(quán)”“技術(shù)治理”“依法治教”“線性治理”等命題可以被理解為一種延伸的組織工具性，本質(zhì)上都是作為組織系統(tǒng)的政府在結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化策略，調(diào)整教育權(quán)力（權(quán)利）、責(zé)任（義務(wù)）及其行使主體、呈現(xiàn)手段、活動(dòng)依據(jù)和具體內(nèi)容等（靳瀾濤，2021）。

不難發(fā)現(xiàn)，上述對(duì)教育治理內(nèi)容的三類看法，基本上是從治理與管理有別的角度來(lái)談教育治理內(nèi)容的。在治理中，主要是從民主協(xié)調(diào)、多元共治等疏導(dǎo)一個(gè)角度來(lái)談教育治理的內(nèi)容。雖然有的學(xué)者在闡明什么是教育治理時(shí)，也提到了“管理”，如“教育公共事務(wù)管理”“傳統(tǒng)教育管理”“教育管理的高級(jí)形態(tài)”“現(xiàn)代管理”“共同管理教育”等內(nèi)容，但基本上從協(xié)調(diào)共治的角度來(lái)談如何搞好管理的。根據(jù)前面我們對(duì)西方語(yǔ)境和中國(guó)語(yǔ)境下治理的原意所包括的管理與疏導(dǎo)兩方面意思的分析，可以說(shuō)，對(duì)教育治理內(nèi)容的理解，如果只重視協(xié)調(diào)、多元共治等疏導(dǎo)的一面，而忽略統(tǒng)治、管控或控制等管理的一面是不完整的；反之，如果只注重統(tǒng)治、管制或控制的一面，而忽視協(xié)調(diào)、多元共治等疏導(dǎo)的一面，同樣也是不完整的。另外，我們注意到，學(xué)者們對(duì)教育治理的理解，只是強(qiáng)調(diào)與疏導(dǎo)有關(guān)的民主協(xié)調(diào)、多元共治等這些內(nèi)容，恐怕都與前面分析的當(dāng)下有些學(xué)者只是把治理理解為疏導(dǎo)相關(guān)內(nèi)容的影響有關(guān)，將治理理解為與疏導(dǎo)有關(guān)內(nèi)容，那當(dāng)然對(duì)教育治理的理解也就是與疏導(dǎo)有關(guān)的內(nèi)容了。認(rèn)識(shí)教育治理的內(nèi)容，要注意避免或克服對(duì)治理含義片面理解的影響，要兼顧治理原意中管理和疏導(dǎo)兩個(gè)方面，而不能忽視其中任何一個(gè)方面，這樣才有可能全面理解教育治理內(nèi)涵。

當(dāng)前，在教育理論界普遍認(rèn)為教育治理就是注重民主協(xié)調(diào)、多元共治等疏導(dǎo)的一面含義的情況下，在教育治理實(shí)踐上，一個(gè)主要問(wèn)題就是強(qiáng)調(diào)要民主協(xié)調(diào)、共享共治等疏導(dǎo)的一面，而忽視教育治理中管控、統(tǒng)治等管理一面的現(xiàn)象；在教育治理中，一般只提如何做到多元共治，而較少提如何加強(qiáng)管理。事實(shí)上，在教育治理過(guò)程中，對(duì)教育事務(wù)的治理，單靠協(xié)調(diào)共治是做不好治理的，還需要一些管理的手段和措施配合才能奏效。為此，在理解教育治理體系的內(nèi)涵時(shí)，特別要注意教育治理中的管控和統(tǒng)治等管理含義的一面，做到管控、統(tǒng)治等管理的一面與民主協(xié)調(diào)、多元共治等疏導(dǎo)含義一面的統(tǒng)一，只有這樣，在教育治理實(shí)踐中才有可能真正搞好教育治理，推動(dòng)教育改革發(fā)展健康深入地向前發(fā)展。

四、《決定》的精神：“中國(guó)教育治理”的第三重內(nèi)涵

我們知道，任何治理，包括教育治理，從根本上來(lái)說(shuō)，都是建立在一定的價(jià)值追求基礎(chǔ)上的，都要體現(xiàn)一定的思想和精神，都要有一定的理論和政策依據(jù)。本文將《決定》的精神作為“中國(guó)教育治理”的第三重內(nèi)涵，就是基于這種考慮而提出的。首先，從指導(dǎo)思想和精神引領(lǐng)來(lái)說(shuō)，《決定》是以習(xí)近平關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要論述為指導(dǎo)的，這些重要論述是“中國(guó)教育治理”的思想指導(dǎo)和精神引領(lǐng)。習(xí)近平總書記深刻地總結(jié)了中國(guó)治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)，不僅對(duì)什么是國(guó)家治理體系進(jìn)行了論述，而且還對(duì)如何搞好治理進(jìn)行了論述。習(xí)近平總書記指出，國(guó)家治理體系是指：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等領(lǐng)域體制機(jī)制，法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！保?xí)近平，2014）習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀?！保?xí)近平，2014，第92—106 頁(yè)）習(xí)近平總書記不僅強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)全面依法治國(guó)，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用”（習(xí)近平，2020），而且還強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來(lái)?！保ㄐ氯A社，2016）為貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，特別是關(guān)于國(guó)家和社會(huì)治理的重要論述，2014 年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出要以依法治國(guó)的方式，來(lái)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2019 年黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，即《決定》，對(duì)我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了布署。

其次，從理論和政策依據(jù)來(lái)說(shuō)，《決定》是中國(guó)特色社會(huì)主義治理理論和治理政策的集中體現(xiàn)，可以為“中國(guó)教育治理”提供理論依據(jù)和政策依據(jù)。通過(guò)對(duì)《決定》進(jìn)行研讀發(fā)現(xiàn)，《決定》對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系所具有的顯著的制度優(yōu)勢(shì)，以及對(duì)如何完善這些制度進(jìn)行了深入的分析和系統(tǒng)科學(xué)的論述，體現(xiàn)出兩方面的特征：一方面，這些分析和論述中強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度建設(shè)等管理含義的一面，表現(xiàn)在：堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面依法治國(guó)，全國(guó)一盤棋、各民族一律平等、鑄牢中華民族共同體意識(shí)，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，共同的理想信念、價(jià)值理念、道德觀念，改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，善于自我完善、自我發(fā)展，德才兼?zhèn)?、選賢任能，“一國(guó)兩制”，獨(dú)立自主和對(duì)外開(kāi)放相統(tǒng)一，積極參與全球治理等多方面。另一方面，也體現(xiàn)出“協(xié)調(diào)聯(lián)合、民主平等、共享共治”等與疏導(dǎo)含義相關(guān)聯(lián)的一面，只是所表達(dá)的方式不同而已。如：人民當(dāng)家作主，以人民為中心，走共同富裕道路的發(fā)展思想；調(diào)動(dòng)各方面積極性，把社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的思想；全面依法治國(guó)，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系的思想；堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系的思想；建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體思想，以及完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道思想等，這些也明顯體現(xiàn)了“協(xié)調(diào)聯(lián)合、民主平等、共享共治”思想。不難發(fā)現(xiàn)，《決定》所體現(xiàn)的上述兩方面的特征，不僅體現(xiàn)了治理“管理與疏導(dǎo)”兩方面的原意，同時(shí)也與教育治理“管理和疏導(dǎo)”兩方面的內(nèi)容相一致。

中國(guó)的治理理論之所以具有這種科學(xué)的特征，因?yàn)樗俏覀凕h治理國(guó)家實(shí)踐的科學(xué)的理論概括，是新時(shí)代治理和教育治理政策內(nèi)容的集中體現(xiàn)。這些治理理論和政策，既借鑒了西方治理原意所包含管理和疏導(dǎo)兩方面意蘊(yùn)，又是對(duì)中國(guó)的傳統(tǒng)上治理的原意所包含的管理和疏導(dǎo)兩方面意蘊(yùn)的繼承和發(fā)展。而且從本質(zhì)上來(lái)看，中國(guó)的治理理論就 是中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的和以社會(huì)主義制度為主要內(nèi)容的治理理論和政策，它的本質(zhì)就是為人民的，以這種理論和政策來(lái)治理國(guó)家，除了運(yùn)用一般的管理手段以外，理所當(dāng)然地還要強(qiáng)調(diào)民主參與、共享和共治。然而，這里要說(shuō)明的是，我們黨的治理理論和政策，雖然與公共治理理論有某些相通之處，但這種相通只是形式和內(nèi)容上的相通，在性質(zhì)上卻不是一回事。公共管理中的治理理論在產(chǎn)生發(fā)展過(guò)程中，受到新自由主義思想影響，必然會(huì)體現(xiàn)“治理就是無(wú)需政府的公共管理（governing without government）”等新自由主義的一些特征，顯然這些特征是不利于我們黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，也不利于鞏固和完善社會(huì)主義制度的。而我們中國(guó)特色的社會(huì)主義治理理論和政策本身，就是為加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的鞏固和完善而服務(wù)的。

由上分析可以看出，我們黨所提出的國(guó)家治理的理論體系不僅具有鮮明的堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以政府治理為主導(dǎo)，堅(jiān)持完善社會(huì)主義制度，堅(jiān)持集中力量辦大事等管理方面的特征，同時(shí)也有民主平等、協(xié)商共享、共治善治等疏導(dǎo)方面的特征，是一個(gè)體現(xiàn)了中國(guó)特色的、科學(xué)的、系統(tǒng)的“中國(guó)治理”的思想體系。以往有人可能認(rèn)為中國(guó)的治理理論只是強(qiáng)調(diào)管理和控制一個(gè)方面，而缺乏民主、平等、協(xié)商、共治這一方面，現(xiàn)在看來(lái)這種看法是不成立的。當(dāng)下有學(xué)者對(duì)“中國(guó)教育治理”研究所提出的強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色社會(huì)主義制度（包括中國(guó)特色社會(huì)主義的體制和機(jī)制）和教育制度兩個(gè)方面內(nèi)容，可以說(shuō)，這種對(duì)“中國(guó)教育治理”的理解，主要是想運(yùn)用中國(guó)的治理理論來(lái)研究中國(guó)教育中的治理問(wèn)題，其方向是可取的，然而目前所運(yùn)用的這一理論，還只涉及到如何加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善社會(huì)主義制度等中國(guó)治理理論中管理和控制這一個(gè)方面的理論，尚缺乏這一理論中所體現(xiàn)出的“共治、共享和善治”等疏導(dǎo)這部分的理論，這是當(dāng)下學(xué)者們對(duì)“中國(guó)教育治理”這個(gè)概念理解時(shí)有所不足的地方。用《決定》的精神來(lái)闡釋“中國(guó)教育治理”的內(nèi)涵，只有用《決定》所體現(xiàn)的管理和疏導(dǎo)兩方面的精神作為依據(jù)，才有可能全面闡述“中國(guó)教育治理”的內(nèi)涵。

既然《決定》中具有中國(guó)特色的社會(huì)主義治理理論和政策是治理原意和教育治理內(nèi)容在新時(shí)代的集中體現(xiàn)，中國(guó)教育治理又是中國(guó)治理的重要組成部分，那么，中國(guó)的教育治理就必然要全面、準(zhǔn)確地理解 《決定》中治理理論和政策的精神，以中國(guó)特色的社會(huì)主義治理理論和政策來(lái)指導(dǎo)，搞好中國(guó)的教育治理。為此，中國(guó)教育治理必須要遵循加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮具有中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善具有中國(guó)特色社會(huì)主義制度；以及要以人民為中心的，處理好各方面的關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，共治共享，促進(jìn)人民共同富裕這兩方面的精神。以下試以《決定》這兩方面的精神為指導(dǎo)，從全面加強(qiáng)黨對(duì)教育治理的領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善社會(huì)主義教育制度，以及調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成合力，共同完成新時(shí)代教育改革的重大歷史使命三個(gè)方面，對(duì)如何搞好中國(guó)教育治理做一嘗試性的探討。

第一，關(guān)于全面加強(qiáng)黨對(duì)教育治理的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對(duì)教育治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，是搞好教育治理的根本保證。各級(jí)各類的教育行政部門和學(xué)校的黨組織要堅(jiān)定不移地維護(hù)黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)同黨中央保持高度一致。各級(jí)黨組織要高度重視教育治理工作，研究和關(guān)心教育治理工作，把教育治理納入議事日程，要把黨的教育方針全面貫徹到學(xué)校工作各方面，要認(rèn)真抓好黨建工作，要精心培養(yǎng)和組織思想政治工作的隊(duì)伍，把思想政治工作做好落實(shí)，為建立和完善社會(huì)主義教育制度提供強(qiáng)有力的政治保障。

第二，建立和完善社會(huì)主義教育制度?！稕Q議》對(duì)中國(guó)的教育治理要建立和完善哪些教育制度進(jìn)行了闡述。以下試以這一闡述為主要依據(jù)，結(jié)合黨和國(guó)家出臺(tái)的其他重大教育政策（國(guó)務(wù)院，2014；中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳，2017；中共中央國(guó)務(wù)院，2018；中共中央 國(guó)務(wù)院，2019；中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳，2019；中共中央，2019；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，2020；中共中央 國(guó)務(wù)院，2020a；中共中央 國(guó)務(wù)院，2020b；中共中央，2020；中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳，2021），對(duì)中國(guó)的教育治理建立和完善具有中國(guó)特色的教育制度做一探討。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)特色的社會(huì)主義教育制度是由一個(gè)目標(biāo)制度、兩大路徑制度、三大關(guān)鍵制度和四個(gè)條件制度所組成的一個(gè)制度結(jié)構(gòu)（孫綿濤，何偉強(qiáng)，吳亭燕，2022）。

所謂一個(gè)目標(biāo)制度就是培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的制度。主要包括培養(yǎng)學(xué)生具有堅(jiān)定理想信念，愛(ài)國(guó)主義情懷，品德修養(yǎng)，知識(shí)見(jiàn)識(shí)，奮斗精神，綜合素質(zhì)方面的制度，以及全面加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校體育、美育和勞動(dòng)教育方面的制度，以及五育并舉的育人制度。

所謂兩大路徑制度，第一條是家庭學(xué)校社會(huì)教育的配合的路徑制度，如目前如何做到家庭學(xué)校社會(huì)三方的配合來(lái)共同搞好“雙減”，即減輕中小學(xué)學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)和學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)就屬于這個(gè)制度的內(nèi)容。第二條是各級(jí)各類教育的改革以實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)的路徑制度。這條制度是通過(guò)兩個(gè)方面的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的，一是由以往單一地關(guān)注各級(jí)各類教育各自的改革，到全面關(guān)注各級(jí)各類的教育的綜合改革的制度；二是由過(guò)去重視一般各級(jí)各類國(guó)民教育體系的建設(shè)，到重視建立不同層次類型教育之間相互連接的縱橫交接的全民終身學(xué)習(xí)體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的制度。具體包括推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，健全學(xué)前教育、特殊教育和普及高中階段教育的制度，完善職業(yè)技術(shù)教育、高等教育、繼續(xù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的制度，支持和規(guī)范民辦教育、合作辦學(xué)的制度，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)制度，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)教育和人工智能優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新教育和學(xué)習(xí)方式，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的制度等。

所謂三大關(guān)鍵制度，第一個(gè)關(guān)鍵制度是教育體制改革與教育機(jī)制創(chuàng)新制度。這是指以往的教育體制改革基本上就是單一的教育體制改革的制度，發(fā)展到后來(lái)將教育體制改革與教育機(jī)制創(chuàng)新聯(lián)在一起的制度，這種制度包括兩個(gè)方面，一方面是教育體制改革與教育機(jī)制創(chuàng)新同步進(jìn)行，另一方面是先進(jìn)行教育體制改革，接著再進(jìn)行教育機(jī)制創(chuàng)新。第二個(gè)關(guān)鍵制度是教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的制度。從總體方面來(lái)說(shuō)，這一制度在教育治理管控和疏導(dǎo)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的教育治理體系的制度、以及教育治理能力兩大方面的制度，具體來(lái)說(shuō)，包括構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系制度，提升政府綜合運(yùn)用法律、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)等現(xiàn)代治理手段的能力和水平制度；提高教育督導(dǎo)的權(quán)威性和實(shí)效性制度，民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩種組織屬性辦學(xué)的制度，推動(dòng)社會(huì)參與教育治理常態(tài)化制度等。第三個(gè)關(guān)鍵制度是教育評(píng)價(jià)改革制度，包括“破五唯”，對(duì)黨委和政府教育工作的評(píng)價(jià)、學(xué)校的評(píng)價(jià)、教師的評(píng)價(jià)以及學(xué)生評(píng)價(jià)制度等。

所謂四個(gè)條件方面的制度，第一個(gè)條件制度是教師隊(duì)伍建設(shè)的制度，主要指在科學(xué)管理上，要深化教師管理綜合改革，切實(shí)理順管理體制，全力確保政策舉措落實(shí)到位的制度；在嚴(yán)格要求上，對(duì)教師的思想政治素質(zhì)，師德師風(fēng)建設(shè)，專業(yè)素質(zhì)能力，分別提出了嚴(yán)格要求的制度；在優(yōu)厚待遇上，要不斷提高教師地位，真正讓教師成為讓人羨慕的職業(yè)制度等，做到科學(xué)管理、嚴(yán)格要求和優(yōu)厚待遇三者的統(tǒng)一。第二個(gè)條件是教育投入，就是要把教育放在戰(zhàn)略地位，使教育的改革發(fā)展有充足的教育經(jīng)費(fèi)保障方面的制度，以及人工智能、數(shù)字化教育等現(xiàn)代教育技術(shù)方面的制度。第三個(gè)條件是教育公平，第四個(gè)條件是教育公益，這兩個(gè)條件就是為了辦人民滿意的教育。包括當(dāng)前發(fā)展普惠性幼兒園，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，減輕中小學(xué)學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)和課業(yè)負(fù)擔(dān)，扼制教育資本的擴(kuò)張和教育市場(chǎng)化等都屬于教育公平和教育公益方面的制度。

第三，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成合力，共同完成新時(shí)代教育改革的重大歷史使命。這是指：在治理主體上，要協(xié)調(diào)好政府、學(xué)校和社會(huì)（包括市場(chǎng)）這三者之間的關(guān)系；在政府中，要協(xié)調(diào)好中央辦學(xué)和地方辦學(xué)的關(guān)系，各級(jí)教育行政部門辦學(xué)之間的關(guān)系，以及教育行政部門辦學(xué)與大型廠礦企業(yè)教育行政部門之間辦學(xué)的關(guān)系；在學(xué)校中，要協(xié)調(diào)好各級(jí)各類學(xué)校之間的關(guān)系，如公辦教育與民辦教育之間的關(guān)系；在社會(huì)中，要協(xié)調(diào)好各種社會(huì)組織和媒體之間的關(guān)系。在治理內(nèi)容上，要處理好學(xué)校教育、家庭教育和社會(huì)教育之間的關(guān)系；在學(xué)校教育中，要處理好各級(jí)各類學(xué)校教育之間的關(guān)系；在家庭教育中，要處理好各類家庭教育之間的關(guān)系；在社會(huì)教育中，要處理好各級(jí)各類社會(huì)教育之間的關(guān)系，要處理好正規(guī)教育與非正規(guī)教育之間的關(guān)系，以及這些教育中的教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念之間的關(guān)系。還要處理好這些教育中的教學(xué)、德育、管理等各類工作，黨群組織、業(yè)務(wù)組織和行政組織，以及教育組織內(nèi)部各級(jí)各類組織及所體現(xiàn)的業(yè)務(wù)權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、行政（政治）權(quán)力之間的關(guān)系。在治理方法上，要以法治理，進(jìn)一步完善法律制度，依法治教育，依章治學(xué)校，依法保障教育治理的運(yùn)行；通過(guò)一定的程序進(jìn)行治理，做到程序公開(kāi)、透明；做到既不能完全依靠民主協(xié)調(diào)、共享共治理的手段進(jìn)行治理，也不能完全依靠管控、統(tǒng)治的方法進(jìn)行治理，而要做到二者的統(tǒng)一。由于中國(guó)傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，官本位思想嚴(yán)重，全能政府色彩較濃，較少采取合作、互動(dòng)的方式，加上一些組織對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，政治參與意識(shí)和能力較弱，要特別防止治理中政府主導(dǎo)方出現(xiàn)的越位等非理性行為，要注意采取相應(yīng)的糾偏措施避免治理中各種不公正的現(xiàn)象。

（孫綿濤工作郵箱：gulinsun@163.com；本文通信作者為何偉強(qiáng)：81053258@qq.com）